SE/0640/2013

SALA PLENA

SENTENCIA: 640/2013.

EXP. N°: 076/2010.

PROCESO: Contencioso Administrativo.

PARTES: Interpuesto por REPSOL YPFB E&P BOLIVIA c/ Ministerio de Medio Ambiente y Agua

FECHA: Sucre, treinta de diciembre de dos mil trece.

Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo seguido por la REPSOL YPFB E&P BOLIVIA contra el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMA y A.)

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativo de fs. 141 a 154 vlta, impugnando la Resolución Ministerial/RJ/MA/ Nº 06 de 09 de Noviembre de 2009 que resuelve confirmar en todas sus partes la Resolución Administrativa VBRFMA Nº 109/08 de 3 de Diciembre de 2008, y rechazar los argumentos presentados en el Otrosí 1º y Otrosí 2º del memorial de Recurso Jerárquico, la respuesta de fs. 200 a 205 vlta, los memoriales de réplica de fs. 210 a 217 y dúplica de fs. 229 a 232, los antecedentes procesales; y

CONSIDERANDO I: Que, Gastón Alejandro Ergueta Peredo en representación de REPSOL YPFB E&P BOLIVIA, mediante Testimonio de Poder No. 218/2009 de 18 de mayo de 2009, dentro el plazo previsto en el Art. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, por memorial de fs. 141 a 154 se apersona fundamentando su extensa demanda que se sintetiza en lo siguiente:

Que se realizó un proceso Administrativo Sancionador a REPSOL por supuestas infracciones administrativas y de impacto ambiental del proyecto de Desarrollo y Explotación Campo Margarita Bloque Caipipendi, que contendría fragantes violaciones a los derechos de la empresa y normas sustantivas procesales, las cuales son:

1. No se habría notificado con el acta de inspección a REPSOL del 11 de Abril de 2008, lo que afectaría a sus derechos e intereses, siendo este uno de los sustentos principales para el inicio del proceso administrativo sancionador.

2. La resolución del inicio de proceso Administrativo Sancionador no tendrían causa ni fundamento, realizando afirmaciones sin sustento y mencionando documentos de forma genérica lo que imposibilitaría determinar el origen de la misma.

3. No se notificó a REPSOL con los informes técnico legales que fundamentan las Resoluciones de Inicio de Proceso y la Resolución Administrativa Sancionatoria, violando el art. 22.I referido al plazo de las notificaciones, art. 26 del DS. 28592 de 17 de Enero de 2006 que establece la obligación de la Autoridad Administrativa de anular o sanear los actos administrativos viciados de nulidad, el art. 37 de la Ley 2341 y 56 del DS. 27113 referido a la obligación de la Autoridad de sanear los actos anulables, art. 33 de la Ley 2341 que establece la obligación de la Administración Pública de notificar a los interesados con todas las resoluciones y actos administrativos que afecten sus derechos subjetivos, arts. 29 y 52 de la Ley 2341 sobre el contenido de los actos administrativos y la forma legal de aceptación de informes y dictamines y su incorporación a las resoluciones administrativas y los arts. 31 y 55 del DS. 27113 referido a la motivación de los actos administrativos y la obligación de la Autoridad de anular los actos administrativos en cualquier parte del procedimiento cuando exista indefensión a los administrados y sean violaciones procesales que afectaron el derecho a la defensa de REPSOL y por tanto al debido proceso, el art. 18 del DS. 28592que establece la obligación de imponer sanciones sobre la base de informe técnico y jurídico que debieron ser de conocimiento de REPSOL.

4. El proceso se inició sin determinar que pruebas sustentan la supuesta comisión de infracciones y la decisión de iniciar proceso Administrativo Sancionador.

5. La multa interpuesta fue en base a criterio arbitrario de las supuestas infracciones acusadas fundado en normas que no establecen criterios legales para cuantificarlas.

Concluye que estas actuaciones administrativas violan los arts. 28 inc. b), art. 4 incs. c), d), e) y h) de la Ley 2341, que regulan los principios de sometimiento pleno a la Ley y aseguran el debido proceso , el principio de verdad material, el principio de buena fe y el de jerarquía normativa, el art. 33 de la Ley 2341 sobre las notificaciones, arts. 71, 72, 73, 74 y 76 de la Ley 2341 de los principios del derecho sancionador, legalidad, tipicidad, y procedimiento punitivo, arts. 89, 62 incs. A) y k) del reglamento de la Ley del Procedimiento Administrativo aprobado por el DS. 27113 sobre las pruebas en procedimiento administrativo sancionador, normas que son contrarias al art. 16 de la CPE vigente concordantes con los arts. 115, 116 y 117 de la CPE vigente y por tanto nulas.

En su petitorio el demandante finaliza, solicitando se admita y declare probada su demanda contencioso administrativa y consecuentemente dejar sin efecto todas las resoluciones que dieron lugar a la misma: Auto de 8 de Diciembre de 2008, Resolución Administrativa VBRFMA Nº 109/08 de 3 de Diciembre de 2008, Resolución Administrativa VBRFMA Nº 093/08 de 13 de Octubre de 2008 y la Resolución Administrativa VBRFMA Nº 059/08 de 29 de Julio de 2008, y disponga el Ministerio de Medio Ambiente y Agua a través de las instancias correspondientes, inicie y prosiga otro proceso legal sin vicios procesales y sin contravenir ni vulnerar derechos constitucionalmente reconocidos, que permita conocer los términos por los cuales se le acusa y ser oída previamente antes de cualquier condena.

CONSIDERANDO II: Que, admitida la demanda por decreto de 11 de Marzo de 2010 (fs. 157), es corrida en traslado a la autoridad demandada, siendo citado legalmente el Ministro de Medio Ambiente y Agua el 4 de Agosto de 2010 (fs. 179), quién en tiempo hábil se apersonó a este Tribunal en base a los argumentos expuestos en su memorial de fs. 200 a 205 vlta, respondió la demanda, en síntesis lo siguiente:

Señala que, la supuesta violación al ordenamiento jurídico administrativo propuesta por el demandante recien, es objeto de observación en la presente demanda y no há sido reclamada en el procedimiento administrativo, el acta en observación es la inpección in situ realizada el 11 de abril de 2008 en el proyecto Desarrollo y Explotación del campo Margarita- bloque Caipipendi en Tarija, en virtud a las notas MDRAYMA-VBFMA-DGMA No. 716/07 de 08 de abril de 2008 y MDRAYMA-VBFMA-DGMA No. 721/07 de 09 de abril de 2008, a través de las cuales se comunicó la realización de la inspección a REPSOL, a tiempo de requerir su documentación ambiental, esta inspección contó con la participación de los funcionarios de REPSOL Sres. Willy Tapia con C.I. 1872971 y Jhon Balderas con C.I. 3181711 e incluso realizaron observaciones manuscritas a fs. 15 del expediente administrativo.

La Resolución Administrativa No. 059 que inició proceso administrativo sancionador, ha aperturado un término de prueba de 15 días que ha sido notificado a REPSOL para asumir defensa y presentar sus descargos, como consta a fs. 73, ha interpuesto su recurso de revocatoria a fs. 173 y recurso jerárquico a Fs. 277, por lo que su derecho a la defensa ha sido amplia y irrestricta.

El Art. 22 del D.S. 28592 y Art. 33 de la Ley 2341, obliga a notificar actos administrativos, sin embargo el acta de inspección no produce efectos jurídicos sobre el administrado, por lo que no corresponde a un acto administrativo, como dispone el Art. 27 y 37 de la Ley 2341.

Los informes MDRA Y MA/VBRFMA/DGMA No. 845/08 y MDRA Y MA/VBRFMA/DGMA No. 1177/08 no han producido efectos jurídicos sobre REPSOL y solo corresponde a la actividad interna de la Autoridad Ambiental considerarla como base para la emisión de las resoluciones administrativas, por lo que la doctrina determina a estos informes como medidas preparatorias de las decisiones administrativas, es decir que sirvieron para tomar un criterio técnico jurídico sobre la existencia de determinados hechos o circunstancias que han sido objeto del proceso administrativo y que fueron transcritos en las Resoluciones R.A. No. 59 y R.A. No. 093, conforme dispone el Art. 52 parágrafo III de la Ley 2341.

En relación a las presuntas infracciones administrativas, el proceso sancionador administrativo se ha iniciado en base al Art. 17 del D.S. 28592 y en la R.A. 093, se hace un análisis pormenorizado de cada una de las infracciones imputadas a REPSOL, con la norma infringida, análisis de descargos, y la fundamentación técnico legal a cada una de las infracciones, donde si bien no se ha colocado comillas para diferenciar la transcripción del informe MDRA Y MA/VBRFMA/DGMA No. 1177/08, esto no provoca indefensión al recurrente, pues la norma exige la incorporación del texto pero no de las comillas, ni se ha restringido su derecho a la defensa y al debido proceso.

El recurrente también señala violación de los Arts. 27 y 28 e incs. I y II del Art. 36 de la Ley 2341 y 55 del D.S. 27113, por ausencia de requisitos esenciales del acto jurídico, afirmación sin sustento ya que el fundamento de la Resolución Administrativa VBRFMA No. 059/08, se encuentra a fs. 38 en base a los siguientes hechos: 1) No cumplió con la presentación y remisión de los monitoreos mensuales tal como lo establece su licencia ambiental No 1432/99; 2) No comunicó la suspensión de actividades de las líneas de exportación; 3) Realizar actividades que no estaban autorizadas en su licencia ambiental: a) Establecer un área de almacenamiento de lodos procedentes de otra actividad hidrocarburífera sin autorización, b) Tratamiento de Aguas de formación, sedimentación y posterior disposición final sin licencia; 4) No cumplió con medidas de mantenimiento y abandono para el tendido de ductos de acuerdo a lo previsto en el EEIA MDRA y MA/VBRFMA/DGMA No. 1432/08 y 5) No cumplió totalmente con la medidas propuestas en el plan de prevención y mitigación del seguimiento ambiental respecto al parque nacional ANMI Aguarague en la protección en las laderas del drenaje y quebrada de los monos, infracciones prevista en el Art. 17 del D.S. 28592, esta especificaciones le permitieron al recurrente presentar sus descargos punto por punto a fs. 70 a 73 del expediente administrativo.

Señala que la Declaratoria de Impacto Ambiental MDSP-VMARNDF-DGICSA-UPSA DIA No. 1432/01, es un documento emitido por la Autoridad Ambiental, para autorizar la realización de un proyecto, obra o actividad, fijando las condiciones ambientales a cumplirse, en las fases de implementación, operación y abandono de acuerdo al Art. 26 de la Ley 1333, constituyendo un plan de aplicación y seguimiento ambiental, sin embargo en el proyecto seguido por REPSOL a través de una inspección in situ, se ha detectado una serie de irregularidades, que denotan el incumplimiento de lo propuesto en sus documentos ambientales, es por esta razón que se inicia el proceso administrativo con los hechos y derechos ya expuestos.

El Art. 18 del D.S. 28592, establece las sanciones administrativas que dispone en caso de reincidencia la aplicación del D.S. 26705 de 10 de julio de 2002 aplicando el parágrafo II inc. b) imponiendo una multa correspondiente al 3 X 1000 sobre el monto total del patrimonio o activo declarado por la empresa proyecto u obra, no existiendo ninguna incongruencia en este hecho.

En base a lo expuesto indica que no ha existido vulneración de sus derechos fundamentales del recurrente, porque el procedimiento se habría realizado conforme a derecho, solicitando con ello se declare improbada a demanda contenciosa administrativa y se confirme la Resolución de Recurso Jerárquico recurrida.

Luego consta en obrados que la entidad demandante presentó su réplica que cursa de fs. 210 a 217, ratificándose en el contenido de su demanda; mientras que la entidad estatal demandada presenta su dúplica que corre de fs. 221 a 227, reiterando los fundamentos de su defensa; finalmente, por proveído de fs. 235, se pronunció el correspondiente decreto de “Autos para Sentencia”.

CONSIDERANDO III: Que teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, que reviste las características de juicio ordinario de puro derecho, cuyo conocimiento y resolución de la controversia en única instancia, es de exclusiva competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena, por mandato del art. 10.I de la Ley Nº 212 de Transición para el Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2011, en concordancia con los arts. 778 a 781 del Código de Procedimiento Civil, siendo el objeto de acuerdo a las circunstancias acreditadas o no, conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, por cuanto el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico; por consiguiente, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales, con relación a los hechos sucedidos en la fase administrativa y, realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por el Ministerio del Medio Ambiente y Aguas.

CONSIDERANDO IV: Que de la demanda interpuesta, así como de la contestación a la misma y los antecedentes del proceso, se evidencia que el objeto y su análisis de la controversia se circunscribe a los siguientes hechos:

a) Que el 29 de julio de 2008 se emitió la Resolución Administrativa VBRFMA No. 059/08 para iniciar el proceso administrativo a la empresa REPSOL al Proyecto “Desarrollo y Explotación Campo Margarita Bloque Caipipendi”, por indicios en infracciones meramente administrativas de impacto ambiental del Art. 17 parágrafo I inc. c) y f) y parágrafo II inc. a), f) y h) del Decreto Supremo 28592.

b) El 13 de octubre de 2008, tramitado el proceso administrativo, se emitió la Resolución Administrativa VBRFMA No. 093/08, donde se determina sancionar a la empresa REPSOL YPF E&P Bolivia S.A., por infracciones previstas en el Art. 17 parágrafo I inc. c) y f) y parágrafo II inc. a), f) y h) del Decreto Supremo 28592, con una multa de $us. 600.000 (Seiscientos mil 00/100 Dólares Americanos).

c) El 27 de octubre de 2008, la empresa REPSOL, interpone Recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa No. 093/08, el cual fue admitido el 30 de octubre del 2008, con señalamiento de audiencia el 06 de noviembre a horas 9:30 para la explicación de sus descargos, que se llevó a cabo en el día y hora señalado.

d) El 03 de diciembre de 2008 se emitió la Resolución Administrativa VBRFMA No. 109/08 de 03 de diciembre de 2008, resolviendo confirmar la Resolución Administrativa No. 093/08 de 13 de octubre de 2008 y rechazar el recurso de revocatorio interpuesto por REPSOL.

e) La Resolución Administrativa VBRFMA No. 109/08 de 03 de diciembre de 2008, ha sido reclamada mediante recurso jerárquico a la Autoridad Ambiental Competente Nacional y remitido el expediente al Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y Admitido el recurso en fecha 02 de enero de 2009 y por readecuación del ministerio de Desarrollo Rural por Decreto Supremo 29894 de 07 de febrero de 2009 fue remitido al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras y el 17 de agosto de 2009 se radica el proceso en el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, después de su tramitación se emitió la Resolución Ministerial No. 06/2009 de 09 de noviembre de 2009 confirmando la Resolución administrativa impugnada.

De los actos que motivaron la presente demanda contenciosa administrativa, se establece que la controversia se circunscribe en tres hechos puntuales:

1. La falta de notificación con el acta de inspección de fecha 11 de abril de 2008, hecho que afectaría sus derechos.

De acuerdo a los datos del proceso, el acto administrativo con el cual se inicia el proceso administrativo sancionador es la Resolución Administrativa No. VBRFMA59/08 de 29 de julio de 2008, notificada el 05 de agosto del mismo año a la empresa REPSOL mediante fax, en la que se otorga un periodo de prueba de 15 días para presentación de descargos a la empresa.

No obstante lo expuesto la Resolución Administrativa que inicia el proceso administrativo sancionador, se inicia con la inspección in situ de 11 de abril de 2008, realizada en uso de sus atribuciones previstas en el Art. 86 del Reglamento General de Gestión Ambiental, este actuado no ha afectado los derechos del demandante toda vez que se realizó la inspección en presencia de un funcionario de nombre Willy Tapia de la empresa REPSOL, quien firma en la nómina de asistencia que cursa a fs. 3 del anexo 1, considerando que esta primera actuación era de simple reconocimiento y de verificación de los hechos en el lugar, sobre cualquier contrariedad el actor reclamante, pudo haber objetado en el periodo de prueba otorgado al inicio del proceso administrativo, consiguientemente no se afectó sus derechos como alega la empresa REPSOL.

2. La resolución del inicio de proceso Administrativo Sancionador no cuenta con fundamento, siendo simples afirmaciones, ni determina el origen de la sanción.

La Resolución Administrativa No. 59/08 de 29 de julio de 2008, que cursa a fs. 36 a 39 del anexo 1 señala el inicio del proceso sancionador por hechos evidenciados y documentos revisados como: “1) Incumplimiento de la presentación y remisión de monitoreos mensuales de acuerdo a lo previsto en la Licencia Ambiental MDSP-VMARNDF-DGICSA-UPSA DIA No. 1432/01, contraviniendo el Art. 17, parágrafo I inc. c) del Decreto Supremo 28592; 2) Falta de comunicación de la suspensión de actividades de las líneas de exportación encontrándose inmerso en la infracción del Art. 17, parágrafo I inc. f) del Decreto Supremo 28592; 3) No cuenta con licencia ambiental para establecer un área de almacenamiento de lodos procedentes de otra actividad hidrocarburífera, como tampoco para el tratamiento del agua de formación, que considera la neutralización, sedimentación y posterior disposición final contraviniendo el Art. 17, parágrafo II inc. a) del Decreto Supremo 28592; 4) Incumplimiento a las medidas de mantenimiento y abandono para el tendido de ductos de acuerdo a la licencia obtenida transgrediendo el Art. 17, parágrafo II inc. f) del Decreto Supremo 28592; 5) En los límites del proyecto debieron observar estrictas medidas de protección de las laderas y drenajes en la quebrada de los monos y el mantenimiento a las líneas de exportación, de acuerdo a lo previsto en el Art. 17, parágrafo II inc. h) del Decreto Supremo 28592” siendo evidente que el inicio del proceso sancionador que generó la Resolución Administrativa No. 59/08 de 29 de julio de 2008, estableció los elementos de hecho y los fundamentos de derecho emergentes de las infracciones, resultando inconsistente la falta de sustento legal reclamada por el demandante.

3. Nulidad por falta de notificación a REPSOL con los informes técnico legales que fundamentan las Resoluciones de Inicio de Proceso y la Resolución Administrativa Sancionatoria, violando el Art. 18 y 26 del DS. 28592 de 17 de enero de 2006, Art. 29, 33, 37 y 52 de la Ley 2341 y Art. 31, 55 y 56 del DS. 27113.

La Resolución Administrativa VBRFMA No. 059/08 de 29 de julio de 2008, tiene su fundamento en la inspección de 11 de abril de 2008 donde los funcionarios Ing. Paola Rojas Ledezma Técnico en Inspecciones Ambientales y el Ing. Danny Castro Sánchez Consultora en Gestión Ambiental Área Hidrocarburos, previa verificación emitieron el Informe Técnico Legal MDRA y MA-VBRFMA-DGMA-EEIA 1432/00 MDRA y MA-VBRFMA-DGMA-845/08, dirigido al Ing. Luis Beltrán Reyes en su condición de Director General de Medio Ambiente, cuya misión de este acto es poner en conocimiento de la Autoridad la verificación realizada como un trámite interno para la entidad, en cambio la Resolución Administrativa VBRFMA No. 059/08 de 29 de julio de 2008, tiene por objeto poner en conocimiento del administrado las presuntas irregularidades debiendo este contener los elementos necesarios para un acto administrativo, en consecuencia el Informe técnico legal no es un acto impugnable, solo es un trámite dentro de la entidad que no requiere su notificación.

Del mismo modo la Resolución Administrativa VBRFMA No. 093/08 de 13 de octubre de 2008, que toma la determinación de imponer la sanción administrativa, contiene el análisis de los descargos atribuidos como resultado de la verificación, en su tramitación se emitió el Informe Técnico Legal MDRA y MA-VBRFMA-DGMA-No. 1177/08 de 19 de septiembre de 2008, por la Abg. Giovanna Yépez Ríos Consultora de Normas 2, Ing. Danny Castro Sánchez Consultora en Gestión Ambiental Área Hidrocarburos y la Lic. Paola Valda P. Consultora Administrativo-Financiera, es un informe dirigido al Ing. Luis Beltrán Reyes, el fin que tiene este informe es que la Autoridad de la entidad tenga conocimiento de los elementos técnicos legales necesarios para emitir la Resolución Administrativa VBRFMA No. 093/08 de 13 de octubre de 2008, en consecuencia dicho informe no constituye un acto propiamente administrativo y no es necesaria su notificación al administrado, empero puede ser requerido en cualquier momento por el administrado como parte de apoyo documental.

En cuanto a la trasgresión al Art. 18 del D.S. 28592 de 17 de enero de 2006, cuyo tenor indica: “(DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS). Las sanciones a las infracciones administrativas previstas en el artículo 2 de la presente norma complementaria, serán impuestas por la AAC y comprenderán las siguientes medidas: I. Para las infracciones meramente administrativas. a) Multas

y b) Suspensión de Actividades.

Las Multas por infracciones meramente administrativas, se aplicarán en los siguientes casos: 1. Cuando el Representante Legal de la AOP incumpla las disposiciones señaladas en el art. 2 Parágrafo 1 de la presente norma complementaria. 2. Cuando exista reincidencia de infracciones meramente administrativas por dos veces consecutivas.

La base imponible aplicable a las infracciones meramente administrativas, será reglamentada por la AACN en un plazo de ciento ochenta (180) días computables a partir de la publicación del presente decreto supremo, aplicándose entre tanto lo dispuesto en el Decreto Supremo No. 26705 de 10 de julio de 2002.

II. Para las infracciones administrativas de impacto ambiental. a) Multa,