SE/0647/2017

SALA PLENA

SENTENCIA: 647/2017.

FECHA: Sucre, 22 de agosto de 2017.

EXPEDIENTE: 710/2014.

PROCESO : Contencioso.

PARTES: Empresa Pública Estratégica Boliviana de Aviación (BoA) contra el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

MAGISTRADA RELATORA: Norka Natalia Mercado Guzmán.

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa de fojas 15 a 17 vta., en la que el representante legal de la Empresa Pública Nacional Estratégica Bolivia de Aviación (BoA) impugna la Resolución Ministerial 151 emitida el 16 de junio de 2014 por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, la contestación de fojas 26 a 31 vta., citación de Freddy Martín Bobaryn López como tercero interesado, réplica de fs. 78 a 79 vta., dúplica de fs. 97 a 99, antecedentes del proceso y de emisión de la resolución impugnada.

I. CONTENIDO DE LA DEMANDA.

I.1. Antecedentes de hecho de la demanda.

La demandante señaló que el 25 de mayo de 2013, el pasajero Freddy Martín Bobaryn López pactó una relación contractual con BoA para realizar viaje desde la ciudad de Santa Cruz de la Sierra con destino final la ciudad de La Paz transportando un equipaje de (7) siete kilos bajo custodia de la empresa, una vez que el vuelo llegó a destino final, la empresa no recibió reclamo alguno y tampoco detectó equipaje faltante o sobrante. El 13 de junio de 2013, presentó una carta a BoA solicitando el resarcimiento por la pérdida de su equipaje.

Mediante Auto ATT-DJ-A-ODE-TR 0162/2013 de 7 de agosto de 2013, la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes (ATT) formuló cargos contra Bolivia de Aviación respecto a una supuesta pérdida de equipaje del usuario Freddy Martín Bobaryn López, la empresa respondió señalando que el pasajero se retiró del aeropuerto sin haber llenado el formulario de reclamación por pérdida de equipaje y que presentó su reclamación diecinueve días después de su arribo a destino.

Con Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA-ODE-TR 0217/2013 de 24 de octubre, la ATT rechazó la reclamación presentada por el usuario amparando tal determinación en el art. 64 del DS 0285 de 9 de septiembre de 2009; sin embargo, la misma autoridad con Resolución Regulatoria ATT-DJ-RA TR 0024/2014 de 17 de enero, la ATT aceptó el recurso de revocatoria planteado por el usuario y declaró fundada la reclamación condenando a BoA a indemnizar la suma de DEG 1.000, equivalentes a Bs. 10.525,71 al tipo de cambio de ese entonces. Por último, con Resolución Ministerial 151 de 16 de junio de 2014, en grado jerárquico, se rechazó el recurso interpuesto por la empresa.

I.2. Fundamentos de la demanda.

Señaló que en la resolución impugnada en el presente proceso, se evidencia la inadecuada y sesgada aplicación de la ley cuando lo que en realidad correspondía era aplicarla. En ese marco señaló que el art. 64 del DS 0285 prescribe que el transportador deberá atender la reclamación por destrucción, retraso, saqueo o pérdida del equipaje facturado, siempre que sea presentada por el pasajero antes de abandonar el aeropuerto y solicitar el llenado del formulario de parte de irregularidad percibida, documento que será proporcionado por el transportador aún si se establece que no es responsabilidad suya. Una vez recibido el PIR, el transportador iniciará el rastreo del equipaje y procederá a la indemnización, en caso de declarar la pérdida. La responsabilidad del transportador por el equipaje se establecerá según se estipula en los convenios internacionales vigentes en el Estado Plurinacional de Bolivia.

Apuntó la indebida aplicación de la ley en sede administrativa porque con base en la norma citada precedentemente se pone de manifiesto que si el pasajero advirtió que su equipaje no llegó junto a él debió presentar su reclamo antes de salir del aeropuerto, pero no lo hizo porque su equipaje no se perdió. Si advirtió que su equipaje no llegó junto a él, debió comunicar ese hecho al operador y solicitar el llenado del formulario (PIR) per tampoco lo hizo porque su equipaje no se perdió.

De haber sido efectiva la pérdida del equipaje y cumplirse con el procedimiento descrito en los puntos anteriores, el límite de responsabilidad será de acuerdo al Convenio de Varsovia de 1929, al que se adhirió Bolivia con Ley Nº 1759 de 26 de febrero de 1997 y que se encuentra inserto en el contrato de transporte de BoA adjunto a la demanda, en cual establece el límite de responsabilidad en $us. 20 por kilogramo, por lo que en el peor de los casos, la empresa tendría que haber pagado la suma de $us. 140 por 7 kilos de equipaje. Conforme con el art. 100 de la Ley Nº 2902 (Ley de Aeronáutica Civil de Bolivia), el contrato de transporte aéreo de pasajeros puede ser probado por escrito, mediante el billete de pasaje como documento que debe contener los derechos y obligaciones de las partes. En el contrato de BoA se ha establecido como límite de responsabilidad para el caso de extravío de equipajes, la suma de $us. 20 por kilogramo transportado, concordante con la conversión de montos fijado por el Convenio de Varsovia y el art. 63 del DS 0285, que dentro de los parámetros de conversión de moneda resultan ser 17 DEG por kilogramo reconocido en la Ley Nº 2902 y no como la suma de DEG 1.000.

Apunto que algo muy importante que debió tomarse en cuenta es que de acuerdo a normas internacionales aplicables al transporte de pasajeros y carga por vía aérea, la responsabilidad es limitada cuando no hay declaración expresa y especial y que el monto de DEG 1.000 que fija el art. 131 de la Ley 2902, es el monto máximo que se puede pagar, lo que no significa que no pueda pagarse menos.

Señaló también, que la ATT no ha tomado en cuenta las resoluciones dictadas por la Superintendencia de Transportes.

I.3. Petitorio.

Concluyó solicitando se declare probada la demanda y se deje sin efecto alguno la Resolución Ministerial 151 de 16 de junio de 2014 y todos los actuados que dieron lugar a la ilegal y arbitraria resolución.

II. De la contestación a la demanda.

El Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, se apersonó al proceso y respondió negativamente con memorial presentado el 13 de noviembre de 2014, que cursa de fs. 26 a 31 vta., en el que efectuando una remembranza de los antecedentes del proceso sancionatorio y del marco normativo que considera aplicable, señaló que el operador no demostró que cumplió con la obligación de informar al usuario de su derecho a llenar el PIR establecida en el art. 214-h) del Reglamento de Protección de los Derechos del Usuario de los Servicios Aéreo y Aeroportuario, aprobado con DS 0285, por lo que el reclamante no pudo accionar el mecanismo normativamente aplicable para que el transportista solucione la contingencia sufrida.

Por otra parte, de conformidad con el art. 55-II del Reglamento aprobado con DS 27172, el usuario puede presentar su reclamación dentro de los 20 días del conocimiento del hecho, acto u omisión que la motiva por lo que BoA no puede soslayar su responsabilidad por la debida custodia y entrega del equipaje al usuario por el hecho de que no llenó el PIR, considerando que fue su omisión en informarlo debidamente de ese derecho la que ocasionó que el PIR no se llenara a partir de lo cual, el interesado optó por presentar su reclamación directa ante la empresa a objeto de que se reconozca su derecho a que su equipaje le sea restituido en el estado en que fue entregado al operador.

Recordó que en materia de reclamaciones administrativas la carga de la prueba es del operador, destacándose que BoA no desvirtuó la pretensión de que el usuario no presentó el PIR porque no fue informado de ese derecho por el operador, resaltándose que la empresa debiera contar con mecanismos que acrediten que informa adecuadamente a los usuarios de sus derechos, particularmente en lo relativo al llenado del PIR.

En la revisión de la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TR 0024/2014 de 17 de enero de 2014, se evidencia que en el numeral 4.1. de su punto considerativo cuarto se efectuó un análisis sobre las pruebas aportadas por el operador haciendo mención expresa al talón de equipaje presentado para concluir que tales pruebas no desvirtúan la procedencia de la reclamación interpuesta. Destacó que en el referido numeral 4.1. de dicha resolución la ATT analizó las pruebas aportadas, haciendo mención expresa al talón de equipaje presentado para concluir que tales pruebas no desvirtuaron la procedencia de la reclamación interpuesta por lo que no resulta evidente que no se hubiera efectuado dicho análisis.

Reiterando el hecho que de BoA no demostró que el equipaje fue entregado al usuario y que este no presentó ninguna reclamación al respecto, señaló respecto a la afirmación relativa la inadecuada y sesgada aplicación de la ley que hubiera desembocado en su interpretación y no en su aplicación, reiteró que en el marco de lo señalado en la Resolución Ministerial 151 que si bien de conformidad con el art. 2 del Reglamento aprobado con DS 0285, el PIR se constituye en el instrumento con el que se puede realizar el reclamo correspondiente por cualquier incidencia ocurrida con el equipaje registrado o declarado y para que pueda hacerse valer el reclamo y su tramitación por el transportador aéreo y que este, conforme dispone el art. 64-I del señalado reglamento, debe llevar antes de abandonar el aeropuerto, en el caso, el operador no demostró que cumplió con su obligación de informar al usuario de su derecho a llenar el referido PIR establecida en el art. 24-h) del Reglamento de Protección de los Derechos del Usuario de los Servicios Aéreo y Aeroportuario aprobado con DS 0285, a partir de lo cual se evidencia que el pasajero vio limitado su derecho a reclamar la pérdida de su equipaje por causa atribuible al operador.

Respecto a que si el pasajero advirtió que su equipaje no llegó junto a él debió reclamar antes de abandonar el aeropuerto, comunicar al operador y solicitar el llenado del formulario PIR pero no lo hizo porque simplemente su equipaje no se perdió, tales aseveraciones no fueron demostradas por la demandante, advirtiéndose que la falta de llenado del PIR se produjo porque el operador no informó al pasajero de su derecho por lo que la aseveración de la empresa resulta totalmente infundada.

En cuanto a que únicamente procede la aplicación del art. 131 de la Ley Nº 2902, en caso de que no pueda determinarse el peso del equipaje extraviado, a que la indemnización aplicable sería de $us. 20 por kilogramo y a que las autoridad administrativas condenan a BoA al pago por concepto de indemnización de la suma de DEG 10.000 sin considerar el peso real del equipaje, pese a que cursa en antecedentes del proceso el talón de equipaje con el dato 1 pieza con 7 kilos, tales aseveraciones no fueron demostradas en sede administrativa por la demandante, a quien le corresponde la carga de la prueba.

En relación a que el contrato de transporte aéreo de pasajeros puede ser probado por escrito mediante el billete del pasaje, destacándose que el operador cuenta con una contrato de adhesión para el transporte de pasajeros, en cuyo acápite referido al aviso sobre limitaciones de responsabilidad por equipaje se establece como límite de responsabilidad para extravío de equipajes la suma de $us. 20 por kilogramo transportado, debe decirse que tal extremo no fue probado por la demandante. Agregó que la documental adjunta a la demanda no fue presentada en sede administrativa.

Respecto a la que la responsabilidad es limitada cuando no hay declaración expresa y especial, destacándose que el monto de DEG 10.000 que fija el art. 131 de la Ley Nº 1902, establece como límite máximo de responsabilidad dicho importe admitiendo que se pague menos, señaló que tales parámetros de indemnización cuyo máximo es de DEG 10.000 se encuadra perfectamente en las determinaciones legales aplicables, lo que no sucedería si se impusiese un monto mayor, lo que no ocurrió en el caso de controversia.

Apuntó que la demandante no precisó a qué fallos de la ATT se refiere y rechazó que la controversia se origine en una mala interpretación y aplicación de la ley.

II.1. Petitorio.

La autoridad demandada solicitó se declare improbada la demanda y se mantenga firme y subsistente la resolución impugnada en el proceso.

III. DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.

En autos, la empresa demandante solicita se deje sin efecto alguno la Resolución Ministerial 151 de 16 de junio de 2014 y todos los actuados que dieron lugar a que considera ilegal y arbitraria resolución porque considera que:

1. Existió inadecuada y sesgada aplicación de la ley cuando lo que en realidad correspondía era aplicarla porque el art. 64 del DS 0285 prescribe que el transportador deberá atender la reclamación por destrucción, retraso, saqueo o pérdida del equipaje facturado, siempre que sea presentada por el pasajero antes de abandonar el aeropuerto y solicitar el llenado del formulario de Parte de Irregularidad Percibida (PIR), documento que será proporcionado por el transportador aún si se establece que no es responsabilidad suya. En el caso, el pasajero no advirtió que su equipaje no llegó junto a él y no presentó ningún reclamo antes de salir del aeropuerto, pero no lo hizo porque su equipaje no se perdió.

2. En caso de que hubiera sido efectiva la pérdida del equipaje y cumplirse con el procedimiento descrito en los puntos anteriores, el límite de responsabilidad será; de acuerdo al Convenio de Varsovia de 1929, al que se adhirió Bolivia con Ley 1759 de 26 de febrero de 1997 y que se encuentra inserto en el contrato de transporte de BoA adjunto a la demanda, la suma de $us. 20 por kilogramo, por lo que en el peor de los casos, la empresa tendría que haber pagado la suma de $us. 140 por 7 kilos de equipaje. Conforme con el art. 100 de la Ley 2902 (Ley de Aeronáutica Civil).

3. Que debió tomarse en cuenta que de acuerdo a normas internacionales aplicables al transporte de pasajeros y carga por vía aérea, la responsabilidad es limitada cuando no hay declaración expresa y especial y que el monto de DEG 1.000 que fija el art. 131 de la Ley 2902, es el monto máximo que se puede pagar, lo que no significa que no pueda pagarse menos.

4. Señaló también, que la ATT no ha tomado en cuenta las resoluciones dictadas por la Superintendencia de Transportes.

Por su parte, la autoridad demandada aduce que el art. 2 del Reglamento aprobado con DS 0285, define el Parte de Irregularidad Recibida – PIR como el formulario que permite realizar el reclamo correspondiente, requisito necesario para hacer valer el reclamo y su tramitación por el transportador aéreo. Por su parte, el art. 24-h) del mismo Reglamento reconoce el derecho del pasajero a recibir información confiable sobre los procedimientos para reportar demoras y/o daños en su equipaje antes de abandonar el área de desembarque. Además de que el art. 64-I de la misma reglamentación, determina que el transportador debe atender la reclamación siempre que sea presentada por el pasajero antes de abandonar el aeropuerto.

Añadió que el art. 134 de la Ley 2092, determina que en caso de pérdida total del equipaje, la protesta deberá ser efectuada en el plazo de 7 días a partir de la fecha en que el transportador comunique al propietario del equipaje que se ha producido la pérdida.

Que en atención al marco normativo concluyó que el BoA incumplió la normativa relativa a la información que debe proporcionar al usuario ocasionando que no pudiera accionar los procedimientos aplicables, destacándose que de conformidad con el art. 55-II del DS 27172, el usuario debe presentar su reclamación dentro de los veinte días del conocimiento del hecho. Además que la carga de la prueba corresponde al operador.

IV. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.

A efecto de pronunciar resolución en el marco de la controversia planteada, la revisión de antecedentes administrativos evidencia lo siguiente:

1. Que el hecho que dio origen al presente proceso consiste en que el 25 de mayo de 2013, el pasajero Freddy Martín Bobaryn López viajó de Santa Cruz de la Sierra a La Paz en el vuelo OBO673 y que conforme señala la nota de fs. 1 de la carpeta de antecedentes con la que el usuario inició la reclamación administrativa por pérdida de equipaje, al llegar al aeropuerto de destino, el pasajero quedó esperando su maleta la cual no apareció. La indicada misiva señala también que el 13 de junio de 2013, presentó reclamación directa en la oficina ODECO de BoA sin respuesta hasta esa fecha.

Como resultado de dicha reclamación la ATT solicitó a la empresa información y además remitió la propuesta de avenimiento entre las partes.

2. Con ese antecedente se emitió el Auto ATT-DJ-A-ODE-TR 0162/2013 de 7 de agosto en el que se señala que el operador presumiblemente incumplió los principios de calidad y eficiencia al haber extraviado el equipaje del usuario y por ello formuló cargos contra BoA por la presunta comisión de la infracción establecida en el art. 39-V-i) de la Ley General de Transportes (Ley 165 de 8 de diciembre de 1995) al haber vulnerado el art. 2 del DS 24718 de 8 de diciembre de 1995 (fs. 8 a 14).

3. Conforme al memorial de fs. 18, BoA respondió los cargos y adjuntó la documental que cursa de fs. 19 a 24. De igual modo la que corre de fs. 30 a 31.

4. Finalmente con Resolución Administrativa Regulatoria ATT-RA-ODE-TR 0217/2013 de 14 de octubre, se rechazó la reclamación administrativa planteada por Freddy Martín Bobaryn Lopez por ser manifiestamente infundada (fs. 36 a 39).

5. En conocimiento del recurso de revocatoria planteado por el usuario la ATT con Auto ATT-DJ-A TR 0356/2013 de 6 de diciembre, abrió término probatorio y con relación a BoA ordenó la presentación de la siguiente documentación:

a. Manifiesto de equipaje facturado o su equivalente correspondiente al día del incidente mediante el cual se demuestre la cantidad de equipajes a bordo y el que llegó a destino.

b. Informe sobre el reporte de equipajes faltantes o sobrantes del día del incidente.

c. Respuesta a la reclamación directa con fecha de notificación al recurrente.

d. Números telefónicos usados para contactar a los usuarios en caso de reclamaciones, avenimientos, etc.

e. Extracto de llamadas recibidas el 26 de mayo de 2013 correspondientes al número asignado a Israel Valencia (Encargado de Equipajes Lost and Found de La Paz) o la línea utilizada para comunicarse con los usuarios.