SE/0656/2015

SALA PLENA

SENTENCIA: 656/2015.

FECHA: Sucre, 10 de diciembre de 2015.

EXPEDIENTE Nº: 212/2011.

PROCESO : Contencioso Administrativo.

PARTES: Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL) contra la Autoridad Regional de la Jurisdicción Minera.

MAGISTRADO RELATOR: Fidel Marcos Tordoya Rivas.

Pronunciada en el proceso contencioso administrativo seguido por la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL) contra la Autoridad General de la Jurisdicción Administrativa Minera (AGJAM).

VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contenciosa administrativa de fojas 5 a 15, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico 0004/2011 de 28 de enero (fojas 53 a 66); la contestación de fojas 140 a 143 y los antecedentes procesales.

CONSIDERANDO I: Que Erick Gonzalo Aparicio Mendoza, en representación legal de la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), en virtud del testimonio de Poder N° 254/2011, otorgado ante la Notaría de Fe Pública N° 87 correspondiente al Distrito Judicial de La Paz, a cargo de Nelson Abel Mita Zapata (fojas 1 a 3), se apersona por memorial de fojas 5 a 15, manifestando que al amparo de lo dispuesto por el artículo 164 de la Ley N° 1777, en concordancia con el artículo 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo, N° 2341, así como de los artículos 327, 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, interpone demanda contencioso administrativa contra la Autoridad General de la Jurisdicción Administrativa Minera (AGJAM) y de la Autoridad Regional de la Jurisdicción Administrativa Minera de Santa Cruz (ARJAM - Santa Cruz), por emitir resoluciones que vulneran e infringen normas procesales de orden público, lesionando el debido proceso y la seguridad jurídica.

Luego de una extensa relación de antecedentes, argumenta que habiéndose tramitado una demanda de amparo administrativo minero a instancia de la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), en atención a una denuncia de la Federación Regional de la Chiquitania, contra Elpido Albino Amancio e Hilda Claros Orellana, por la explotación ilegal e invasión en reserva fiscal, luego de realizada la inspección correspondiente y encontrándose presente la Autoridad Regional de la Jurisdicción Administrativa Minera de Santa Cruz, se verificó que la denuncia era evidente, lo que permitió la emisión de la Resolución ARJAM SC N° 06/2010, señalándose en la misma que se tiene comprobada la perturbación de la reserva fiscal, y que pese a encontrarse ejecutoriada por auto de fojas 228, fue modificada de manera ilegal a través de las resoluciones (sin número) de 30 de noviembre de 2010 y AGJAM N° 004/2011 de 28 de enero, derivadas de recursos interpuestos por la parte demandada de manera extemporánea.

En relación con lo anterior, manifiesta que las resoluciones, (sin número) de 30 de noviembre de 2010 que resolvió el recurso de revocatoria, y AGJAM N° 004/2011 de 28 de enero, que resolvió el recurso jerárquico, vulneran normas procedimentales y los derechos del Estado boliviano, debido a una mala interpretación y aplicación de la Constitución Política del Estado, de la Ley N° 1777, de la Ley N° 2341 y Decretos Supremos.

Respecto de la trasgresión de normas procesales, cita las Sentencias Constitucionales N° 944/04-R de 18 de junio, N° 843/05-R de 5 de julio y N° 193/06-R de 21 de febrero. Explica que el 19 de noviembre de 2010, se admitió y corrió en traslado a COMIBOL, el extemporáneo recurso de revocatoria interpuesto por la parte adversa, pese a que la misma autoridad dio por ejecutoriada la resolución de primera instancia N° ARJAM SC N° 06/2010 mediante auto de 9 de noviembre de 2010.

Manifiesta que adicionalmente la Autoridad General de la Jurisdicción Administrativa Minera, al momento de emitir la resolución jerárquica N° 0004/2011, vulneró el artículo 159 de la Ley N° 1777, el artículo 64 y el parágrafo I del artículo 21 de la Ley N° 2341, vulneraciones que derivaron en violación de los principios y garantías constitucionales que a continuación se desglosa:

1.- Se refiere al principio de preclusión, porque el 20 de octubre de 2010 fue notificada la resolución de primera instancia a los denunciados, quienes tenían 10 días para interponer recurso de revocatoria, pero que transcurridos 19 días para ejercer su derecho no lo hicieron como consta por la representación de 9 de noviembre de 2010, que fue el que dio la ejecutoria a la resolución de primera instancia.

Indica que Elpidio Albino Amancio presentó recurso de revocatoria el 16 de noviembre de 2010, recurso que fue corrido en traslado y tramitado en franca violación de los artículos 1, 3 y 159 de la Ley N° 1777, concordante con el parágrafo I del artículo 16, parágrafo I del artículo 21, incisos c) y d) del artículo 35 y artículos 58 y 64 de la Ley N° 2341, así como el artículo 118 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo y el numeral II del artículo 115 y artículo 178 de la Constitución Política del Estado, en relación con el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, respecto del orden público.

2.- Sobre la cosa juzgada, expresa que en comprensión del Tribunal Constitucional, se entiende como la fuerza reconocida por la Ley a la decisión del Juez para regular jurídicamente en forma relativamente inmutable el caso concreto decidido, pero que cuando la cosa juzgada es producto del respecto de las garantías constitucionales, como en el caso concreto, la cosa juzgada goza de carácter inmutable e irrevisable.

En referencia a lo anterior, señala que en el caso concreto, pese a percatarse sobre la ilegal resolución de revocatoria, emitió otra resolución ilegal, N° 004/2011, desconociendo la Resolución ARJAM SC N° 06/2010, pese a que se encontraba ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada, modificando su contenido y pretendiendo su justificación en el Considerando 3 de la Resolución AGJAM 004/2011, al indicar que “…en procesos administrativos el principio de preclusión no es tan riguroso como en los procesos judiciales…”, sin tomar en cuenta además, el instituto de la cosa juzgada, citando al respecto las Sentencias Constitucionales N° 1602/04-R de 4 de octubre y N° 1705/05-R de 3 de enero, reiterando que se vulneraron los artículos 1, 3 69 y 159 de la Ley N° 1777, inciso i) del artículo 16, incisos c) y d) del artículo 35, así como los artículos 21, 58, 64 y 118 de la Ley N° 2341, como también el parágrafo II del artículo 115 y el artículo 178 de la Constitución Política del Estado.

3.- Sobre la seguridad jurídica, citó las Sentencias Constitucionales N° 391/03-R de 26 de marzo, N° 178/03-R de 17 de febrero y N° 25/03-R de 8 de enero, argumentado que la Autoridad Regional Minera, al admitir un recurso extemporáneo, para en virtud de él emitir el fallo de 30 de noviembre de 2010, modificando en parte la Resolución ARJAM SC N° 06/2010; y por otra parte, la Autoridad General Minera, consentir dicho vicio, pronunciando la Resolución N° 004/2011, que modificó totalmente la resolución de primera instancia, permitiendo con ello retrotraer actuados que se encontraban ejecutoriados, han vulnerado la seguridad jurídica, en relación con el artículo 178 de la Constitución Política del Estado.

4.- Hace referencia en este punto al debido proceso, señalando al respecto, que tanto la resolución de revocatoria como la de recurso jerárquico, expresan incongruencia entre la parte dispositiva y resolutiva, además de defectuosa valoración de la prueba, remitiéndose al Considerando 3 de la Resolución 004/2011, sobre los requisitos de procedibilidad del recurso jerárquico, al principio de preclusión en sede administrativa, a la legitimación activa del recurrente. Por otra parte, en relación con el Considerando 4 de la misma resolución, hace mención al contrato de licencia SC 032/2006, para concluir que sorpresivamente, en la parte resolutiva de la resolución y su auto complementario, resolvió dejar sin efecto todo tipo de restricción a la que se había arribado, modificando una resolución que se encontraba ejecutoriada, con evidente incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva.

Sobre la supuesta valoración defectuosa de la prueba, señala que en el Considerando 3 de la Resolución impugnada, sobre la legitimación activa del recurrente, se hizo referencia a las literales de fojas 120 a 121 y de fojas 170 a 171, respecto de las cuales se expresó en la misma resolución, que ninguno de los contratos mencionados cumplió con las formalidades de inscripción en los registros correspondientes, no habiendo obtenido eficacia jurídica, no pudiendo ser reconocidos por la administración a fines de hacer valer derechos subjetivos.

En relación con lo anterior, expresa que los contratos privados a los que se hizo referencia, corresponden a la concesión minera “La Lupa”, cuya minuta es de 30 de marzo de 2010 y que su testimonio fue franqueado el 30 de abril de la misma gestión; y en cuanto a la concesión minera “Guapurutú”, señaló que es de 2 de marzo de 2009, es decir, que son posteriores a la promulgación del Decreto Supremo N° 29117 de 1 de mayo de 2007, por el que se declaró reserva fiscal todo el territorio nacional.

Se refirió igualmente a los Decretos Supremos N° 29164 de 13 de junio de 2007 y N° 29410 de 9 de enero de 2008, modificatorios del de igual rango N° 29117, así como a la Resolución Ministerial N° 014 de 22 de febrero de 2008, reglamentaria de los decretos supremos citados y que otorgó la administración de esta reserva fiscal a COMIBOL, por lo que en vigencia de la normativa señalada, toda acción en el ámbito minero, debió sujetarse a ella, pero que no fue considerada por la autoridad jerárquica a momento de emitir la resolución impugnada.

Del mismo modo, en relación con lo dispuesto por el artículo 69 de la Ley N° 1777, manifiesta que los documentos ofrecidos por la parte demandada, no debieron ser tomados en cuenta por la Autoridad Jerárquica por cuanto no gozan de eficacia jurídica de acuerdo con lo dispuesto por la norma citada.

Concluye el memorial de demanda expresando que en virtud de los fundamentos expuestos, se pronuncie resolución:

A.- Declarando probada la demanda interpuesta contra las Resoluciones ARJAM S/N de 30 de noviembre de 2010, AGJAM N° 004/2011 de 28 de enero y Auto Complementario de 14 de febrero de 2011, con costas.

B.- Declarando nulas las Resoluciones ARJAM S/N de 30 de noviembre de 2010, AGJAM N° 004/2011 de 28 de enero y Auto Complementario de 14 de febrero de 2011 y en consecuencia, permanezca incólume la resolución que se encuentra ejecutoriada, ARJAM SC N° 06/2010 de 20 de octubre de 2010.

CONSIDERANDO II: Que por providencia de fojas 18 se ordenó que la entidad demandante deberá acompañar copia legalizada de la resolución impugnada y documentación fehaciente que acredite la fecha de su notificación, en el plazo de diez días, bajo apercibimiento de tenerse por no presentada la demanda.

Habiendo cumplido la demandante con lo ordenado, mediante memorial de fojas 77 a 79, por providencia de fojas 81, dándose por subsanada la observación, se admitió la demanda contencioso administrativa en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la Autoridad General de la Jurisdicción Administrativa Minera y a la Autoridad Regional de la Jurisdicción Administrativa Minera de Santa Cruz, para que respondan en el término de ley más el que corresponda en razón de la distancia, ordenando asimismo que remitan los antecedentes que dieron lugar a la emisión de la resolución impugnada. Por otra parte, a efecto de la citación y emplazamiento a las autoridades demandadas, se ordenó que la misma deberá ser citada mediante provisión citatoria, cuyo cumplimiento se encomendó a la Presidencia de las Cortes Superiores de los Distritos Judiciales de La Paz y Santa Cruz, respectivamente, hoy Tribunales Departamentales de Justicia.

Cumplidas las diligencias señaladas el 28 y 27 de junio de 2011 como consta por el formulario de fojas 112 y la diligencia sentada a fojas 134 vuelta, fueron devueltas las provisiones citatorias según se verifica con la nota de fojas 135 y recibidas según cargo de fojas 136, disponiéndose su arrimo al expediente.

Providenciando el memorial de contestación a la demanda de fojas 139 a 143, se tuvo apersonado a Carlos Alberto Soruco Arroyo en representación legal de la Autoridad General de la Jurisdicción Administrativa Minera, en virtud de la Resolución Suprema N° 04179 de 6 de octubre de 2010, documento que cursa a fojas 138; y teniéndose por respondida la demanda, se corrió traslado al demandante para la réplica.

En el memorial de contestación a la demanda, en una relación de los antecedentes en sede administrativa, la autoridad demandada hizo mención al trámite de amparo administrativo minero ante la Autoridad Regional de la Jurisdicción Minera de Santa Cruz, al trámite del recurso jerárquico deducido y a la base legal parta la emisión del acto administrativo contenido en la Resolución N° 004/2011 de 28 de enero, en relación con la inaplicabilidad de la cosa juzgada en materia de derecho procesal administrativo, citando al respecto la Sentencia Constitucional N° 070/2006-R y desarrollando nuevamente la relación de hechos que correspondió al desarrollo del proceso en sede administrativa.

En relación específica con el contenido de la Resolución de Recurso Jerárquico N° 004/2011 de 28 de enero, impugnada a través de la demanda en análisis, la autoridad demandada expresa en síntesis lo siguiente:

Desarrolla un análisis en cuanto a la facultad del Órgano Ejecutivo de reglar el desarrollo de las actividades de la administración, por pertenecer a su zona de reserva, para luego expresar que por principio constitucional, no existe derecho alguno de carácter absoluto, cuyo ejercicio no pueda razonablemente someterse a plazos determinados.

Menciona luego el artículo 42 de la Ley N° 2341 como un deber de la Administración y que Elpidio Albino Amancio, el 28 de octubre de 2010, presentó un memorial denunciando indefensión en la tramitación del proceso de amparo administrativo minero, requiriendo el cese de la intervención militar en la zona de San Ramón, en defensa de su derecho en las concesiones mineras “Guapurutú” y “La Lupa”, argumentando que a ese fecha, ya se encontraba pronunciada la Resolución ARJM SC N° 06/2010.

Prosigue expresando que las decisiones de la administración deben ceñirse a los hechos y no limitarse al contenido literal del expediente, inclusive más allá de lo aportado por las partes, citando en relación con la aplicación del principio de verdad material, la Sentencia Constitucional N° 427/2010 de 28 de junio; asimismo, hace referencia a los principios de legalidad y de autotutela, desarrollados también en la sentencia constitucional citada, precisando que la resolución jerárquica ahora impugnada, fundó su razonamiento en dicha sentencia constitucional, indicando que la anulación de los actos administrativos surge como un remedio legal a la incorrecta actuación de la administración, para que a través de otro acto administrativo, la administración rectifique su proceder, lo que constituye una garantía para la efectiva protección jurídica del particular.

En relación con lo precedentemente señalado y en base a ese razonamiento, indica que se abre la competencia de la autoridad administrativa en razón a la interposición de un recurso, o inclusive fuera de él, sin que pueda invocarse un pronunciamiento ultra petita, ya que es obligación de las entidades públicas la revisión de los actos administrativos que dieron lugar al recurso, como en el presente caso.

En relación con el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil y la legitimación activa, manifiesta que en la resolución impugnada no existe derecho subjetivo o interés legítimo de COMIBOL, mucho menos colisión entre el interés público y el privado y que la Resolución ARJAM SC S/N no respondió al principio de los actos propios de la administración, ya que los vicios contenidos en ella hacían inviable su aplicación.

Sobre la aplicación del principio de preclusión, expresa que la Resolución ARJAM SC S/N no fue impugnada en su momento, y que sin el pronunciamiento de la autoridad jerárquica, la misma existiría al momento, por lo que no existe incongruencia entre la consideración de los principios propios del derecho administrativo y su aplicación a determinado caso.

Aclara que el arrendatario de una concesión minera, actualmente autorización especial transitoria, desarrolló ilegal actividad de laboreo minero, ya que según el razonamiento desarrollado por la Sentencia Constitucional N° 032/2006, no se reconocen derechos en el ámbito administrativo, a personas que hacen uso de un derecho que no les corresponde; y que en el presente caso, las actividades mineras que se desarrollaban, no contaban con la autorización del Estado. Sostuvo que en virtud de ello, únicamente se reconocen derechos preconstituidos de los verdaderos concesionarios, a quienes se les conmina a cumplir con la función económica social que debe primar en la actividad minera.

Concluye el memorial solicitando que en mérito a los fundamentos expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia emita sentencia declarando improbada la demanda interpuesta por la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL).

Continuando el trámite del proceso, según providencia de fojas 151, siendo evidente que el demandante no absolvió la réplica, se tiene por renunciado su derecho y tomando en cuenta el estado de la causa, no habiendo más que tramitar, se decretó “autos para sentencia”.

CONSIDERANDO III: Que el proceso contencioso administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.

En este marco legal, el artículo 778 del Código de Procedimiento Civil, establece que "El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado".

Que así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación con los artículos 4 y 6 de la Ley Nº 620 de 31 de diciembre de 2014, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena para la resolución de la controversia, por la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Autoridad General de la Jurisdicción Administrativa Minera (AGJAM).

CONSIDERANDO IV: Que el motivo de la litis en el presente proceso, tiene relación con las supuestas vulneraciones que se hubieran producido al pronunciar la Resolución Jerárquica hoy impugnada, de acuerdo con los siguientes supuestos: Haber incurrido en infracción de normas procesales de orden público, lesionando el debido proceso y la seguridad jurídica.

1.- Como antecedentes desarrollados en sede administrativa en el presente proceso, cabe aclarar y precisar que la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), interpuso demanda de amparo administrativo minero ante la Autoridad Regional Jurisdiccional Administrativa Minera de Santa Cruz, la que emitió la Resolución ARJAM SC N° 6/2010 de 20 de octubre (fojas 20 a 25), declarando probada en todas sus partes la demanda de amparo administrativo minero deducida contra Elpidio Albino Amancio, Hilda Claros Orellana y otros, por haberse comprobado la perturbación minera denunciada dentro de la reserva fiscal minera en la jurisdicción de los municipios de San Ramón y San Javier, Provincia Ñuflo de Chávez del Departamento de Santa Cruz, de acuerdo con las extensiones, límites, colindancias y coordenadas geo-referenciadas, en trabajo desarrollado por el Servicio Nacional de Geología y Técnico de Minas (SERGEOTECMIN).

Por otra parte, ordena la paralización de toda actividad de laboreo minero y la expulsión de Elpidio Albino Amancio, Hilda Claros Orellana y otros del área de reserva fiscal, concediéndoles el plazo de 48 horas para el cumplimiento de la resolución. Asimismo, ordena que en aplicación del artículo 143 del Código de Minería, se remitan antecedentes al Ministerio Público para el procesamiento penal de los demandados y otros que resultaren autores, cómplices o encubridores.

En virtud de lo anterior, habiendo vencido el plazo correspondiente a efecto de hacer uso de los recursos que la ley franquea, COMIBOL por memorial de fojas 28, solicita la ejecutoria de la Resolución ARJAM SC N° 6/2010, misma que fue declarada mediante Auto de 9 de noviembre de 2010, suscrito por la Autoridad Regional Jurisdiccional Administrativa Minera de Santa Cruz.

2.- Posteriormente, Elpidio Albino Amancio interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución ARJAM SC N° 6/2010, el que fue concedido mediante Resolución (sin número) de 30 de noviembre de 2010, determinando además que: “Instituida una revisión cronológica tanto técnica como jurídica se reconoce la condición de derecho preconstituido de los titulares Empresa Minera La Laguna S.A. sobre la concesión minera denominada GUAPURUTU y se dispone reinicie sus actividades en aplicación estricta de la Ley 1777 y normas medioambientales.”.

3.- Interpuesto recurso jerárquico por Elpidio Albino Amancio, contra la Resolución (sin número) de 30 de noviembre de 2010 y contestado el mismo por COMIBOL, mediante Auto de 24 de diciembre de 2010, fue concedido y en consecuencia, remitidos los obrados ante la Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera.

Tramitado el referido recurso, la autoridad jerárquica emitió la Resolución N° 004/2011 de 28 de enero (fojas 53 a 66), por la que admitió el recurso, resolviendo revocar íntegramente la Resolución (sin número) de 30 de noviembre de 2010, quedando en consecuencia firme y subsistente la Resolución ARJAM N° 06/2010 de 20 de octubre, en aplicación del inciso b) del artículo 124 y del artículo 54 del Decreto Supremo N° 27113, además del inciso a) del artículo 35 y del artículo 68 de la Ley N° 2341.

Por otra parte, resolvió reconocer los derechos pre-constituidos de las Autorizaciones Transitorias Especiales “La Lupa” y “Guapurutú” a la Empresa San Ramón SRL. y La Laguna S.A., respectivamente, en conformidad con lo dispuesto por el parágrafo II del Decreto Supremo N° 726 y el artículo 68 de la Ley N° 2341.

Asimismo, resolvió intimar a las empresas San Ramón S.R.L. y La Laguna S.A., el cumplimiento de la función económica social de sus Autorizaciones Transitorias Especiales, debiendo garantizar el normal desenvolvimiento y la continuidad de sus actividades mineras, en el plazo de 5 días hábiles administrativos, de conformidad con el parágrafo V del artículo 370 y del artículo 358 de la Constitución Política del Estado.

Finalmente, resolvió intimar a las empresas San Ramón SRL. y La Laguna S.A., adecuar en el futuro toda contratación con particulares y/o personas jurídicas, nacionales y/o extrajeras, a la normativa administrativa minera en vigencia, dando su incumplimiento, lugar a la reversión de sus derechos y anulación de sus Autorizaciones Transitorias Especiales, en aplicación del artículo 358 de la Constitución Política del Estado y del Decreto Supremo N° 726 de 6 de diciembre de 2010.