0003/2020-DCP

Texto de la resolucion

VOTO DISIDENTE DE LA DCP 0003/2020 Sucre, 4 de marzo de 2020

SALA PLENA Magistrada Disidente: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos o cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas

Expediente: 24221-2018-49-CEA Departamento: Santa Cruz

En la solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica Municipal (COM) presentada por Delia Nery Vaca de Arakaki, Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Okinawa Uno, provincia Warnes del departamento de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES RELEVANTES DEL VOTO PARTICULAR

La suscrita Magistrada expresa su disidencia con lo resuelto en la DCP 0003/2020 de 4 de marzo, respecto a la declaración de compatibilidad condicionada a interpretación, de los artículos: 10, referido a "IDIOMAS DE USO PREFERENTE DEL MUNICIPIO"; 136, concerniente a la "PARTICIPACIÓN DE LAS REGALÍAS DEPARTAMENTALES". Asimismo, es disidente de la declaratoria de incompatibilidad de contenidos relacionados al Régimen electoral nacional para la elección de autoridades subnacionales, previstos en los artículos: 25; 29; 30; 31; 32; y, finalmente de la frase "ACREDITACIÓN COMPETENCIAL", incluida en el título del Capítulo IV.

Por lo que, en el plazo establecido expresa su Voto Disidente sobre lo resuelto en control previo de constitucionalidad de los citados artículos, con los siguientes argumentos de orden jurídico constitucionales.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DISIDENCIA

II.1. Improcedencia de la declaratoria de compatibilidad condicionada a interpretación en control previo de constitucionalidad

En el marco de los arts. 196 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 4.IV de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se estipula que: "Cuando una norma jurídica acepte más de una interpretación, el Tribunal Constitucional Plurinacional, bajo el principio de conservación de la norma, adoptará la interpretación que concuerde con el texto constitucional".

En el mismo sentido, el Código Procesal Constitucional estableció en su art. 3, los principios procesales de la justicia constitucional, disponiendo en su numeral 1, el principio de "conservación de la norma", con el siguiente tenor literal: "1. Conservación de la Norma. En los casos en que una ley admita diferentes interpretaciones, el Tribunal Constitucional Plurinacional en todo momento optará por la interpretación que sea compatible con el texto constitucional".

De lo señalado, corresponde advertir que la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, a efectos de la aplicación del principio de "conservación de la norma", exige como presupuesto una "norma jurídica" que acepte más de una interpretación. El Código Procesal Constitucional de forma similar exige como presupuesto "una ley" que admita diferentes interpretaciones. En ambos casos, el presupuesto para la aplicación del mencionado principio, es la existencia de una norma vigente sometida a control normativo de constitucionalidad. En consecuencia, el presupuesto para condicionar la vigencia de una norma es precisamente en el marco del control de constitucionalidad posterior; es decir, no cuando se está frente a un proyecto de ley o norma institucional básica, que aún no nació a la vida jurídica, precisamente a ello obedece la posibilidad que el máximo contralor de constitucionalidad, sólo pueda expulsar del ordenamiento jurídico aquella norma que no encuentre una interpretación que la haga compatible.

Por otro lado, en el caso del control previo de constitucionalidad de los proyectos de estatutos y cartas orgánicas de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA), el Código Procesal Constitucional determina lo siguiente:

ARTÍCULO 116. (OBJETO). El control previo de constitucionalidad de Estatutos o Cartas Orgánicas tiene por objeto confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional.

ARTÍCULO 117. (PROCEDENCIA). El control previo de constitucionalidad de los Proyectos de Estatutos o Cartas Orgánicas es obligatorio para las entidades territoriales, antes de su vigencia como norma institucional básica de cada Entidad Territorial.

De las previsiones normativas dispuestas por los arts. 116 y 117 del CPCo, es posible concluir que la naturaleza y el objeto del control previo de constitucionalidad de los proyectos de estatutos o cartas orgánicas, es confrontar el contenido de estos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional, requisito obligatorio para las ETA, antes de su vigencia como norma institucional básica de cada entidad territorial. Nótese bien, que el control constitucional es antes de la vigencia de la norma, precisamente de ello deviene el carácter de "control previo de constitucionalidad".

Ahora bien, como se señaló líneas arriba, el presupuesto para la aplicación del principio de conservación de la norma, de acuerdo a los arts. 4.IV de la LTCP y 3.1 del CPCo, es la norma vigente, cuyo texto admita diferentes interpretaciones, a fin que la justicia constitucional opte por la interpretación o sentido normativo que sea compatible con el texto constitucional, preservando la norma, dicho de otro modo, evitando su expulsión del sistema jurídico vigente. Situación que no acontece en el control constitucional de los proyectos de estatutos y cartas orgánicas de las ETA; toda vez que, no se trata propiamente de normas jurídicas, ya que para ello, posterior al control previo de constitucionalidad que declare su compatibilidad con la Ley Fundamental, deben ser sometidas a un referendo aprobatorio en su jurisdicción, conforme exige el art. 275 de la CPE.

Por consiguiente, el control previo de constitucionalidad de los proyectos de normas institucionales básicas, al no tratarse propiamente de normas jurídicas, no opera la compatibilidad condicionada a interpretación o "entendimiento", en consideración a que no tendría sentido sujetar a interpretación algo que aún no nació a la vida jurídica; por el contrario, lo que se persigue en el control preventivo es evitar que una disposición jurídica se convierta en norma, no obstante guarde incompatibilidad con la norma suprema, en tales casos, corresponderá no una compatibilidad condicionada, sino su incompatiblidad; es decir, la expulsión del sentido normativo contrario a la Constitución Política del Estado. De ahí la coherencia del control preventivo, y del sentido de depurar el ordenamiento jurídico, impidiendo el ingreso de normas o sentidos normativos contrarios a la Norma Suprema.

A lo señalado se suma, que si la finalidad de condicionar a interpretación el texto de los proyectos de estatutos y cartas orgánicas, en control previo de constitucionalidad, es encontrar el sentido compatible del precepto; entonces, lo que corresponde es declarar su incompatibilidad, lo que obliga indefectiblemente a que el estatuyente reformule el precepto a través de la redacción que la haga compatible, en el marco de la interpretación realizada por este Tribunal; pero, contrariamente, sólo se declara la compatibilidad condicionada y se impide un nuevo reanálisis; es decir; en el proceso de adecuación de las disposiciones que fueron declaradas incompatibles, los preceptos con declaratoria de compatibilidad condicionada no son sometidos nuevamente a control de constitucionalidad. Entonces, con la declaratoria de compatibilidad condicionada en control previo de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional restringe la posibilidad que las ETA, puedan dotarse de una norma institucional básica, con un texto que desde su literalidad guarde armonía con la Constitución Política del Estado y las normas del bloque de constitucionalidad, sin la necesidad que los estantes, habitantes y la propia entidad gubernativa tenga que recurrir para su comprensión, a las interpretaciones o entendimientos a los que hubieran sido condicionados en control previo de constitucionalidad.

Por otro lado, las declaratorias de compatibilidad condicionada a interpretación o "entendimiento", efectuadas de forma inapropiada en el control previo de constitucionalidad, a los fines del referendo aprobatorio de la norma institucional básica -con excepción de las Autonomía Indígena Originaria Campesina1- resultan ser poco prácticas para su socialización y posterior aplicación, debido a que su comprensión efectiva, dependerá de la difusión y conocimiento de la Declaración que dispuso su compatibilidad condicionada a interpretación.

Por lo que, no es admisible la emisión de una Declaración Constitucional Plurinacional interpretativa o condicionada a un entendimiento, tal como sucede con las Sentencias Constitucionales Plurinacionales, pues éstas se pronuncian en el marco del control normativo posterior de constitucionalidad, emergentes de las acciones de inconstitucionalidad abstracta o concreta o cualquier otro mecanismo de control normativo de constitucionalidad posterior.

II.2. La sola mención declarativa, indicativa o precepto remisivo sobre competencias de carácter exclusiva y compartida en las normas institucionales básicas, no conlleva su incompatibilidad con la Norma Suprema (especial mención a régimen electoral)

Ahora bien, en control previo de constitucional de proyectos de normas institucionales básicas, este Tribunal declaró la compatibilidad pura y simple, de previsiones normativas en materia de régimen electoral para la elección de autoridades subnacionales, que hacen mención declarativa, indicativa o remisiones sobre competencias de carácter exclusiva en las normas institucionales básicas; así, la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, emergente del control previo de constitucionalidad del proyecto de COM de Cocapata del departamento de Cochabamba, con relación a previsiones referidas a: "Procedimiento de elección de autoridades" (art. 19); "Requisitos para ser electo" (art. 20); "Periodo de mandato" (art. 21); "Requisitos y elección de Alcalde" (art. 31), declaró su compatibilidad, a excepción de lo previsto en el art. 20.1.f, con el fundamento de que: "...el literal f del art. 20.1 de la Carta Orgánica es incompatible con la Constitución Política del Estado, por cuanto dicha Carta, no podrá establecer requisitos adicionales a los ya establecidos por la Constitución Política del Estado para la elección de Concejales y Concejalas" (El resaltado fue añadido).

De lo señalado se colige que, resulta permisible que las ETA reiteren en sus normas institucionales básicas, preceptos constitucionales, haciendo una mención declarativa, indicativa o remisión, situación que no conlleva su incompatibilidad con la Norma Suprema, en tanto no exceda más allá de lo regulado por la Constitución Política del Estado.

En esa línea de razonamiento, este Tribunal declaró la compatibilidad de contenidos relacionados al: "Procedimiento de Elección de Autoridades", "Requisitos para ser Electa, Electo", "Período de Mandato", "Pérdida de Mandato", entre otros inherentes al régimen electoral general para la elección de autoridades subnacionales, a través de las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0004/2013 de 29 de abril; 0005/2013 de 29 de abril; 0010/2013 de 27 de junio; 0011/2013 de 27 de junio; 0026/2013 de 29 de noviembre; 0003/2014 de 10 de enero; 0004/2014 de 10 de enero; 0005/2014 de 10 de enero; 0006/2014 de 12 de febrero; y, 0010/2014 de 25 de febrero, entre otras.

La referida línea jurisprudencial respecto a la compatibilidad de previsiones relacionadas con el régimen electoral nacional para la elección de autoridades subanacionales, se mantuvo invariable, siendo ratificada con mayor carga argumentativa en los fundamentos jurídicos de la DCP 0098/2018 de 12 de diciembre, en el entendido que, la mención de materias sobre competencias de carácter concurrente y compartido en las normas institucionales básicas, es aceptable en cuanto no ingresen a efectuar división o distribución de responsabilidades, aspectos que competen de forma específica al nivel central del Estado2. El referido Fundamento Jurídico, fue reiterado de forma íntegra en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0051/2019 de 24 de julio; 0060/2019 de 4 de septiembre; y, 0061/2019 de 4 de septiembre.

De la jurisprudencia glosada se concluye que, disposiciones relacionados con el régimen electoral general para la elección de autoridades subnacionales -competencia exclusiva-, de manera uniforme fueron declarados compatibles en gran cantidad de proyectos de normas institucionales básicas, exigiéndose para tal efecto en control previo de constitucionalidad, únicamente que dichas previsiones no ingresen a efectuar división o distribución de las responsabilidades reservadas para el nivel central o que se encuentren limitadas a la reiteración de las disposiciones constitucionales, sin regular más allá de lo establecido en la Ley Fundamental.

II.3. La sola mención declarativa, indicativa o precepto remisivo sobre algún ámbito material que tenga reserva de ley, no conlleva su incompatibilidad con la Norma Suprema (especial mención a las reservas de ley dispuestas en los arts. 11 y 26.II.1 de la CPE)

La Norma Suprema, respecto al sistema de gobierno, en el art. 11 establece que:

I. La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres.

II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley:

1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a Ley.

2. Representativa, por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto, conforme a Ley.

3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros, conforme a Ley (el resaltado fue incorporado).

Por su parte, el art. art. 26.II de la CPE, señala que el derecho a la participación comprende: "1. La organización con fines de participación política, conforme a la Constitución y a la ley" (El resaltado es añadido).

A su vez el art. 284.III de la citada Norma Suprema establece que: "La Ley determinará los criterios generales para la elección y cálculo del número de concejalas y concejales municipales. La Carta Orgánica Municipal definirá su aplicación de acuerdo a la realidad y condiciones específicas de su jurisdicción".

Asimismo, dentro de la distribución competencial, el art. 299.I. de la CPE, dispone que: "Las siguientes competencias se ejercerán de forma compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: 1. Régimen electoral departamental y municipal"