0003/2022-DCP

Texto de la resolucion

FUNDAMENTACIÓN DE VOTO DISIDENTE Sucre, 22 de febrero de 2022

SALA PLENA Magistrada: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos o cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas

Expediente: 29369-2019-59-CEA Departamento: La Paz

Solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica presentada por Javier Arcángel Nina Apaza, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Desaguadero, provincia Ingavi del departamento de La Paz.

I. ANTECEDENTES

En virtud a lo dispuesto por el art. 10.III del Código Procesal Constitucional (CPCo); la suscrita Magistrada expresa su Voto Disidente respecto a la DCP 0003/2022 de 22 de febrero, en lo concerniente a la compatibilidad de los arts. 8; 14, 27.I, 30.29, 70, 71, 78.II, 92, 93, 98 y 150.I.2 inc. a) del proyecto de Carta Orgánica Municipal (COM) de Desaguadero; a cuyo efecto, se exponen los siguientes argumentos:

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DISIDENCIA

II.1. La Oficialidad de los idiomas en el Estado Plurinacional descentralizado y con Autonomías; y, el deber de uso de los idiomas propios del territorio por parte de la ETA

El art. 1 de la Constitución Política del Estado (CPE), expresamente establece: "...Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país" (el resaltado fue añadido); de igual forma el art. 5.I de la misma, prevé: "Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco"; y el parágrafo II, "El Gobierno plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos debe ser el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano" (el resaltado fue agregado).

Al respecto, la DCP 0033/2018 de 22 de mayo, estableció que: "...el art. 5.II de la Norma Suprema, versa sobre el uso de los idiomas oficiales en el ámbito de la administración pública en todos sus niveles, tanto nacional como subnacionales...

(...)

...establece ciertos parámetros para viabilizar un uso administrativo preferente de algunos de los señalados idiomas oficiales por parte de los gobiernos de las distintas ETA, imponiendo, para el caso de los gobiernos autónomos municipales, la obligación en el uso del castellano, además de aquellos otros idiomas oficiales existentes en su jurisdicción territorial. El art. 5 de la Ley Fundamental, hace así una clara distinción entre la declaratoria de oficialidad de los treinta y siete idiomas en todo el territorio nacional (parágrafo I) y la identificación de algunos de ellos como idiomas de uso administrativo preferente de cada ETA (parágrafo II)" (las negrillas nos pertenecen).

II.2. La diferencia entre suplencia y sustitución por cesación en el cargo para el cual fueron elegidos.

La Constitución Política del Estado en su art. 288, sostiene que: "El período de mandato de los integrantes de los Concejos y Asambleas de los gobiernos autónomos será de cinco años...".

A su turno los arts. 157 y 286 de la misma Norma Suprema, refiriéndose a los Asambleistas del Órgano Legislativo y las autoridades ejecutivas de los gobiernos de las entidades territoriales, incorporó los criterios básicos sobre la suplencia, la cesación del mandato y la consiguiente sustitución de las autoridades elegidas como titulares en sus respectivos cargos. El primero de los preceptos constitucionales citados, señala que "El mandato de asambleísta se pierde por fallecimiento, renuncia, revocatoria de mandato, sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales o abandono injustificado de sus funciones por más de seis días de trabajo continuos y once discontinuos en el año, calificados de acuerdo con el Reglamento"; en tanto que, el parágrafo I del art. 286, incorpora la suplencia temporal de una autoridad electa y, finalmente el parágrafo II del mismo, establece que la sustitución de estas autoridades se opera como efecto de la cesación del titular en el cargo.

De disposiciones constitucionales, se colige que, la suplencia de las autoridades electas como titulares opera cuando aquella, por motivos transitorios se encuentra temporalmente impedida de ejercer sus funciones; en cuyo caso, el suplente puede ser convocado para asumir las tareas que corresponden al titular, sin que ello implique asumir la titularidad; por cuanto, el principal mantiene su condición y una vez superado el impedimento sin necesidad de trámite alguno volverá al desempeño de las labores para las que fue electo, sin que el suplente pueda plantear oposición a dicha reincorporación.

II.3. El principio de independencia judicial y el de separación de órganos

El art. 178.I de la Norma Suprema, refiere que: "La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos" (el resaltado nos corresponde).

La jurisprudencia constitucional a través de la SCP 1840/2013 de 25 de octubre, puntualizó que: "...el principio de independencia judicial previsto por las normas del art. 178.I de la CPE, supone, entre otros aspectos, la libre apreciación y resolución del caso concreto por parte de cada juez, sin estar reatado más que a su conciencia y a los elementos aportados por las partes, emitiendo en base a los mismos su decisión, misma que se constituye en inimputable desde la perspectiva de la responsabilidad del juzgador, dicho de otro modo, ningún juez puede ser sujeto a proceso disciplinario, penal, civil ni de ninguna otra índole, por las expresiones contenidas en sus resoluciones, interpretaciones de la ley o por sus fallos, pues amenazarlos, cuestionarlos o procesarlos mediante la vía disciplinaria o penal, es someter a la actividad jurisdiccional a una inaceptable presión externa lesiva de la independencia judicial". Complementando ese razonamiento la SCP 0340/2016-S2 de 8 de abril, expuso que: "...se puede concluir que, conforme prevé el art. 178.I constitucional, es preciso que el Órgano Judicial, a través de todas las jurisdicciones que lo componen, opere en su conjunto, dentro del marco de la independencia judicial y autonomía decisoria, amparado de toda incidencia externa, distinta a los límites que el ordenamiento jurídico impone; por cuanto lo contrario, implicaría que los jueces deban adoptar decisiones a partir de parámetros diferentes a la aplicación del orden jurídico y el análisis imparcial de los hechos, trastrocando la delicada labor de impartir justicia a parte de la subordinación del juzgador a factores externos y ajenos a sus específicas funciones y atribuciones".

Sobre la separación de órganos, la DCP 0098/2018 de 12 de diciembre, estableció que: "...conviene hacer referencia al principio de independencia y separación de órganos establecido en el art. 12.I de la CPE, el cual establece que: "El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos"; asimismo, el parágrafo III del mencionado precepto constitucional establece que: "Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre si", disposiciones que si bien se encuentran dirigidas para Órganos del nivel central del Estado, se hacen extensibles a las relaciones entre órganos de las ETA; debido a que las facultades con las que estos cuentan, obliga a la necesidad de un establecimiento de pesos y contrapesos que permitan un equilibrio en el ejercicio del poder en cada nivel de gobierno" (negrillas y subrayado adicionadas).

II.4. Distribución de las competencias concurrentes

Sobre este tipo de competencias, el art. 297 de la CPE, efectuó una tipología de las competencias, haciendo referencia a cada una de sus características, así la referida norma constitucional estableció que las "3. Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva".

Por su parte. la SCP 2055/2012 estableció lo siguiente: "c) Competencias concurrentes. 'Aquellas donde la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva'. Esto supone que el nivel central del Estado tiene la titularidad sobre la facultad legislativa, por lo tanto, elabora la ley a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en tanto que la titularidad de la facultad reglamentaria y la facultad ejecutiva corresponde a las entidades territoriales autónomas.

II.5. Con relación a las reservas de ley en la Norma Suprema

Las reservas de ley son disposiciones contenidas en la Norma Suprema en virtud de las cuales se establece que determinados ámbitos de la realidad deberán ser normados específicamente por el legislador.

Conforme a la DCP 0098/2018, respecto a la Norma Suprema"...se tiene que el constituyente efectuó una variedad de reservas de ley; entendiéndose que por regla general las mismas deben ser desarrolladas por el legislador del nivel central del Estado, a excepción de aquellas vinculadas a las competencias exclusivas de los niveles subestatales conforme a mandato constitucional; debido a que en el marco del Estado Plurinacional con autonomías conforme al art. 1 de la CPE -cláusula rectora a partir de la cual debe interpretarse el ordenamiento jurídico- en aquellos ámbitos materiales con reserva de ley que estén relacionadas con competencias exclusivas de las ETA, se entenderá que sus respectivos órganos deliberativos subnacionales podrán emitir legislación en el marco de sus competencias, siempre con el cuidado de no invadir la esfera legislativa de otro nivel de gobierno.

Debe considerarse que las leyes tienen la característica de ser normas generales, de carácter abstracto y obligatorias, en virtud de las cuales se pueden regular o restringir derechos, imponer deberes o establecer obligaciones, además de contar con la característica de ser coercitivas; aspectos que deben ser considerados por las ETA a efectos de no invadir la zona de reserva de ley que corresponda a otro órgano legislativo.

En este entendido, no corresponde que las normas institucionales básicas, en el desarrollo de su contenido, ingresen a determinar o definir dichos aspectos en ámbitos materiales cuya reserva de ley correspondiere al nivel central del Estado u otro nivel de gobierno en competencia exclusiva, debido a que se arrogaría a la ETA potestades que no le corresponden, a lo que también cabe aclarar que la sola mención declarativa, indicativa o precepto remisivo sobre algún ámbito material que este en reserva de ley por sí no es incompatible.

Respecto a las reservas de ley y a la cláusula residual establecida en el art. 297.II de la CPE, cabe señalar que ambas tienen particulares características, correspondiendo aclarar que ésta última se encuentra vinculada al catálogo competencial, por cuanto dispone que las competencias que no fueron distribuidas serán atribuidas al nivel central del Estado; por lo cual tiene un distinto objeto, aspecto que debe ser tomado en cuenta a tiempo de ejercer el control previo de constitucionalidad" (las negrillas son agregadas).

III. CONCLUSIÓN DEL VOTO DISIDENTE

Con relación al artículo 8

El precepto referido de la COM de Desaguadero prevé: "Artículo 8. (Idiomas del Municipio). Son idiomas de uso oficial en el Municipio de Desaguadero el castellano y el aimara, respetándose la práctica y el pleno respeto de los otros idiomas establecidos en la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia".

Dicho contenido fue declarado constitucional por la DCP 0003/2022, sin considerar que la oficialidad declarada expresamente en la Constitución Política del Estado implica el uso regular de aquellos idiomas por parte de la institucionalidad del Estado en todos los actos que competen a sus diferentes reparticiones y por las instituciones privadas que prestan servicios públicos (educación, salud, transporte, etc.), siendo dicho deber es para las entidades del Estado -en nuestro caso para la ETA municipal-; empero, de ninguna manera puede establecer que dicha oficialidad de idiomas tenga que regir para otros actores del municipio como los actos de los particulares; por lo que, las personas en sus actos privados, no se encuentran reatados al uso de los idiomas oficiales, no implicando dicha oficialidad una obligación para su uso, sino para el Estado, que además en el uso de estos idiomas, debe tomar en cuenta la población a la cual dirige sus acciones y manifestaciones.

De ello resulta que, al haber establecido idiomas oficiales que regirán para todas las comunicaciones que se realicen en la jurisdicción municipal de Desaguadero -incluyendo actos de organizaciones ajenas a la ETA y que podría también extenderse a las comunicaciones particulares-, pretende definir idiomas que se emplearán por otras organizaciones que no son parte de la misma entidad municipal, lo que excede el ámbito regulatorio de la autonomía municipal; motivo de la disidencia en el caso sobre dicho texto al haberse declarado su compatibilidad en la DCP 0003/2022, por resultar contrario a lo dispuesto en el art. 5.II de la Norma Suprema.

Respecto del artículo 14

El texto objeto de análisis prevé: "Artículo 14. (Inviolabilidad de los Derechos y Libertades Fundamentales). La presente Carta Orgánica Municipal, reconoce a toda persona las garantías jurisdiccionales, acciones de defensa y jurisdicción indígena originaria campesina establecida por la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y las leyes en vigencia".

Dicho contenido reconoce a los miembros de la ETA de Desaguadero garantías jurisdiccionales constitucionales, incluso la activación de la jurisdicción indígena, originaria campesina, cuya determinación de constitucionalidad pura y simple no consideró que la elaboración de la COM no puede contemplar cuestiones al margen de la autonomía; la cual, a decir del art. 272 constitucional tiene que ver únicamente con la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno, en el ámbito de su jurisdicción y competencia y atribuciones.

En ese entendido, del precepto referido constitucional se advierte facultades delimitadas y específicas -legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva-, sin la permisibilidad a la COM de efectuar otros reconocimientos, que en la especie ya se encuentran plasmadas en las normas referidas a ella que pretende normar, y hacer suyos, implantando un reconocimiento paralelo, haciendo de la COM un instrumento inidóneo para tal regulación, aspectos que lo hacen incompatible con la Constitución Política del Estado; por cuanto, lo que pretende en el fondo es la implementación de regulaciones del ámbito jurisdiccional al margen de su objeto y marco facultativo.

Asimismo, si bien es evidente que los proyectos de normas institucionales básicas autonómicas pueden desarrollar sus competencias; sin embargo, dicho ejercicio y despliegue deberá encontrarse ajustado a lo asignado por la Norma Suprema respecto a la distribución competencial o en su caso a la asignación secundaria establecida por la legislación nacional, pero no asumir competencias de otros niveles de gobierno, en el entendido de que mediante estatutos autonómicos y cartas orgánicas, las ETA no pueden ampliar de ninguna manera sus competencias, razones por las que debió ser declarado incompatible. Sobre el artículo 27.I

Dicho artículo, establece que: "I. Las concejalas y concejales suplentes asumirán la titularidad cuando los concejales titulares dejen sus funciones en forma temporal o definitiva, por renuncia, muerte o impedimento definitivo".

Sobre el aludido precepto, al establecer que las y los Concejales suplentes asumirán la titularidad en el cargo por la sola ausencia temporal del titular, incorpora de forma anómala un motivo de sustitución del Concejal principal, contrario a lo expresado en el Fundamento Jurídico II.2 de la presente Disidencia, en caso de ausencia temporal del titular por licencia o permiso, efectivamente el suplente asume las funciones del principal, pero de manera efímera, y no adquiere la titularidad como señala el precitado parágrafo I; toda vez que, en estos supuestos, a diferencia de la cesación de mandato, existe una autoridad titular que se encuentra circunstancialmente impedida.

En dicho contexto, considerando que la disposición referida resulta contraria al art. 286 constitucional; el cual, ameritaba declarar su incompatibilidad; además que, supone un riesgo al derecho de la Concejala o Concejal titular, a ejercer de manera efectiva el cargo para el cual fue electo.