0003/2022-RQ

Texto de la resolucion

AUTO CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0003/2022-RQ Sucre, 31 de marzo de 2022

SALA PLENA Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 43856-2021-88-AIC Departamento: La Paz

En el recurso de queja presentado por Eliana del Milagro Suárez Valencia contra el AC 0462/2021-CA de 29 de diciembre, pronunciado dentro de la acción de inconstitucionalidad concreta, interpuesta por su representante legal Rilber Solis Terrazas, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 7 y 21.I y II del Reglamento de Evaluación de Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, aprobado por Resolución Administrativa (RA) DIRNOPLU 095/2021 de 5 de octubre, por ser presuntamente contrarios a los arts. 21.2, 48, 117.II, 118.I y 123 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES DEL RECURSO DE QUEJA

I.1. Rechazo de la acción de inconstitucionalidad concreta por la Comisión de Admisión

Mediante AC 0462/2021-CA de 29 de diciembre, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional ratificó la RA DIRNOPLU 124/2021 de 10 de diciembre, cursante de fs. 196 a 203, pronunciada por el Director a.i. de la Dirección del Notariado Plurinacional (DIRNOPLU); rechazando en consecuencia la acción de inconstitucionalidad concreta presentada por Eliana del Milagro Suárez Valencia -representada legalmente por Rilber Solis Terrazas-, dentro del proceso de evaluación de desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de carrera notarial, argumentando que la demanda carece de fundamentación jurídico-constitucional, ya que la accionante -ahora recurrente- no efectuó la debida contrastación de las normas impugnadas con cada uno de los artículos constitucionales identificados como transgredidos ni explicó cómo se produciría dicha contradicción, menos consideró que cuando se demanda la inconstitucionalidad de una determinada disposición es imprescindible precisar, argumentar y justificar de manera clara y pormenorizada los razonamientos por los cuales considera que una norma es contraria a los preceptos de la Constitución Política del Estado, al contrario, transcribió normativa y jurisprudencia en la mayor parte de la acción de control normativo, por lo que la demanda no cuenta con la suficiente carga argumentativa que permita efectuar un juicio de constitucionalidad; por consiguiente -concluyó- que no se advierte una duda razonable y fundada respecto a la inconstitucionalidad planteada. Además, el señalado Auto Constitucional refirió que la recurrente no justificó en qué medida la decisión que debe adoptar la autoridad administrativa consultante depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones legales cuestionadas. Finalmente, dicho fallo constitucional argumentó que no resulta evidente que la acción de inconstitucionalidad concreta fue interpuesta de manera extemporánea.

I.2. Síntesis de la solicitud de parte

Mediante memorial presentado el 24 de febrero de 2022, cursante de fs. 79 a 91 vta., del legajo del recurso de queja, la recurrente formuló recurso de queja contra el AC 0462/2021-CA, argumentando que es inmotivado y arbitrario al no sustentar sus conclusiones en normas concretas ni considerar la naturaleza del proceso de evaluación de un funcionario público de carrera, siendo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), estableció que el proceso de evaluación de un funcionario público es sancionatorio en la medida que establezca la no ratificación de una persona en el cargo. De lo anterior, resulta una falacia argumentativa el determinar que la acción de inconstitucionalidad concreta planteada no cuenta con fundamentación jurídico-constitucional; puesto que, el citado Auto Constitucional no revisó los antecedentes necesarios ni la normativa específica para el caso concreto a ser analizado, debido a que el proceso de evaluación concluye con la publicación de los resultados precedida de una resolución de continuidad o cesación de funciones.

En el presente caso, conforme a lo establecido por el art. 81 del Código Procesal Constitucional (CPCo), el proceso de evaluación no fue concluido; no obstante, la resolución que aplicó el Reglamento de Evaluación de Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial -ahora demandado por su supuesta inconstitucionalidad- aprobado por la RA DIRNOPLU 095/2021, y que determinó la calificación de aprobación y reprobación, resolvió su impugnación a la nota obtenida por su persona -ahora recurrente-.

El Reglamento de Evaluación de Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial se aplicó para calificar el desempeño de los Notarios de Fe Pública de las gestiones 2018, 2019 y 2020; sin embargo, su persona -hoy recurrente- no tenía conocimiento del demérito de cincuenta puntos que implicaba tener un proceso cuya sanción ya se cumplió a través del pago de dos salarios mínimos nacionales, resultando ello imposible e irracional; por lo que, la evaluación fue completamente irregular "...por violar esta garantía constitucional" (sic).

El art. 21 de la Ley del Notariado Plurinacional (LNP) -Ley 483 de 25 de enero de 2014-, reconoce el derecho a la permanencia en la carrera notarial en tanto "...se evalué conforme al debido proceso..." (sic); por consiguiente, las normas que regulen o desarrollen ese artículo no son simplemente procedimentales sino que están relacionadas a los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, lo que se evidencia del contenido del art. 28 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, que establece los principios a ser considerados en cualquier evaluación, cuyos objetivos deben estar previamente determinados por cada entidad y ser de conocimiento anticipado de los servidores públicos evaluados, debiendo reglamentarse los procesos de evaluación de conformidad al citado Estatuto. A partir de ello, se establece la prohibición de la aplicación retroactiva del Reglamento de Evaluación de Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, por lo que actuar en contrario, implica la vulneración de la garantía de seguridad jurídica y del principio de legalidad; por consiguiente, la interpretación del art. 81.I del CPCo, debe realizarse, en el presente caso, en favor del acceso a la justicia para lograr una interpretación desde y conforme a la Constitución Política del Estado.

En el caso concreto, se emitió la RA 158/2021 de 17 de diciembre, que suspendió el cronograma de evaluación del desempeño, aspecto que ratifica la premisa fáctica respecto a que el proceso de evaluación no fue concluido; por lo que, se desvirtúa el planteamiento acerca de la extemporaneidad en la presentación de la acción de inconstitucionalidad concreta. Asimismo, el art. 64 y ss. de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que se aplica por supletoriedad, permite el planteamiento de los recursos de revocatoria y jerárquico contra la resolución de continuidad o cesación de funciones de Notarios de Fe Pública de carrera notarial, por ello, no existe extemporaneidad en la interposición de la acción de control normativo, correspondiendo que el Tribunal Constitucional Plurinacional ingrese al análisis de fondo de la misma.

En cuanto a la observación de falta de vinculatoriedad de la norma impugnada y la decisión final a emitirse en la resolución del caso, al momento de plantear la demanda de acción de control normativo, en el acápite "VII" -lo correcto es VIII-, se hizo referencia a la aplicación de la resolución de fondo de los arts. 7 y 21.I y II del Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial y a los requisitos para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta, desmenuzando el requisito previsto por el art. 79 del CPCo. De esa manera, el art. 7 del citado Reglamento, prevé que: "...(PERIODO DE EVALUACIÓN). I. La Evaluación del Desempeño de las y los Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial se efectuará sobre dos (2) gestiones consecutivas, de forma periódica, computable a partir de la fecha de posesión..." (sic), por cuanto, de ese contenido se extraen dos entendimientos, el primero, que debe aplicarse a futuro para la evaluación después de su vigencia; y el segundo, que implica, que pueda aplicarse a casos ya transcurridos, como en su caso, en el que se pretende aplicar el mencionado Reglamento para evaluar su desempeño en su condición de Notaria de Fe Pública en las gestiones "2018", 2019 y 2020, lo que es contrario al principio de irretroactividad establecido por el art. 123 de la CPE.

Con relación al art. 21 del Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, los cargos de inconstitucionalidad consisten en que la asignación de cincuenta puntos a aspectos disciplinarios es desproporcional. En ese orden, el mencionado Reglamento tiene por objetivo lograr el cumplimiento del art. 23 de la Ley del Notariado Plurinacional, lo que demuestra una vulneración normativa a los derechos a la estabilidad laboral y al trabajo; además, de la finalidad establecida por el art. 2.II de dicha Ley "...normas que por su estructura están sujetas a un grado optimización" (sic), resultando necesario verificar que el art. 21 del citado Reglamento, se encuentre conforme al test de proporcionalidad; empero, mantiene su tesis en cuanto a que la calificación de antecedentes disciplinarios con una puntuación de cincuenta puntos en virtud a los parágrafos I y II del señalado artículo, es desproporcional y vulnera el principio de proporcionalidad de acuerdo a lo establecido por la SC 1294/2006-R de 18 de diciembre, ya que existen otras formas de lograr el cumplimiento de la finalidad de la evaluación, sin que ello implique un acto discriminatorio como consecuencia de una sanción, quedando prohibidas según lo previsto por el art. 118.I de la CPE, la infamia y la muerte civil. Bajo ese contexto, la indicada calificación atenta a los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a la dignidad humana, al sancionarse doblemente al Notario de Fe Pública, como en el presente caso; a pesar que, canceló tres salarios mínimos el 2 de mayo de 2019, fue nuevamente sancionada con la evaluación de desempeño negativo de 1 de diciembre de 2021, debiendo considerarse también la prohibición de discriminación prevista por el art. 14.II de la CPE, encontrándose la evaluación de las funciones de los Notarios de Fe Pública en la categoría de sospecha de desigualdad, debiendo revisarse el Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial en su elemento de necesidad. Más aún la casilla de ponderación de los antecedentes disciplinarios, que tiene una asignación de cincuenta puntos, al contrario, de la calificación de méritos que contiene un puntaje de solo siete puntos inclusive con doctorado, de lo que se advierte que la calificación es desproporcional, ya que de una nota final de cien puntos, el 50% corresponde a antecedentes disciplinarios, el 20% a la capacitación y el 30% a despacho y otros; aspecto que refleja el trato discriminatorio hacia las personas sancionadas con faltas leves o graves, cuando por respeto a la dignidad humana debería evitarse toda estigmatización a consecuencia de una sanción disciplinaria que importe un trato diferenciado. Asimismo, se vulneró el "DERECHO" non bis in ídem; puesto que, anteriormente su persona -ahora recurrente- ya fue sancionada por la comisión de una falta grave; en ese sentido, el art. 21.II del Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, hace referencia a los antecedentes disciplinarios sancionatorios ejecutoriados, por lo que en el proceso de evaluación se la está sancionando nuevamente por la indicada falta con la asignación de menos treinta y cinco puntos, lo que es contradictorio con los arts. 117 y 118 de la CPE, éste último acorde al art. 21.II de la misma Norma Suprema, siendo que la garantía del non bis in ídem es también aplicable en materia administrativa; por consiguiente, la calificación resulta vulneratoria a su derecho fundamental a la dignidad humana, otorgándole "...un trato de cosa que carga una infamia y muerte civil por una sanción que ya cumplí al cancelar la multa de dos salarios mínimos (...), y que debía implicar la rehabilitación inmediata de todos mis derechos fundamentales incluyendo la dignidad humana y la prohibición de doble sanción" (sic). En ese orden, la señalada norma impugnada será aplicada dentro de la resolución final del proceso disciplinario, en razón a que si la norma es sometida a control de constitucionalidad repercutirá en la resolución de continuidad o cesación de funciones, ya que los arts. 7 y 21.II del Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, establecen la nota mínima de aprobación y la continuidad o cese de funciones por evaluación insuficiente, debiendo revisarse el contenido de los arts. 15, 21 y 23 de la Ley del Notariado Plurinacional normados por la RA DIRNOPLU 095/2021 que aprobó el citado Reglamento, la RA DIRNOPLU 098/2021 de 14 de octubre que aprobó el Protocolo para la Evaluación del Desempeño de Notaria y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, la RA DIRNOPLU 099/2021 de 19 de igual mes, que aprobó el cronograma de dicha evaluación y la RA DIRNOPLU 111/2021 de 9 de noviembre, sobre el "'Protocolo para la Verificación y Validación de los Criterios de Evaluación'" (sic), con la finalidad de entender el proceso de evaluación de desempeño de los Notarios de Fe Pública de carrera notarial, por cuanto la calificación suficiente o insuficiente trasciende en la permanencia o no de su persona -hoy recurrente- como Notaria de Fe Pública de carrera notarial, por lo cual considera que los artículos demandados como inconstitucionales vulneran sus derechos a ejercer un cargo público, al trabajo y a la estabilidad laboral. Por lo anteriormente expuesto, solicitó se revoque el AC 0462/2021-CA, y en consecuencia, se ordene la admisión de la acción de inconstitucionalidad concreta.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL RECURSO DE QUEJA

La recurrente impugna el AC 0462/2021-CA de 29 de diciembre, argumentando que resulta inmotivado e infundado, al no ser evidente la omisión de fundamentación jurídico-constitucional ni en el contraste entre las normas constitucionales y los artículos impugnados.

Consiguientemente, corresponde al Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, analizar la impugnación formulada.

II.1. Naturaleza y objeto del recurso de queja

El art. 27.II del CPCo, determina que la Comisión de Admisión rechazará las acciones, entre otras, en los siguientes casos:

"a) Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.

Por otra parte, el parágrafo III del mismo artículo establece que: "El auto constitucional de rechazo será impugnable mediante recurso de queja ante el pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de setenta y dos horas a partir de su notificación, mismo que será resuelto en el plazo de cinco días" (las negrillas nos corresponden).

Respecto al recurso de queja, el ACP 0010/2014-RQ de 26 de noviembre, reiterando jurisprudencia entendió que: "...el ACP 0001/2012-RQ de 15 de octubre, indicó que: 'el recurso de queja debe contener la argumentación correspondiente, respecto a las razones por las que el recurrente considera que su demanda debió ser admitida, precisando los errores que se hubieran cometido al rechazar su recurso'. A cuyo efecto, corresponde determinar, si efectivamente la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, incurrió en los errores denunciados, para en su caso revocar la decisión y ordenar la admisión del trámite y resolución final de la acción, recurso, consulta o conflicto de que se trate.

Precisando aún más, en el ACP 0007/2014-RQ de 8 de agosto, se señaló: 'En ese orden legal, el recurso de queja se constituye en el medio instrumentado para la impugnación de los autos de rechazo emitidos por la Comisión de Admisión ante la instancia superior del Tribunal Constitucional Plurinacional, para que el Pleno advertido de algún error en el análisis y estudio de los requisitos de admisión previstos para cada una de las acciones y recursos constitucionales, los revise nuevamente y disponga mediante decisión definitiva la revocatoria de la decisión de rechazo y la admisión de la acción interpuesta o caso contrario confirme el rechazo.

Para la activación del recurso de queja, se deberá identificar con precisión los argumentos de la resolución demandada que impugna, relacionándolos con la demanda, acción o recurso rechazado, explicando de forma argumentada la insuficiencia, error o equivocación en que la Comisión de Admisión hubiese incurrido y las razones por las que el mismo debe ser reparado dejando sin efecto la resolución de rechazo; labor que se constituye en la creación de un nuevo argumento jurídico constitucional, que tiene por objeto demostrar la ilegalidad del auto de rechazo, no siendo suficiente la reiteración de los fundamentos de la demanda rechazada, puesto que lo que se revisa es el citado auto de rechazo que es la resolución impugnada'" (las negrillas nos pertenecen).