0003/2022-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0003/2022-S1 Sucre, 4 de marzo de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 30909-2019-62-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 77/2019 de 28 de junio, cursante de fs. 276 a 277 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Roberto Barja Chamas en representación legal de Larry José Alvarado Valenzuela contra Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 28 de mayo y 10 de junio de 2019, cursantes de fs. 21 a 29 y 32 a 36 vta., el accionante a través de su representante legal expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Denuncia que se encuentra privado ilegal e indebidamente de su derecho a la propiedad y el uso, goce y libre disposición de su bien inmueble desde la gestión 1976 al presente -se entiende hasta la interposición de la acción-; puesto que, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, incumplió sus propios actos administrativos que determinaron de forma expresa e inequívoca, al expropiar la propiedad del accionante el año 1976 una obligación innegable para el propio ente municipal y que ante su desconocimiento e incumplimiento -más de cuarenta años-, vulnera su derecho incluso de disponer libremente de su propiedad; puesto que, por dicha expropiación se le adjudicó por compensación en su favor otro bien inmueble ubicado en Villa Ayacucho, manzano "Z PRIMA", lote 7, inscrito en Derechos Reales (DD.RR.) bajo la Partida 722, Fojas 722 del Libro c. "A" de 1976 y con el pago de impuestos correspondiente, tal como se estableció en las Resoluciones Municipales 109/76 de 13 de septiembre de 1976, 0859 de 8 de julio de 1985 y la 436/94 de 13 de diciembre de 1994, que consolidan y validan la adjudicación del inmueble precitado; sin que hasta el momento pueda ejercer posesión y dominio sobre mencionado terreno; es más, ello se impidió definitivamente, cuando la autoridad demandada dispuso ilegalmente la construcción de un parque municipal que existe actualmente; no obstante, a pesar de dicha omisión que se agrava con la acción ilegal realizada, tampoco dio solución para compensar con otro terreno o pagar el precio justo sobre esta última expropiación realizada fuera de los cánones constitucionales. Agrega que, el ejecutivo municipal en las Resoluciones Ejecutivas 213/2016 de 4 de julio y 367/2017 de 26 de octubre, pidió a la Dirección Jurídica la elaboración de un proyecto para que se deje sin efecto la adjudicación del terreno precitado; sin embargo, no fue notificado con tales actos administrativos aberrantes e ilegales. En ese sentido y siendo que el art. 56 de la Constitución Política del Estado (CPE) garantiza el derecho a la propiedad privada, su uso goce y disfrute; por otro lado, el art. 57 de la CPE norma el instituto de la expropiación por motivos de necesidad y utilidad pública que debe ser calificada por ley y previa indemnización; en su caso, sufrió la primera expropiación de su terreno en 1976, para la construcción de la Av. Kantutani, razón por la cual, se le compensó con un predio debidamente ubicado e inscrito en DD.RR. el mismo que jamás tomó posesión porque el referido Gobierno Municipal nunca se lo permitió y más aún, sin tener ley que califique la necesidad y utilidad pública, expropió su terreno compensado para la construcción de un parque, sin cumplir la indemnización previa, privándole de esa forma de su derecho a la propiedad privada, uso, goce, a la vivienda; generando inseguridad jurídica, ya que desconoció cuarenta años un derecho reconocido por el ente edil con la emisión de sus propios actos administrativos, existiendo no solo la Resoluciones Municipales 109/76, sino, principalmente la Resolución Municipal 0859 y la 436/94 que reconocen, consolidan y verifican la adjudicación del bien inmueble por parte del Gobierno Municipal de La Paz, máxime cuando el mismo se encuentra debidamente registrado en DD.RR.; empero, la autoridad demandada sigue desconociendo esas disposiciones, con hechos y actos manifiestos que comprueban el intento de desconocimiento de su derecho propietario, que se consolidó décadas atrás, amenazándole inclusive de iniciar un proceso ordinario para dejar sin efecto dicho derecho propietario.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante a través de su representante, señaló como lesionados sus derechos a la propiedad privada, a la vivienda digna y a la "seguridad jurídica", citando al efecto los arts. 13.IV, 56 y 256 de la CPE; y, 45 y 62 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 28 de junio de 2019, según consta en acta cursante de fs. 272 a 275 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Asimismo, ante las preguntas de la Sala Constitucional sobre que cual sería el acto ilegal que reclama y que hubiese vulnerado sus derechos, el accionante señaló que, son actos o hechos manifiestos los actos que se han emitido durante el procedimiento administrativo, también son inequívocos como las Resoluciones Ejecutivas 213/2016 y 367/2017, mismas que negaron dar solución a su situación; además de la Resolución que rechazo los recursos de revocatoria y jerárquico emitido por el Consejo Municipal. A ello el Tribunal de garantías manifestó que solo esta accionando el Alcalde, a lo que el impetrante de tutela respondió que en todo caso el ejecutivo tiene que operativizar el cumplimiento, el Consejo Municipal solo fiscaliza el accionar del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, quien está encargado de la parte ejecutiva es el Alcalde.

Por último, a la pregunta del porque no tomó posesión inmediata del terreno, siendo que cuenta con pagos de impuestos inclusive; respondió que, el registro de derechos reales es inequívoco y es el que vale y el que debió tomarse en cuenta, puesto que como se dijo, hubo además actos administrativos de registro posteriores a la expropiación de 1976, entre ellos el emitido el año 1994 y el catastro salió recientemente y es reconocido, también este año -se entiende a la fecha de la audiencia tutelar- obtuvimos el registro catastral y la Alcaldía registró dicho acto administrativo; por lo que, se demuestra que el derecho está consolidado pero físicamente no se tiene la posesión.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

I.2.3. Resolución

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional Por Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-003/2020 de 18 de marzo, a consecuencia de la declaratoria de emergencia sanitaria nacional a raíz de la pandemia coronavirus COVID-19, la Sala Plena de este Tribunal, dispuso la suspensión de los plazos procesales de las causas que se encuentran en trámite y pendiente de resolución desde la fecha indicada, reanudándose los mismos por su similar TCP-SP-007/2020 de 15 de junio, a partir del 9 de julio del señalado año; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal estipulado por el Código Procesal Constitucional. Por Decreto Constitucional de 29 de junio de 2020, cursante a fs. 285, se dispuso la suspensión del plazo procesal a objeto de recabar documentación complementaria; reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 16 de febrero de 2022; por lo que, la presente Sentencia es emitida dentro del plazo establecido en el Código Procesal Constitucional. II. CONCLUSIONES

Del análisis de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Ordenanza Municipal 109/76 de 13 de septiembre de 1976, en su art. 1, se resolvió que, por causa de necesidad y utilidad pública, se proceda a la expropiación de los inmuebles pertenecientes a Jaime Gamarra, José Antonio Maldonado y otros, con destino a la construcción del camino carretero Kantutani-Obrajes; asimismo en el art. 2 señaló "El procedimiento administrativo de expropiación se sujetará a lo señalado en la Ley de 30 de diciembre de 1884 y Decretos Supremos 09304, de 9 de julio de 1970 y 10634 de 15 de diciembre de 1972, debiendo los propietarios comprendidos en la presente Ordenanza Municipal, presentar sus títulos de dominio y planos de ubicación, en el término de 6 días..." (sic [fs. 13]).

II.2. Por Resolución Municipal 0859 de 8 de julio de 1985, se dispuso la adjudicación por compensación y permuta del lote ubicado en el sector de Kantutani con una superficie de 360.00 mts2, al encontrarse afectado por el trazo vial y no cumplir con las condiciones exigidas por la Dirección de Desarrollo Urbano, cuya compensación se hizo con otro lote de terreno situado en la zona sur Urbanización Villa Ayacucho, Manzano "Z-PRIMA", lote 7, de una superficie de 360 mts2 del lote Municipal ampliación de la ciudad. En el segundo punto de la parte resolutiva de la Resolución Municipal, se consignó que el derecho propietario de la Honorable Alcaldía Municipal de ese entonces, sobre las fracciones de terreno que se compensa, se encuentra registrado en las oficinas de DD.RR. bajo la Partida 722, Fojas 722 del Libro 1ro. "A" del año 1967 (fs. 12).

II.3. Cursa Escritura Pública 191/85 de 29 de julio de 1985 de transferencia de un lote de terreno con una superficie de 360 m2 ubicado en la Urbanización Villa Ayacucho, suscrita por la entonces Alcaldía Municipal de La Paz y Larry Alvarado Valenzuela -hoy accionante-, registrado en DD.RR. bajo la Partida 2164 del Libro Capital "A" de 1985 años, Fojas 2164; con Matrícula computarizada actual 2.01.0.99.0144863 (fs. 3, 4, 7 a 9 vta.).

II.4. Consta Resolución Municipal 436/94 de 13 de diciembre de 1994, emitido por el Honorable Concejo Municipal de La Paz, que dispuso el descongelamiento de los lotes 2, 5, 7 y 8 del manzano "Z-PRIMA" de la Urbanización Villa Ayacucho de la zona de Achumani, correspondiente a varios propietarios, entre ellos Larry Alvarado Valenzuela -hoy accionante- (fs. 57).

II.5. Se tiene Acta de Cambio de Uso de Suelos 8 de 18 de diciembre de 2013 referente a la solicitud de Larry José Alvarado, misma que dentro de sus conclusiones y recomendaciones señaló de forma expresa "Considerando que el predio, objeto de la solicitud de cambio de uso, se encuentra contenido en una superficie mayor referida al Bosquecillo de Achumani, que cuenta con certificado de registro catastral a nombre del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y registro legal en las oficinas de Derechos Reales, toda vez que el sector ha sido intervenido para transformarlo en un parque público que beneficia a la población del sector, NO se recomienda la procedencia del cambio de uso solicitado, debiendo mantener el uso de AF, referido a áreas de forestación y alta pendiente. Sin embargo a fin de encontrar una solución a la propiedad del señor Larry José Alvarado, que ha sido afectada debido a los actos administrativos de expropiación y adjudicación realizados por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se recomienda derivar el presente trámite a asesoría legal de la OMPD, para que conjuntamente con Dirección Jurídica, efectúen el análisis para dar solución al administrado" (sic [fs. 116 a 128]).

II.5.1. Cursa Informe OMPD - AL 0031/2014 de 7 de febrero, mismo que fue elevado a la Asesora Legal Despacho OMPD, Zdenka Vargas Vucsanovich, por el Asesor Legal OMPD, Iván Marcelo Chacón Andrade, quien en atención a la solicitud de Cambio de Uso de suelo, de Larry José Alvarado en el acápite 2 signado como Análisis Legal refirió "...se debe indicar que el señor Alvarado, adjuntó CITE UP- SAZS N° 050/2006 de fecha 15 de septiembre de 2006 emitido por la Unidad de planificación de la Sub Alcaldía de la zona Sur, en donde se hace referencia al sector en consulta señalando que se tiene un uso de suelo asignado, que debe ser tratado de manera específica, así como fueron tratados otros 5 predios, los mismos que se encuentran en un proceso de expropiación, para preservar el área forestal" (sic) además en el punto 4 en conclusión y recomendación señala "Debido a que se ha acreditado el derecho propietario del interesado, corresponde aplicar lo dispuesto en la Ordenanza Municipal N° 487/2004 referente a la expropiación, motivo por el cual se recomienda remitir el presente trámite a la sub alcaldía de la zona sur MD5 de acuerdo a las competencias establecidas en el MOF, y proceda dar inicio a la expropiación del inmueble analizado, debiendo para ello prever al monto respectivo en la Plan Operativo Anual (POA) y en el presupuesto Municipal" (sic [129 a 133]).

II.5.2. Se tiene Informe PC-S.A.Z.S. 028/2014 de 19 de septiembre, mediante el cual el Jefe de Planificación y Control MD-5 señala que como Sub Alcaldía de la zona sur, no cuentan con presupuesto POA destinado para realizar la expropiación del predio del accionante (fs. 146).

II.5.3. Por Informe D.G.A.J.-D.A.L. 64/2016 de 28 de enero, el Asesor Legal de la Dirección General de Asesoría Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, informo a la Directora de la misma Unidad, respecto a la expropiación del predio de propiedad del accionante y su compensación de la zona de Villa Ayacucho, señalando en sus Conclusiones que, no se llegó a perfeccionar la expropiación ordenada en su momento por la Resolución Municipal 109/76 de 13 de septiembre de 1976; por lo que, nunca fue registrado como propiedad municipal en DD.RR.; en consecuencia señala que, la adjudicación por compensación del lote de terreno ubicado en la Zona sur Urbanización Villa Ayacucho, Manzano "Z-PRIMA", lote 7 con una superficie de 360 mts2, no es legal, puesto que tampoco se cuenta con ningún respaldo técnico ni legal, recomendando negar la solicitud de expropiación del lote adjudicado del registro en DD.RR. donde actualmente está emplazado la plaza de las Cebras. Por otro lado, recomendó la nulidad de la Escritura Pública 191/85, correspondiente a la trasferencia del lote de terreno del accionante; asimismo, la abrogatoria de la Resolución Municipal 0859 de 8 de julio del citado año (fs. 91 a 97).

II.6. A través de RA 003/2016 de 11 de febrero, el Director General de Asuntos Jurídicos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, rechazó la solicitud de expropiación del predio detallado precedentemente, por tener observaciones de validez, no contar con la autorización legislativa correspondiente ni haber podido acreditar la ubicación ni la transferencia del mismo. Asimismo, dispuso remitir el trámite al despacho del Alcalde de la entidad edil precitada a fin de que se emita la resolución ejecutiva que determine la abrogatoria de la Resolución Municipal 0859 (fs. 87 a 90).

II.7. Por memorial de 26 de febrero de 2016, el impetrante de tutela interpuso recurso de revocatoria contra la RA 003/2016 (fs. 99 a 101).

II.8. Cursa RA 007/2016 de 28 de marzo, por la que el Director General de Asuntos Jurídicos del mencionado Gobierno Municipal, desestimó el recurso de revocatoria planteado contra la RA 003/2016 (fs. 239 a 242).

II.9. Consta Informe DGAJ/DPJ/UDL 125/2016 de 31 de marzo, dirigido al Jefe de la Unidad de Defensa Legal, Fernando Bascopé Vildoso, por parte del Abogado del Área Civil- Unidad de defensa Legal, Juan Reynaldo Ugarte Conde, mismo que en su análisis de manera taxativa señala "Al respecto se debe considerar los siguientes aspectos de orden legal: -Por regla general la expropiación se inicia con la declaratoria de necesidad y utilidad pública y concluye con el pago del justi precio. En el presente caso, al haberse adjudicado otro bien inmueble como compensación al bien expropiado se efectuó el pago del justi precio, por lo que válidamente puede afirmarse que concluyó la expropiación. Y lo que restaría sería la inscripción a favor del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz del bien expropiado; -El no perfeccionamiento de la expropiación ordenada por la resolución municipal 109/1976 se debió a la displicencia de la propia-entonces- Honorable Alcaldía de La Paz. Éste hecho no puede servir como fundamento de una pretendida nulidad en la vía ordinaria (lo cual es inviable como se detallará más adelante) ni la abrogatoria de la Resolución que dispone la adjudicación, ya que o le está permitido a nadie, ni siquiera a las propias instituciones públicas, fundar una nulidad en su propio error" (sic). Asimismo, señaló que no se puede demandar en la vía ordinaria la nulidad de la Escritura Pública 191/85, sin vulnerar la seguridad jurídica, puesto que la misma surgió a raíz de un acto administrativo; es decir la Resolución Municipal 0859; por lo que, dicha nulidad debería realizarse por la vía admirativa pudiendo inclusive a la vía contenciosa administrativa (153 a 154).

II.10. Mediante memorial sin fecha, el impetrante de tutela interpuso recurso jerárquico contra la RA 007/2016 de 28 de marzo, que fue resuelto por Resolución Ejecutiva 213/2016 de 4 de julio, que revocó la precitada Resolución Administrativa, ordenando a la Dirección de Asuntos Legales realizar las acciones correspondientes a fin de dejar sin efecto la adjudicación realizada mediante Resolución Municipal 0859 (fs. 236 a 237 vta. y 225 a 228).

II.11. A través de memoriales presentados el 6 y 30 de enero de 2017, el impetrante de tutela interpuso acción de amparo constitucional contra Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, solicitando la nulidad de la Resolución Ejecutiva 213/2016, acción tutelar que fue resuelta por la Jueza Pública Civil y Comercial Decimosexta de la Capital del departamento de La Paz, que concedió en parte la tutela impetrada, dejando sin efecto la aludida Resolución Ejecutiva disponiendo que se emita una nueva resolución. Dicho fallo fue confirmado a través de la SCP 0340/2017-S2 de 3 de abril (fs. 40 a 65 vta. 77 a 85 y Sistema de Gestión Procesal de este Tribunal).

II.12. En cumplimiento a la Resolución emitida por la Jueza de garantías, el Alcalde del Gobierno Municipal mencionado, emitió la Resolución Ejecutiva 367/2017 de 26 de octubre que confirmó la RA 007/2016, ordenando a la Dirección General de Asuntos Jurídicos que elabore el proyecto de Resolución Ejecutiva para la abrogación de la Resolución Municipal 0859 (fs. 202 a 207).

II.13. Por Resolución Ejecutiva 267/2018 de 1 de agosto, la autoridad citada supra, abrogó la Resolución Municipal 0859, instruyendo a la Dirección General de Asuntos Jurídicos analizar el inicio de acciones legales destinadas a la nulidad de la Escritura Pública 191/85, Resolución que fue objeto de recurso de revocatoria y jerárquico respectivamente, (fs. 198 a 200; 148 a 152 y 170 a 174 vta.).

II.14. Cursa la Ordenanza Municipal G.A.M.L.P. 019/2019 de 8 de marzo, que en su parte resolutiva, rechazó el recurso jerárquico interpuesto por el accionante; toda vez que, la vía administrativa quedó agotada con la Resolución Ejecutiva 367/2017 de 26 de octubre (fs. 166 a 168).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega la lesión de sus derechos a la propiedad privada, a la vivienda digna y a la "seguridad jurídica"; toda vez que, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, no le permite ejercer su derecho propietario de un lote de terreno de 362 m2, ubicado en Villa Ayacucho manzano "Z-PRIMA", lote 7 que le fue transferido como compensación a la expropiación que realizaron de su predio ubicado en la ahora Av. Kantutani de la ciudad de La Paz el año 1976, y por si fuera poco, sin tener ley que califique la necesidad y utilidad pública, expropió su terreno compensado para la construcción de un parque, sin cumplir la indemnización previa, desconociendo cuarenta años un derecho reconocido por el mismo ente edil con la emisión de sus propios actos administrativos, siendo estos, las Resoluciones Municipales 109/76, 0859 y la 436/94 que reconocen, consolidan y verifican la adjudicación del bien inmueble por parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, máxime cuando el mismo se encuentra debidamente registrado en DD.RR.; empero, el ejecutivo municipal abrogó la Resolución Municipal 0859, que dispuso la transferencia del aludido lote de terreno, instruyendo inclusive de iniciar un proceso ordinario para dejar sin efecto dicho derecho propietario.

III.1. Respecto al plazo de caducidad para la procedencia de la acción de amparo constitucional ante la existencia de vías de hecho que generan actos lesivos continuos

La jurisprudencia constitucional en la SC 0832/2005-R de 25 de julio, sobre las medidas de hecho señaló que son:

...los actos ilegales arbitrarios que desconocen y prescinden de las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda, realizando justicia directa, con abuso del poder que detentan frente al agraviado, actos que resultan ilegítimos por no tener respaldo legal alguno y que por el daño ocasionado y la gravedad de los mismos, merecen la tutela inmediata que brinda el amparo por vulnerar derechos fundamentales. La idea que inspira la protección no es otra que el control al abuso del poder y el de velar por la observancia de la prohibición de hacerse justicia por mano propia, control que se extiende tanto a las autoridades públicas como a los particulares que lo ejercen de manera arbitraria por diferentes razones y en determinadas circunstancias...

Bajo este mismo razonamiento, la SC 0534/2007-R de 28 de junio, refiriéndose a la procedencia de la acción de amparo constitucional ante medidas de hecho estableció que:

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sido uniforme al señalar que: "...el fundamento constitucional que sustenta la procedencia excepcional de una tutela ante medidas de hecho, -ante cualesquier acto- es que en un Estado de Derecho, no es legal ni válido que una autoridad pública o un particular, invocando supuesto ejercicio 'legítimo' de sus derechos subjetivos, se arrogue facultades y adopte medidas de hecho (justicia directa o justicia por mano propia) para poner término a sus diferencias o solucionar sus conflictos con otros desconociendo que existen los mecanismos legales y las autoridades competentes para el efecto" (razonamiento reiterado, entre otras, por las SSCC 0489/2012 de 6 de julio, 1102/2015-S3 de 5 de noviembre).

Ahora bien, los supuestos descritos que dan lugar a la determinación de las medidas o vías de hecho; es decir, los actos cometidos por particulares o autoridades públicas en total prescindencia de las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda, realizando justicia directa, con abuso del poder que detentan frente al agraviado, tal como lo dice la jurisprudencia puede darse en cualquier acto; así la SCP 1138/2004-R de 21 de julio, identificó que las vías de hecho a través de la acción de amparo constitucional también procede contra los actos y decisiones judiciales, cuando estas incurran "...en un defecto sustantivo, fáctico, orgánico o procedimental, de tal magnitud que pueda afirmarse que el mismo se aparta, de manera ostensible, del ordenamiento jurídico"1, interpretando lo siguiente:

"Por otra parte la acción de tutela procederá como mecanismo de protección judicial si se evidencia una actuación de hecho por cuenta de una autoridad judicial, criterio sustentado por la jurisprudencia de este Tribunal, que ha considerado procedente la tutela cuando la decisión judicial se encuentre afectada por una vía de hecho, situación que se presenta en aquellos casos en los cuales el Juez se aparta de la función que constitucional, legal y reglamentariamente le corresponde, para asumir mediante una decisión judicial, una conducta arbitraria, debiendo estos casos aplicarse la excepción al principio de la subsidiariedad...

Siguiendo estos entendimientos jurisprudenciales, que fueron ampliados y merecieron una interpretación progresiva en relación a los actos que prescinden de la ley y el ordenamiento jurídico, los cuales deben ser tutelados a través de la acción de amparo constitucional, al ser un medio idóneo para la tutela eficaz, pronta y oportuna de los derechos fundamentales lesionados como consecuencias de vías de hecho; en tal sentido, la SCP 1938/2012 de 12 de octubre, aplicando pautas de interpretación constitucional como parámetros objetivos de legitimación de decisiones constitucionales, y a la luz de los principios de favorabilidad, pro-hómine, pro-actione, interpretó teleológicamente el art. 129.II de la CPE, ello para determinar la procedencia excepcional de la acción de amparo constitucional, ante una de sus características esenciales como es la inmediatez, cuando se adviertan actos lesivos continuos en vías de hecho; a este efecto, señaló que:

Tal como se señaló precedentemente, al constituir las vías de hecho actos contrarios a los postulados del Estado Constitucional de Derecho por su realización al margen y en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes, los cuales afectan derechos fundamentales reconocidos por el Bloque de Constitucionalidad, por lo que de acuerdo al mandato inserto en el art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, deben ser tutelados a través de la acción de amparo constitucional, por ser éste un medio idóneo para la tutela eficaz, pronta y oportuna de los derechos fundamentales lesionados como consecuencias de vías de hecho, corresponde ahora, en el marco del principio de favorabilidad plasmado en el art. 256.I de la CPE, interpretar el art. 129.II de la Constitución, como génesis constitucional para la tutela de actos lesivos continuos en vías de hecho.

En efecto, para la tarea propuesta, es necesario utilizar pautas de interpretación constitucional como parámetros objetivos de legitimación de decisiones constitucionales, razón por la cual, en la especie, al amparo de los arts. 13.I, 13.III, 256. I y 256.II de la CPE y 29 del Pacto de San José de Costa Rica, se utilizará los principios pro-hómine, pro-actione y la interpretación teleológica para la labor hermenéutica a ser desarrollada en relación al art. 129.II de la CPE.

De acuerdo a lo indicado, el tenor literal del art. 129.II de la CPE, señala: "La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial" (el resaltado es nuestro).

La realidad social, obliga al último y máximo intérprete de la Constitución, en base a pautas de interpretación constitucional, a realizar una labor hermenéutica en relación a la última parte del artículo 129.II de la CPE; en ese contexto, el principio de favorabilidad como pauta específica de interpretación de derechos fundamentales y garantías constitucionales, con génesis expresa en el art. 256.II de la CPE, asegura la consolidación del Estado Constitucional de Derecho en el cual prima la eficacia máxima de los derechos fundamentales, en ese orden, para este fin, es necesario interpretar la última parte del art. 129.II de la CPE, a la luz de los principios pro-hómine y pro-actione, para que en el marco de una interpretación extensiva y progresiva de la garantía constitucional de amparo constitucional en cuanto al plazo de caducidad, se procure un acceso eficaz a la tutela constitucional y en el marco de una interpretación teleológica, se asegure una interpretación según los fines establecidos en los principios fundamentales y valores plurales supremos en el Estado Plurinacional de Bolivia como ser la justicia, igualdad y el vivir bien. Así, los actos lesivos a derechos fundamentales, pueden generar en contra de personas individuales o colectivas, una afectación inmediata o mediata en el tiempo, en ese orden, en el primer supuesto, el plazo de caducidad disciplinado en el art. 129.II de la CPE, se computará desde la notificación con la comisión vulneratoria alegada; por el contrario, en una interpretación que favorezca al acceso a la justicia constitucional y de acuerdo a una pauta teleológica de interpretación que asegure una interpretación según los fines establecidos en los principios fundamentales y valores plurales supremos en el Estado Plurinacional de Bolivia como ser la justicia, igualdad y el vivir bien, cuando los actos lesivos generen una afectación a derechos fundamentales mediata en el tiempo, es decir, cuando a partir del acto inicial lesivo a derechos fundamentales, de manera conexa y como consecuencia directa del primer acto lesivo se realicen actos ulteriores vulneratorios de derechos fundamentales, el plazo de caducidad para activar la acción de amparo constitucional, se computará de acuerdo a los postulados del último supuesto disciplinado por el art. 129.II de la CPE, es decir, desde la notificación de la última decisión jurisdiccional o administrativa.

Ahora bien, también en el marco de una interpretación extensiva y progresiva a favor de un acceso eficaz a la justicia constitucional, las denuncias por vías de hecho, en cuanto al plazo de caducidad, implican un análisis teleológico del último supuesto del art. 129.II de la CPE; en ese orden, se tiene que en vías de hecho, pueden existir actos lesivos que generen una afectación a derechos mediata en el tiempo, es decir, cuando a partir del acto inicial lesivo a derechos fundamentales que emerja de una medida de hecho, de manera conexa y como consecuencia directa del primer acto lesivo, se realicen actos ulteriores vulneratorios de derechos fundamentales, al tener directa relación los actos contínuos vulneratorios de derechos emergentes de vías de hecho, el afectado, podrá pedir tutela constitucional, desde el último acto lesivo, supuesto en el cual, al estar los actos denunciados en estricta conexitud y directamente vinculados con el primer acto lesivo que surja de vías o medidas de hecho, una vez verificadas las lesiones a derechos fundamentales, en el ejercicio del control tutelar de constitucionalidad, deberá tutelarse los derechos hasta el primer acto que origine la lesión, interpretación acorde con los principios pro-hómine y pro-actione, pautas que aseguran la eficacia máxima del derecho al acceso oportuno a la justicia constitucional frente a vías de hecho y que además consolida una labor hermenéutica según los fines establecidos en los principios fundamentales y valores plurales supremos en el Estado Plurinacional de Bolivia como ser la justicia, igualdad y el vivir bien, consolidando en definitiva la materialización de la Constitución Axiomática."

Razonamientos asumidos por la jurisprudencia constitucional, en casos relacionados con vías de hecho, así la SCP 0341/2016-S2 de 8 de abril2, refiriéndose a estas medidas de hecho provocadas por resoluciones judiciales cuya emisión derive de una ilegalidad procesal, estableció que se debe tomar en cuenta el daño irreparable que pudieran ser ocasionadas con las mismas; por lo que señaló:

Conforme a ello, corresponde precisar en el presente Fundamento Jurídico, los razonamientos asumidos por este Tribunal, en relación a las medidas de hecho mencionadas, sobre las que, no obstante de las características esenciales de inmediatez y subsidiariedad que son inherentes a la acción de amparo constitucional, por las que se exige su formulación dentro del plazo de caducidad de seis meses de cometido el acto ilegal o de conocido el hecho, previo agotamiento de las vías ordinarias de defensa de los derechos considerados como vulnerados anteladamente a su activación; la jurisprudencia constitucional ha establecido su procedencia excepcional, tomando en cuenta el posible daño irreparable e irremediable causado; derivando de ellas una situación especial que merece una tutela inmediata, dado que una protección tardía resultaría absolutamente ineficaz en desmedro de los derechos de las personas agraviadas.

Asimismo, la SCP 0990/2017-S1 de 11 de septiembre3, reiterando in extenso todos los entendimientos precedentemente citados, respecto a la procedencia de las vías de hecho en el ámbito judicial, a causa de la emisión de ilegalidades procesales, y su carácter excepcional para su procedencia cuando se advierta las mismas, entendió que, dichos razonamientos no son solo aplicables en cuanto a las resoluciones judiciales, puesto que la justicia constitucional no tiene limitantes cuando se trata de la protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de los justiciables, por lo cual, la exigencia de que la actuación de las autoridades públicas se enmarque conforme la Constitución, la ley y las normas del ordenamiento jurídico cuando emitan una resolución, no solo se da en el ámbito judicial, sino también en el campo administrativo, disciplinario, entre otros; puesto que no puede convalidarse decisiones emitidas en total transgresión de la ley.

III.2. Los principios de la justicia constitucional para la materialización de los derechos fundamentales y la superación de la concepción formalista del derecho

Considerando que los principios son la base para plasmar una determinada valoración de justicia en una sociedad y sobre la que se deben construir los órganos impartidores de justicia; estos, se constituyen en la base de una garantía, es así que tanto los derechos fundamentales y las garantías constitucionales están resguardados por la Constitución Política del Estado, misma que también tiene inmerso los principios constitucionales que garantizan su respeto, vigencia y estabilidad como norma fundamental en un Estado.

En tal sentido, el Estado Plurinacional de Bolivia, está basado en principios y valores, los cuales se encuentran incluidos de manera positiva en el texto constitucional, los mismos que devienen de una nueva visión que rige al Estado conforme al nuevo modelo constitucional vigente; es así que los preceptos que refieren al respeto, garantía y observancia de los principios y valores, se encuentran en todo el texto constitucional; es decir, impregnan toda la estructura y organización funcional del Estado; entre ellos el art. 8.I y II de la CPE, establece los principios ético-morales de la sociedad plural y los valores en los que se sustenta el Estado; el art. 9, propugna los fines y funciones del Estado, consagrando en el núm. 4, la garantía del cumplimiento de los principios y valores de los derechos y deberes reconocidos por la Constitución y estableciendo como un deber de todas y todos los bolivianos a su práctica, promoción y difusión de dichos valores y principios conforme lo establece el art. 108.3 de la CPE.

Bajo el mismo fin el art. 178 de la norma fundamental señala que "La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos"; cuya labor encarga a su máximo guardián e interprete como es el Tribunal Constitucional Plurinacional, quien debe velar por la supremacía de la constitución, y ejercer el control de constitucionalidad precautelando el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, -art. 196 de la CPE-; es así que, en ese afán este alto Tribunal ya fue pronunciándose y desarrollando sobre los principios constitucionales; así, la SCP 0450/2012 de 29 de junio, sostuvo que:

"Esta jurisdicción constitucional, en su función específica de proteger los derechos fundamentales de las personas, se encuentra impregnada de los principios informadores de la teoría de los derechos fundamentales, lo que implica, entre otros, aplicar los principios de prevalencia del derecho material o sustantivo sobre las formalidades, así como los de indubio pro homine, favorabilidad y pro actione; en virtud de los cuales, en casos de dudas respecto a la aplicación de una norma restrictiva de la acción tutelar, no se la debe obviar, dando preeminencia en todos los casos, al derecho sustantivo, es decir, a la acción y a la vigencia de los derechos fundamentales de las personas".

En esta misma línea, la SCP 1925/2012 de 12 de octubre4, señaló que:

En ese orden, los principios constitucionales comparten con los principios generales del derecho, la característica de ser informadores del ordenamiento jurídico; por cuanto, deben cumplir su función interpretativa en su aplicación

A tal efecto, se entiende que los principios insertos en la Constitución se constituyen en directrices especialmente para los administradores de justicia, quienes están impelidos de garantizar la eficacia de los derechos fundamentales, viabilizando su materialización y el ejercicio pleno a la luz de la interpretación de los principios insertos en la norma fundamental, consecuentemente, la protección de dichos derechos debe ser realizada al margen o por encima de las formalidades e inclusive de las leyes, pues, la eficacia de un derecho no depende de la medida y los términos trazados por una ley ni las formalidades exigidas para su tutela, sino desde y conforme lo determinado en la misma norma suprema; razonamientos sostenidos en la SCP 1617/2013 de 4 octubre, que también señaló:

"Efectivamente, en el marco del constitucionalismo plurinacional y comunitario, los derechos fundamentales y garantías constitucionales tienen un lugar preeminente en el orden constitucional, que en el caso Boliviano se ve reflejado no sólo en el amplio catálogo de derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales que consagra, sino también en los fines y funciones esenciales del Estado, siendo uno de ellos el de "Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución" (art. 9.4 de la CPE), así como en los criterios de interpretación de los Derechos Humanos que se encuentran constitucionalizados, los cuales deben ser utilizados no sólo por el juez constitucional, sino también por los jueces y tribunales de las diferentes jurisdicciones previstas en nuestra Ley Fundamental, quienes, conforme lo entendió la SCP 0112/2012 de 27 de abril, se constituyen en los garantes primarios de la Constitución y de los derechos y garantías fundamentales"

Ahora bien este mismo entendimiento jurisprudencial refiriéndose sobre los principios de la justicia constitucional para la superación de la concepción formalista del derecho y los requisitos de las acciones de defensa, señaló que uno de los principios de los que compone también la justicia constitucional y del que debe partirse para la aplicación de los demás principios constitucionales, por ser la base para la administración de justicia, es el principio del respeto a los derechos, el cual guarda armonía con la preeminencia que los derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales que se tienen en el nuevo modelo constitucional, cuya observancia y aplicación si bien es exigible en las diferentes jurisdicciones; empero, encuentran en la justicia constitucional, a través del Tribunal Constitucional Plurinacional, su máximo resguardo, protección y órgano de interpretación; señalando que siendo ese el fin, se tiene inmerso en el Código Procesal Constitucional -art. 3-, principios procesales que le dotan de efectividad a los procesos constitucionales para cumplir con el objetivo de brindar tutela inmediata a los derechos fundamentales, como son los principios de impulso de oficio, celeridad, concentración, el no formalismo; determinando además que, a estos deben sumarse los principios de prevalencia del derecho sustancial respecto al formal, el principio pro-actione y la justicia material, señalando que "...derivan de las características de los derechos fundamentales y de los criterios constitucionalizados de interpretación y se conectan con los principios de celeridad y no formalismo".

Bajo esa comprensión y desarrollo sobre la importancia de los principios constitucionales como instrumentos de interpretación y base para el resguardo y efectividad de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, a partir de que se constituyen como principios rectores de la justicia constitucional para hacer efectivos los valores, principios y fines del Estado, corresponde referirnos para la resolución de la problemática a resolver en la presente acción de defensa, a los siguientes:

Principio de justicia material

Este principio constitucional ya estaba inmerso en la Constitución abrogada, es por ello que su máximo intérprete ha desarrollado sobre este principio a través de diferentes sentencias constitucionales, así, la SC 1138/2004-R de 21 de julio, sostuvo que:

...el Estado Democrático de Derecho tiene como uno de sus pilares el valor de la justicia (art.1.II de la CPE), de ahí se desprende que el ciudadano tiene derecho a una justicia material, en la que la independencia del Poder Judicial y, en particular, de los jueces, tiene por única función garantizar que sus decisiones sean producto de apreciaciones jurídicas, sometidas a las formas y métodos prescritos por la ley y por la ciencia del derecho, no como entienden algunas autoridades, un mecanismo para proteger la 'institucionalidad judicial' por encima de sus deberes constitucionales y, de esta manera, aislar a la justicia del resto del Estado y colocarse a espaldas de la sociedad. El principio de seguridad jurídica refuerza esta idea, al garantizarle al ciudadano que la actividad judicial procurará, en todo caso y por encima de toda consideración, garantizar la efectiva protección de sus derechos constitucionales y legales accediendo a una justicia material o verdaderamente eficaz no una aplicación formal y mecánica de la ley, por el contrario, lograr que las consecuencias mismas de una decisión judicial debe significar una efectiva materialización de los principios, valores y derechos constitucionales.

En similar sentido, la SC 1294/2006-R de 18 de diciembre, manifestó lo siguiente:

El principio de justicia material o verdaderamente eficaz se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales.

Asimismo, siguiendo este mismo razonamiento la SC 2029/2010-R de 9 de noviembre5, catalogó al principio de justicia material como la cúspide de la justicia; es decir, a través de este se puede alcanzar la realización de la justicia y por ello su observancia y aplicación es ineludible y exigible en todos los órganos que administran justicia, señalando que la justicia material es:

...una vivificación del valor superior 'justicia' la obligación, en la tarea de administrar justicia, de procurar la realización de la 'justicia material', como el objetivo axiológico y final para el que fueron creadas el conjunto de instituciones, jueces y tribunales, así como normas materiales y adjetivas destinadas a la solución de la conflictividad social; en síntesis, la justicia material es la cúspide de la justicia, donde encuentra realización el contenido axiológico de la justicia; por ello, está encargada a todos los órganos de administración de justicia; empero, cuando dicha realización ha sido soslayada, es deber de la jurisdicción constitucional procurarla mediante los mecanismos instrumentados para ello, como el recurso de amparo constitucional, no como una instancia más dentro del proceso judicial, sino como la vía por medio de la cual, se despejan, en determinados casos, aquellas dudas o vacíos que impiden la vigencia verdadera de los derechos materiales de las personas.

El principio de prevalencia del derecho sustancial respecto al formal

Sobre este principio que se desprende del antes ya citado y cuya consagración se encuentra en el art. 8.II del CPE, la jurisprudencia constitucional, la SCP 0548/2007-R de 3 de julio, considerado el entendimiento desarrollado sobre el principio de justicia material, en la SC 1294/2006-R -citada anteriormente-; comprendió que:

...si bien es cierto que el objetivo axiológico de la justicia es la vigencia material de los derechos de las personas, las normas adjetivas han sido instrumentadas para el cumplimiento de esa función; empero, pueden existir determinadas circunstancias en las que éstas, en lugar de posibilitar su verdadero objeto, parecen ser un factor que lo impida, ya sea por contener contradicciones, vacíos o lagunas legales e incluso imperfecciones; en tal circunstancia, es función de la jurisdicción constitucional superar esos obstáculos, y en cumplimiento de los valores superiores del ordenamiento jurídico, interpretar las normas legales en el sentido que favorezca la realización de éstos; dicho de otro modo, el entendimiento que se debe hacer de las normas legales, debe estar dirigido a materializar el valor superior "justicia", en lugar de otras interpretaciones que más bien sean un obstáculo de ese objetivo.

Siguiendo ese razonamiento la SC 0897/2011 de 6 de junio, estableció que:

...se desprende del valor-principio justicia, que es uno de los pilares fundamentales del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, que se encuentra consagrado por el art. 8.II de la CPE, pues en mérito a éste los ciudadanos tienen derecho a la justicia material. Así se ha plasmado en el art. 180.I de la CPE que ha consagrado como uno de los principios de la justicia ordinaria el de 'verdad material', debiendo enfatizarse que ese principio se hace extensivo a todas las jurisdicciones, también a la justicia constitucional. De este modo se debe entender que la garantía del debido proceso, con la que especialmente se vincula el derecho formal, no ha sido instituida para salvaguardar un ritualismo procesal estéril que no es un fin en sí mismo, sino esencialmente para salvaguardar un orden justo que no es posible cuando, pese a la evidente lesión de derechos, prima la forma al fondo, pues a través del procedimiento se pretende lograr una finalidad más alta cual es la tutela efectiva de los derechos.

El principio pro actione

Es otro de los principios constitucionales, inmerso en el art. 14.III de la CPE, que guarda vinculación con el derecho a la tutela judicial efectiva y cuya aplicación permite a la justicia constitucional pueda excluir en algunos casos en los que advierta vulneración de derechos y garantías constitucionales, aspectos formales a efectos de conocer y resolver en derecho la pretensión sometida a esta jurisdicción; es así que, en relación a este principio la jurisprudencia constitucional fue interpretando de manera uniforme su contenido y alcance; entre ellas la SC 0501/2011-R de 25 de abril6, que señaló:

"...el principio pro actione se constituye como es deber de interpretar las normas procesales en el sentido más favorable a la admisibilidad de la acción, lo que también evita pronunciamiento de inadmisibilidad por defectos que puedan ser subsanados sin dar la oportunidad de hacerlo, prohibiendo asimismo la discriminación al acceso de la justicia de cualquier persona y brindar una justicia pronta y oportuna, sin dilaciones."

En el mismo sentido, la SCP 0139/2012 de 4 de mayo, sostuvo que:

"...el principio pro-actione se configura como una pauta esencial no solo para la interpretación de derechos fundamentales, sino también como una directriz esencial para el ejercicio del órgano de control de constitucional y la consolidación del mandato inserto en el art. 1 de la CPE; además, asegura el cumplimiento eficaz de los valores justicia e igualdad material, postulados axiomáticos directrices del nuevo modelo de Estado y reconocidos de manera expresa en el Preámbulo de la Constitución Política del Estado y en el art. 8.1 también del texto constitucional.

En efecto, el principio pro-actione, asegura que a través de la ponderación de los derechos para el análisis de los casos concretos en los cuales exista una manifiesta, irreversible y grosera vulneración a derechos fundamentales, debe prevalecer la justicia material a cuyo efecto, su labor hermenéutica de ponderación, generará la flexibilización a ritualismos extremos para que en casos graves se repare un derecho manifiesta y groseramente vulnerado, así, el rol del control de constitucionalidad, en virtud del cual, la justicia formal ceda frente a la justicia material."

Razonando en la misma forma, la SCP 0030/2013 de 4 de enero7, señaló que el principio pro accione también responde a los postulados propios de un Estado Constitucional de derecho, reconociendo a dicho principio como una pauta de interpretación de los derechos fundamentales y como un principio rector para la labor del control de constitucionalidad, señalando que su aplicación no vulnera el principio de igualdad formal, sino por el contrario consolida la igualdad material y por ende la justicia material.

De todo lo desarrollado y en una interpretación desde y conforme la Constitución Política del Estado, este Tribunal constitucional, en su labor específica de proteger los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, se encuentra impregnada de los principios informadores de la teoría de los derechos fundamentales, lo que implica aplicar estos principios, que son la base del axioma justicia y que posibilita el acceso efectivo a la misma; en tal sentido, el catálogo de los principios constitucionales no se reduce a los desarrollados precedentemente sino que existen muchos otros como el principio indubio pro homine, favorabilidad, en virtud de los cuales se busca la prevalencia del derecho material o sustantivo sobre el formal, para la vigencia y respeto de los derechos fundamentales de las personas.

III.3. Los actos administrativos, características, principios, validez, estabilidad, sus efectos, y la prohibición de anular de oficio los mismos

La vasta jurisprudencia en relación a este tema fue desarrollando amplios entendimientos para definir, identificar sus características e establecer sus alcances y efectos, empero, todo los razonamientos parten de lo establecido en la norma específica que rige el procedimiento administrativo como es la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) Ley 2341 de 23 de abril de 2002, misma que en su art. 27 señala que: "Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo"

Así, la SC 0107/2003 de 10 de noviembre8, respecto al acto administrativo señaló que éste se constituye en una decisión de la autoridad administrativa que puede ser de carácter general o especial emitida en el ejercicio de sus funciones, además identificó los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo, refiriendo que:

Asimismo, sobre esta misma línea, la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, refiriéndose a los principios que rigen la actividad administrativa estableció algunos de los principios básicos que rigen la actividad administrativa, señalando entre ellos:

"III.1.1. El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: 'La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso'; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que 'El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables'.

Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: 'I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley'.

III.1.2. Principio de la jerarquía de los actos administrativos. Se deriva del principio de legalidad, y prescribe que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra norma de grado superior, principio que está recogido en el art. 4 inc h) de la LPA, cuando establece que: 'La actividad y actuación administrativa y, particularmente las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley, observarán la jerarquía normativa establecida por la Constitución Política del Estado y las leyes'.

III.1.3. Principio de los límites a la discrecionalidad. La discrecionalidad se da cuando el ordenamiento jurídico le otorga al funcionario un abanico de posibilidades, pudiendo optar por la que estime más adecuada. En los casos de ejercicio de poderes discrecionales, es la ley la que permite a la administración apreciar la oportunidad o conveniencia del acto según los intereses públicos, sin predeterminar la actuación precisa. De ahí que la potestad discrecional es más una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, según los intereses públicos, sin predeterminar cuál es la situación del hecho. Esta discrecionalidad se diferencia de la potestad reglada, en la que la Ley de manera imperativa establece la actuación que debe desplegar el agente.

Esta discrecionalidad tiene límites, pues siempre debe haber una adecuación a los fines de la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originó, conformándose así, los principios de racionalidad, razonabilidad, justicia, equidad, igualdad, proporcionalidad y finalidad. La Ley del Procedimiento Administrativo, en el art. 4. inc. p), establece en forma expresa el principio de proporcionalidad, que señala que 'La Administración Pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la presente Ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento'.

III.1.4. Principio de buena fe. Junto al principio de legalidad, singular importancia tiene el principio de buena fe, reconocido en el art. 4 inc. e) de la LPA, que establece que 'en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo'. Este principio ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en la SC 0095/2001 de 21 de diciembre², señalando que '...es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas'.

III.1.5. Principio de presunción de legitimidad. Según este principio, las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario [art. 4 inc. g) de la LPA]). La presunción de legitimidad del acto administrativo, como la ha establecido la Sentencia antes aludida, '...se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y u defensa'.

(...)

Lo señalado precedentemente, es aplicable también para los casos de revocatoria, modificación o sustitución de los actos administrativos propios que crean, reconoce o declaran un derecho subjetivo, ya que éstos sólo pueden ser revocados cuando se utilizaron oportunamente los recursos que franquea la ley, o cuando el acto beneficie al administrado".

Por otro lado la SCP 0249/2012 de 29 de mayo9, asumiendo los entendimientos antes desarrollados y nombrando a algunos tratadistas señalo que, el acto administrativo se constituye una declaración que emerge de la administración pública, produciendo efectos jurídicos y dictados en el ejercicio una potestad administrativa; concluyendo que:

"En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva" (las negrillas son nuestras). De lo desarrollado hasta aquí, se tiene que a partir del concepto establecido por la Ley 2341, que logra definir lo que es un acto administrativo, dicho concepto es acogido por la jurisprudencia constitucional citada, la misma que fue reiterada en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0584/2013², 0441/2014 y 0126/2014-S1 entre otras; en tal sentido, se concluye que un acto administrativo es cualquier manifestación o declaración de los poderes públicos de un Estado con facultades administrativas; son actos jurídicos, en los que expresan su voluntad de manera unilateral, externa y concreta, para decidir sobre un determinado asunto inherente al ejercicio de sus funciones, está revestido de caracteres especiales y debe ser emitido en observancia de los principios administrativos que la rigen.

III.3.1. Sobre su validez

Ahora bien, habiendo conocido la definición de lo que implica un acto jurídico, corresponde referirse a la validez del mismo; sobre el cual el legislador ha previsto en la Ley 2341, que es la norma específica que regula el procedimiento administrativo; así se tiene que, dicha norma en su art. 4 inc. g) establece: "Principio de legalidad y presunción de legitimidad: Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario"; norma que tiene relación con el art. 32 de la misma ley, que señala: "Los actos de la Administración Pública sujetos a esta ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación"; bajo estos preceptos la jurisprudencia constitucional desde sus inicios ya interpretó; así se tiene entre ellas a la SC 0998/2002-R de 16 de agosto (reiterada en la SCP 0828/2012 de 20 de agosto), que pronunciándose señaló:

...habiéndose basado el acto administrativo en el principio de la buena fe y culminado su proceso en una resolución, no puede el administrado y menos la Administración, por voluntad unilateral, dejarlo sin efecto, sea cual fuere la razón para ello, pues un actuar así, desnaturalizaría por completo los principios fundamentales en los que se asienta un Estado democrático de derecho (...) y por lo tanto (...) se presume la buena fe del profesional que realiza la gestión y del administrador público que emite la resolución, por lo mismo se presume su legitimidad y legalidad; en esa circunstancia, los ciudadanos deben tener confianza y seguridad no sólo del ordenamiento jurídico, sino de las actuaciones que han realizado ante las autoridades que ostentan el Poder Público, quienes deben asegurarles una convivencia pacífica y principalmente, permanencia y estabilidad de sus actos administrativos

En esta misma línea la SCP 0993/2015-S2 de 14 de octubre, señaló que:

...La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y/u defensa.

En este mismo sentido, y siguiendo los entendimientos jurisprudenciales glosados en la SC 0107/2003², la SCP 0543/2016-S1 de 12 de mayo10, en un desarrollo tanto jurisprudencial como doctrinal en relación a los principios que rige a la administración pública, entre ellos el de la estabilidad, ejecutoriedad y su estrecha relación con el principio de legalidad sostuvo que:

La ejecutoriedad hace referencia a que determinado acto administrativo, cuya finalidad es producir determinados efectos jurídicos, se presume expedido con base en los elementos legales para su producción y en consecuencia es obligatorio para el administrado y la administración, razón por la cual puede ser ejecutado directamente por la administración, sin necesidad de la intervención de otra autoridad del Estado, aspecto que pone en evidencia la íntima y estrecha relación entre la ejecutoriedad y el principio de legalidad en el ámbito administrativo, reconocido en el art. 4 inc. c) de la LPA, que implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Por ende, si la administración se somete al derecho y apega sus actuaciones a las normas legales, ello da lugar a que surja el principio de presunción de legitimidad [art. 4 inc. g) de la LPA]; según el cual, las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario.

De lo que se entiende que se presume la validez de los actos administrativos; ello sin perjuicio de que pueda ser declarado nulo o anulable, lo cual también está previsto y regulado en los arts. 35 y 36 de la Ley de Procedimiento Administrativo y ratificado por la jurisprudencia constitucional en la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre11, que luego de la descripción de esta normativa concluyó:

"De acuerdo a las normas transcritas, tanto la nulidad como la anulabilidad de los actos administrativos, sólo pueden ser invocadas mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la ley y dentro del plazo por ella establecido; en consecuencia, en virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad, y buena fe, no es posible que fuera de los recursos y del término previsto por ley se anulen los actos administrativos, aun cuando se aleguen errores de procedimiento cometidos por la propia administración, pues la Ley, en defensa del particular, ha establecido expresamente los mecanismos que se deben utilizar para corregir la equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y los recursos señalados por la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto administrativo (conocido en la doctrina como acto propio), por cuanto una vez definida una controversia y emitida la Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico y por lo tanto ya no está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, sino a la comunidad, como lo ha reconocido este Tribunal en la SC 1173/2003-R, de 19 de agosto."

III.3.2. Sobre la estabilidad del acto administrativo

Sobre este tema, conforme todo lo anotado anteriormente, se tiene que la estabilidad del acto administrativo puede ser considerada como un carácter o como un principio del mismo, cuyo efecto deviene de la validez o legitimad de dicho acto administrativo y que es un requisito para que éste ingrese al trafico jurídico; siendo así, de igual forma la norma inherente que regula el procedimiento administrativo; esta vez el DS 27113 de 23 de julio de 2003 Reglamento a la LPA, refiriéndose sobre la estabilidad e impugnación del acto administrativo en su art. 51 expresó que:

"I. El acto administrativo individual que otorga o reconoce un derecho al administrado, una vez notificado, no podrá ser revocado en sede administrativa, salvo que:

II. El acto administrativo individual, firme en sede administrativa, podrá ser impugnado ante el órgano judicial competente por el órgano administrativo que lo emitió o el superior jerárquico, cuando esté afectado de vicios y sea contrario a un interés público actual y concreto". Así también el art. 59.II del citado cuerpo legal, dispone que: "No procede la revocación de oficio de los actos administrativos estables que adquieran esta calidad de conformidad a lo establecido en el presente Reglamento. La contravención de esta restricción obligará a la autoridad emisora del acto ilegal o a la superior jerárquica a revocarlo" (las negrillas son añadidas).

A tal efecto, la anteriormente citada SC 1464/2004-R12, pronunciándose sobre la estabilidad del acto administrativo estableció que si bien pueden existir actos que podrían ser revocados con el objetivo de satisfacer exigencias de interés público; empero, en esos casos la administración pública está obligada a indemnizar al particular; asimismo, la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, analizando lo establecido en la norma sobre que es el acto administrativo y las características del mismo concluyó que:

...el art. 27 de la LPA, señala que: "se considera acto administrativo a toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional...". Asimismo, esta disposición en la última parte señala que el acto administrativo "...es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo, características que coinciden plenamente con los principios de legalidad y presunción de legitimidad disciplinados por el inciso g) del art. 4 de la señalada ley.