Texto del fallo
Texto de la resolucion
AUTO CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0004/2022-RQ Sucre, 12 de mayo de 2022
SALA PLENA
Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente: 43858-2021-88-AIC Departamento: La Paz
En el recurso de queja presentado por Nancy Meriles Salazar contra el , pronunciado dentro de la acción de inconstitucionalidad concreta demandando la inconstitucionalidad de los arts. 7 y 21.I y II del Reglamento de Evaluación de Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, aprobado por Resolución Administrativa (RA) DIRNOPLU 095/2021 de 5 de octubre, por ser presuntamente contrarios a los arts. 14.II, 21.2, 48, 117, 118.I y 123 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES DEL RECURSO DE QUEJA
I.1. Rechazo de la acción de inconstitucionalidad concreta por la Comisión de Admisión
Mediante , la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional ratificó la RA DIRNOPLU 126/2021 de 10 de diciembre, cursante de fs. 106 a 112, pronunciada por el Director a.i. del DIRNOPLU; rechazando en consecuencia la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Nancy Meriles Salazar, dentro del proceso de Evaluación de Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, argumentando que la citada acción de inconstitucionalidad carece de fundamentación jurídico-constitucional; puesto que la accionante -ahora recurrente- no efectuó la debida contrastación de las normas impugnadas con cada uno de los artículos constitucionales identificados como vulnerados ni explicó cómo se produciría dicha contradicción, tampoco consideró que cuando se demanda la inconstitucionalidad de una determinada disposición es imprescindible precisar, argumentar y justificar de manera clara y pormenorizada los razonamientos por los cuales considera que una norma es contraria a los preceptos de la Constitución Política del Estado; al contrario, transcribió normativa y jurisprudencia en la mayor parte de la acción de inconstitucionalidad concreta; por lo que no se contó con la suficiente carga argumentativa que permita efectuar un juicio de constitucionalidad; por consiguiente -concluyó- en el caso no se advirtió una duda razonable y fundada respecto a la inconstitucionalidad planteada. Además, el señalado Auto Constitucional refirió que la recurrente no justificó en qué medida la decisión que debe adoptar la autoridad consultante depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones legales cuestionadas. Finalmente, dicho fallo constitucional argumentó que no resulta evidente que la acción de inconstitucionalidad concreta fue interpuesta de manera extemporánea.
I.2. Síntesis de la solicitud de parte
Mediante memorial presentado el 24 de febrero de 2022, cursante de fs. 32 a 42 vta. del legajo del recurso de queja, la recurrente formula recurso de queja contra el , argumentando que es inmotivado y arbitrario al no sustentar sus conclusiones en normas concretas ni considerar la naturaleza del proceso de evaluación de un funcionario público de carrera, siendo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Moya Solís vs. Perú estableció que el proceso de evaluación de un funcionario público es materialmente sancionatorio en la medida que establezca la no ratificación de una persona en el cargo. De lo anterior, resulta una falacia argumentativa el determinar que la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta sería extemporánea; puesto que el citado Auto Constitucional no revisó los antecedentes necesarios ni la normativa específica para el caso a ser analizado, ya que el proceso de evaluación concluye con la publicación de los resultados precedida de una resolución de continuidad o cesación de funciones.
En el presente caso, el proceso de evaluación no fue concluido; no obstante, la resolución que aplicó el Reglamento de Evaluación de Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial -ahora demandado por su supuesta inconstitucionalidad- aprobado por la RA DIRNOPLU 095/2021 de 5 de octubre, que determinó la calificación de aprobación y reprobación, resolvió su impugnación a la nota obtenida por su persona, existiendo por consiguiente un caso sui géneris que debe ser interpretado en observancia a los principios de prevalencia del derecho sustancial y pro homine, a favor del acceso a la justicia para lograr una interpretación desde y conforme a la Constitución Política del Estado, más aún considerando que fue el propio Director a.i. del DIRNOPLU, Leónidas Milton Baron Hidalgo, quien dictó la RA 158/2021 de 17 de diciembre, suspendiendo el cronograma de evaluación de desempeño, ratificándose de esa manera la premisa de que el proceso de evaluación quedó inconcluso, lo que implica la desaparición del argumento sobre la extemporaneidad del planteamiento de la presente acción de control normativo; además, de acuerdo al principio de supletoriedad podrían aplicarse los arts. 4 y 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), acudiéndose a los recursos de revocatoria y jerárquico, correspondiendo frente al principio de justicia material que el Tribunal Constitucional Plurinacional ingrese al análisis de fondo de la presente acción de inconstitucionalidad concreta.
En cuanto a la observación de falta de vinculatoriedad de la norma impugnada y la decisión final a emitirse en la resolución del caso, al momento de plantear la acción de inconstitucionalidad concreta, en el acápite VII, hizo referencia a la aplicación a la resolución de fondo de los arts. 7 y 21.I y II del Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial aprobado por la RA DIRNOPLU 095/2021 y a los requisitos para la procedencia de la citada acción de inconstitucionalidad, desmenuzando el requisito establecido por el art. 79 del Código de Procesal Constitucional (CPCo). De esa manera, el art. 7 del citado Reglamento determina que: "I. La Evaluación del Desempeño de las y los Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial se efectuará sobre dos (2) gestiones consecutivas, de forma periódica, computable a partir de la fecha de posesión". De ese contenido, se extraen dos entendimientos, el primero, que debe aplicarse a futuro para la evaluación después de su vigencia; y el segundo, que implica que pueda aplicarse a casos ya transcurridos, como en su caso, en el que se pretende aplicar el referido Reglamento impugnado para evaluar su desempeño como Notaria en las gestiones 2018, 2019 y 2020, lo que es contrario al principio de irretroactividad establecido por el art. 123 de la CPE.
Conforme al art. 21 del Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, los cargos de inconstitucionalidad consisten en que la asignación de cincuenta puntos a aspectos disciplinarios es desproporcional. En ese orden, el mencionado Reglamento tiene por finalidad lograr el cumplimiento del art. 23 de la Ley del Notariado Plurinacional (LNP) -Ley 483 de 25 de enero de 2014-, lo que demuestra una vulneración normativa a los derechos de estabilidad laboral y al trabajo reconocidos por el art. 48 de la CPE, además de la finalidad establecida por el art. 2.II de la LNP "...normas que por su estructura están sujetas a un grado optimización" (sic), resultando necesario verificar que el art. 21 del citado Reglamento se encuentre conforme al test de proporcionalidad; empero, mantiene su tesis en cuanto a que la calificación de antecedentes disciplinarios con una puntuación de cincuenta puntos en virtud a los parágrafos I y II del señalado artículo, es desproporcional y vulnera el principio de proporcionalidad; puesto que existen otras formas de lograr el cumplimiento de la finalidad de la evaluación, sin que ello implique un acto discriminatorio como consecuencia de una sanción, quedando prohibidas según el art. 118.I de la CPE la infamia y la muerte civil. Bajo ese contexto, la señalada calificación atenta a los derechos al trabajo y estabilidad laboral, además de la dignidad humana al sancionarse doblemente al Notario de Fe Pública, como en su caso, por cuanto:
- a)En la gestión 2019, se inició de oficio un proceso disciplinario por falta leve presuntamente cometida el 2017; es decir, cuando ya se encontraba prescrita conforme al art. 108 de la LNP; no obstante, el Director del DIRNOPLU le indicó que se sometiera al proceso porque solo sería sancionada con dos salarios mínimos, a lo cual accedió sin conocer que a futuro el registro de antecedentes administrativos sería perjudicial, más aún cuando el DIRNOPLU es juez y parte, encontrándose en desventaja en cuanto a los procesos administrativos; y,
- b)El 1 de diciembre de 2021 fue sancionada nuevamente bajo una evaluación de desempeño negativo, perdiendo su carrera notarial, en virtud a lo cual la citada Dirección debió emitir el Reglamento al inicio de la carrera notarial para tener un conocimiento claro y no se provoque la vulneración de sus derechos, ya que ni la Ley del Notariado Plurinacional ni en su Reglamento señalan que el Notario debe perder su cargo y ser cesado de sus funciones sino es por la comisión de faltas gravísimas que ya fueron sancionadas.
De esa manera, debe además considerarse la prohibición de discriminación establecida por el art. 14.II de la CPE, encontrándose la evaluación de las funciones de los Notarios en las categorías de sospecha de desigualdad, debiendo revisarse el Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial en su elemento de necesidad. Más aún, la casilla de ponderación de los antecedentes disciplinarios tiene una asignación de cincuenta puntos, al contrario, la calificación de méritos tienen un puntaje de solo siete puntos inclusive con Doctorado, de lo que se verifica que la calificación es desproporcional; por cuanto de una nota final de cien puntos, el 50% corresponde a antecedentes disciplinarios, 20% a la capacitación y 30% a despacho y otros; aspecto que refleja el trato discriminatorio hacia las personas sancionadas con faltas leves o graves, cuando por respeto a la dignidad humana debería evitarse toda estigmatización a consecuencia de una sanción disciplinaria que importe un trato diferenciado.
Asimismo, se vulnera el "derecho" non bis in idem; puesto que anteriormente su persona -ahora recurrente- fue sancionada por la comisión de una falta grave; en ese sentido, el art. 21.II del Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial hace referencia a los antecedentes disciplinarios sancionatorios ejecutoriados; por lo que en el proceso de evaluación se la está sancionando nuevamente por la referida falta con la asignación de menos treinta y cinco puntos, lo que es contradictorio con los arts. 117 y 118 de la CPE, este último acorde al art. 21.II de la misma Norma Suprema, siendo que la garantía del non bis in idem es también aplicable a la materia administrativa disciplinaria; por consiguiente, la calificación resulta lesiva a sus derechos fundamentales de dignidad humana, dándole "...un trato de cosa que carga una infamia y muerte civil por una sanción que ya cumplí al cancelar la multa de dos salarios mínimos (...), y que debía implicar la rehabilitación inmediata de todos mis derechos fundamentales incluyendo la dignidad humana y la prohibición de doble sanción" (sic). En ese orden, la señalada norma será aplicada dentro de la resolución final del proceso disciplinario, en razón que si la norma es sometida a control de constitucionalidad repercutirá en la resolución de continuidad o cesación de funciones; por lo que el art. 7 y 21.II del Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial establecen la nota mínima de aprobación y la continuidad o cese de funciones por evaluación insuficiente, debiendo revisarse el contenido de los arts. 15, 21 y 23 de la LNP normados por la RA DIRNOPLU 095/2021 que aprobó el Reglamento impugnado, la RA DIRNOPLU 098/2021 de 14 de octubre que aprobó el Protocolo para la Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, la RA DIRNOPLU 099/2021 de 19 de igual mes que aprobó el Cronograma de dicha evaluación y la RA DIRNOPLU 111/2021 de 9 de noviembre sobre el '"Protocolo para la Verificación y Validación de los Criterios de Evaluación"' (sic), con la finalidad de entender el proceso de evaluación de desempeño de los Notarios de carrera, por cuanto la calificación suficiente o insuficiente trasciende en la permanencia o no de su persona como funcionaria notarial de carrera, por lo cual considera que los artículos demandados como inconstitucionales vulneran sus derechos a ejercer un cargo público, al trabajo y a la estabilidad laboral. Por lo anteriormente expuesto, solicita se revoque el , y en consecuencia, se ordene la admisión de la acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo que el DIRNOPLU suspenda cualquier acto de ejecución del proceso de evaluación mientras tanto no exista pronunciamiento sobre la presente acción de inconstitucionalidad concreta del Reglamento impugnado.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL RECURSO DE QUEJA
La recurrente impugna el , argumentando que resulta inmotivado e infundado, al no ser evidente la omisión de fundamentación jurídico-constitucional ni el contraste entre las normas constitucionales y los artículos impugnados.
Consiguientemente, corresponde al Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, analizar la impugnación formulada.
II.1. Naturaleza y objeto del recurso de queja
El art. 27.II del CPCo, determina que la Comisión de Admisión rechazará las acciones, entre otras:
"a) Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.
- b)Cuando sea presentada de manera extemporánea en los casos que así corresponda, o
- c)Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo" (las negrillas son nuestras).
Por otra parte, el parágrafo III del mismo artículo establece que: "El auto constitucional de rechazo será impugnable mediante recurso de queja ante el pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de setenta y dos horas a partir de su notificación, mismo que será resuelto en el plazo de cinco días" (las negrillas nos corresponden).
Respecto al recurso de queja, el , reiterando jurisprudencia entendió que: "...el , indicó que: 'el recurso de queja debe contener la argumentación correspondiente, respecto a las razones por las que el recurrente considera que su demanda debió ser admitida, precisando los errores que se hubieran cometido al rechazar su recurso'. A cuyo efecto, corresponde determinar, si efectivamente la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, incurrió en los errores denunciados, para en su caso revocar la decisión y ordenar la admisión del trámite y resolución final de la acción, recurso, consulta o conflicto de que se trate.
Precisando aún más, en el , se señaló: 'En ese orden legal, el recurso de queja se constituye en el medio instrumentado para la impugnación de los autos de rechazo emitidos por la Comisión de Admisión ante la instancia superior del Tribunal Constitucional Plurinacional, para que el Pleno advertido de algún error en el análisis y estudio de los requisitos de admisión previstos para cada una de las acciones y recursos constitucionales, los revise nuevamente y disponga mediante decisión definitiva la revocatoria de la decisión de rechazo y la admisión de la acción interpuesta o caso contrario confirme el rechazo.
Para la activación del recurso de queja, se deberá identificar con precisión los argumentos de la resolución demandada que impugna, relacionándolos con la demanda, acción o recurso rechazado, explicando de forma argumentada la insuficiencia, error o equivocación en que la Comisión de Admisión hubiese incurrido y las razones por las que el mismo debe ser reparado dejando sin efecto la resolución de rechazo; labor que se constituye en la creación de un nuevo argumento jurídico constitucional, que tiene por objeto demostrar la ilegalidad del auto de rechazo, no siendo suficiente la reiteración de los fundamentos de la demanda rechazada, puesto que lo que se revisa es el citado auto de rechazo que es la resolución impugnada'" (las negrillas fueron agregadas).
II.2. La falta de fundamentación jurídico-constitucional como causal de rechazo de la acción de inconstitucionalidad concreta
Mostrando 29 de 57 parrafos.