0005/2023

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0005/2023 Sucre, 3 de enero de 2023

SALA PLENA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 38187-2021-77-AIC Departamento: Chuquisaca

En consulta la Resolución Administrativa (RA) J.D.T.-CH-44/21 de 11 de febrero de 2021, cursante de fs. 159 a 163, pronunciada por la Jefa Departamental de Trabajo de Chuquisaca, por la que rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por David Miguel Ibáñez Tumiri en representación legal de la Compañía Eléctrica Sucre Sociedad Anónima (CESSA), demandando la inconstitucionalidad de los arts. 10 y 11 del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 495 de 1 del citado mes de 2010, por ser presuntamente contrarios a los arts. 47, 306.II, 308, 318.II y 334 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 28 de enero de 2021, cursante de fs. 51 a 61 vta., la entidad accionante a través de su representante, expuso lo siguiente:

I.1.1. Síntesis de la acción

Fue notificada con la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 021/2021 de 25 de enero, en la que se intima a la reincorporación del Exgerente General de la mencionada Compañía, con argumentos que al considerarlos incompletos, motivó la presentación del recurso de revocatoria, solicitando se revoque la reincorporación determinada.

Refirió que, el fundamento para emitir la mencionada Conminatoria se basó en los arts. 10 y 11 del DS 28699; por ello es que, la resolución de la causa depende de la constitucionalidad de dichos artículos; puesto que, el demandante no es un exempleado a quien se tenga que aplicar el principio de inamovilidad laboral, el cual puede ser utilizado de modo irracional lo que hace necesario se haga una distinción de la situación particular; es decir, de aquellos empleados que tienen cargos de jerarquía y de confianza del empleador dentro de las empresas, mediante la exclusión de los preceptos impugnados que han sido exigidos por el demandante en su pedido de reincorporación bajo una equivocada apreciación que el derecho a la inamovilidad previstos en los arts. 48 y desarrollado de forma parcial en el 11, ambos de la CPE, también alcanzaría a su persona; por lo que, existiría un riesgo de que se aplique una normativa considerada inconstitucional en su contra.

Señaló que el art. 10 del DS 28699, concibe que todo trabajador tiene el derecho a solicitar la reincorporación laboral, lo cual en definitiva resulta inconstitucional; puesto que, no se puede admitir la posibilidad que todos los trabajadores sin distinción de ninguna clase, tengan el derecho de optar a pedir la reincorporación a su fuente laboral, aun tratándose de personal jerárquico de una empresa pública, ya que estos últimos gozan de una situación diferenciada en varios aspectos del resto de los trabajadores.

Por otra parte, el art. 11 del DS 28699, sugiere un reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral de manera general a todos los trabajadores asalariados desconociendo los diferentes roles y situaciones que existen entre los mismos, así por ejemplo obreros, administrativos, jefes representantes patronales e incluso personal de confianza de la parte patronal; por lo que, considera que dicho precepto, al instituir la estabilidad laboral, no realizó la necesaria discriminación racional, que permita diferenciar los distintos tipos de asalariados que existen en una unidad productiva, afectando así los derechos del empleador y de sus variadas formas de expresión reconocidas por los arts. 47, 306, 334 y 335 de la CPE.

Expresó que, el art. 47 de la Ley Fundamental, consagra el derecho a dedicarse a una actividad económica lícita lo que implica la posibilidad de emprendimientos económicos diferentes, con irrenunciables facultades de tomar decisiones al interior de las mismas, como contratar personal de confianza por sus capacidades técnicas, profesionales y otras aptitudes propias, las que pueden variar o perderse con el paso del tiempo o con las propias actitudes del individuo a la que subjetivamente se otorgó confianza; no obstante, los artículos impugnados no consideran que bajo las regulaciones propias del Estado, entre ellas, la legislación laboral discrimina de forma expresa a los empleados de confianza, restringiendo el acceso a derechos vigentes para el resto de los dependientes (derechos a la reincorporación laboral); en tal razón, el no realizarse esta discriminación legal constitucional, deriva en una afectación al derecho a emprendimientos económicos previstos en los arts. 47, 306, 334 y 335 de la Norma Suprema.

Existe una inconstitucionalidad por omisión en los arts. 10 y 11 del DS 28699, las cuales a tiempo de consagrar los derechos a la reincorporación opcional del trabajador y la estabilidad, transgreden los arts. 47, 306.II, 308, 318.II y 334 de la CPE, ya que no consideran las diferencias que existen entre los trabajadores comunes, con aquellos que son considerados de confianza, vulnerando de esta manera una forma de ejercicio del derecho a ejercer el comercio, la industria o cualquier otra actividad económica, en las cuales es necesario contar con personal de confianza en los empleados de jerarquía y al perder la misma si fuere el caso, poder prescindir de sus servicios, radicando ello, en una de las prerrogativas del derecho previsto en el art. 47 de la Ley Fundamental.

Concluyó, indicando que en el caso en cuestión, existe una omisión relativa; dado que, si bien los preceptos impugnados regulan el derecho a la reincorporación opcional del trabajador y el derecho a la estabilidad laboral, no discriminó de manera constitucional las circunstancias en que tales derechos no se aplican.

I.1.2. Resolución de la autoridad consultante

La Jefa Departamental de Trabajo de Chuquisaca, mediante la RA J.D.T.-CH-44/21 de 11 de febrero de 2021, determinó rechazar la acción de inconstitucionalidad concreta, con los siguientes argumentos:

a)La Compañía accionante no acompañó documentos que acrediten que David Miguel Ibáñez Tumiri era el representante legal de CESSA, y por Auto de 29 de enero de 2021, se dispuso que en el plazo de tres días presentara el mismo; sin embargo, el 1 de febrero de igual año, reiteró su solicitud de tramitar la revocatoria y la acción normativa, además de recusar a la autoridad laboral, la cual fue atendida por RA J.D.T.-CH-39/21 de 3 del mismo mes y año, elevada ante el superior en grado, y en respuesta al citado memorial con la mayor amplitud emitió Auto de 8 del señalado mes y año, reiterando la remisión de la documental idónea que demuestra su representación legal; empero, el 10 del referido mes y año, Domingo Martínez Cáceres y Juan Alex Arequipa Checa, presentan nuevo escrito solicitando tramitar la revocatoria y la presente acción normativa, acompañando fotocopias simples, que a criterio de los firmantes avala su condición de representantes legales, de los cuales se observa que no se arrimó documentos que acrediten si la renuncia de Oscar Sandy Rojas fue al cargo de Presidente de Directorio o solo al de Director, careciendo por ello de representación, no debiendo olvidar que la acción de inconstitucionalidad concreta puede ser activada de dos formas de oficio o a instancia de parte, en cuyo caso la legitimación recae en la parte procesal que activó la acción normativa, traduciéndose en una inadmisibilidad por incumplimiento del art. 24.I.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo);
b)No efectuó una fundamentación acorde al pedido que realizó, que no es otra que, proscribir normas cuyo contenido irradian en la protección de todos los trabajadores, sin explicar con claridad y fundamentos valederos su posición argumentativa, ya que la falta de confianza alegada como causal inexistente, genera omisión normativa y profundiza el abuso de los empleadores, dando lugar a una marcada discrecionalidad;
c)No explicó cuál de los párrafos debe ser alejado o adicionarse, denotando absoluta falta de fundamentos, más aún cuando el DS 28699 fue modificado por su similar 495, que no fue nombrado careciendo de precisión de cómo los artículos afectan a la Compañía demandante de tutela, pareciendo corresponder a la identificación de agravios de la resolución de reincorporación o una sentencia judicial; y,
d)La , ya realizó el examen de constitucionalidad del DS 28699 en su Fundamento Jurídico III.2, desarrollando los principios constitucionales de estabilidad laboral; y en el punto apartado I.1, analizó el citado Decreto Supremo y su posterior modificación, así como la estabilidad laboral en el marco del Convenio 158 sobre la Terminación de la Relación de Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); es decir, que el examen realizado es dentro del marco del bloque de constitucionalidad, constituyéndose también en una causal de inadmisión.

I.2. Admisión y citación

Por , cursante de fs. 165 a 173, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción planteada por David Miguel Ibáñez Tumiri en representación legal de CESSA, disponiendo que la acción de defensa sea puesta en conocimiento del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, en representación del Órgano que generó la norma impugnada, lo que se cumplió el 5 de octubre de 2021 (fs. 202).

I.3. Alegaciones del Órgano que generó la norma impugnada

Luis Alberto Arce Catacora, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de sus representantes legales presentó escrito el 26 de octubre de 2021, cursante de fs. 231 a 240, expresando que:

1)Se advirtió defectos de admisibilidad que impedían el análisis de fondo, al no existir argumentos para alegar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas en la presente acción de inconstitucionalidad concreta; puesto que, no identificó los preceptos constitucionales conculcados, debido a que si bien refirió artículos de la Constitución Política del Estado, dicha argumentación no desarrolló en forma clara los motivos por los que consideró que las normas impugnadas vulneraron principios, valores o derechos fundamentales, al basarse en elucubraciones personales sobre el derecho a dedicarse a una actividad económica lícita sin realizar un correcto análisis en cuanto a los alcances y la aplicación de los arts. 10 y 11 del DS 28699, modificado por su similar 495;
2)En cuanto a la normativa impugnada, cabe señalar que los Decretos Supremos -ahora cuestionados-, se fundamentaron en los arts. 46.I y II, 48.I de la CPE; y, 86 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009; asimismo, el DS 28699, modificado por su similar 495, conllevan un requisito al tiempo de su activación cual es el "despido injustificado"; por lo cual, las citadas disposiciones legales buscan proteger de arbitrariedades que se podrían suscitar en las empresas; circunstancia por la que, parte del procedimiento es que sea constatado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en razón a que la decisión de reincorporación pueda ser impugnada en la vía judicial, denotando que la normativa conlleva un debido proceso, aparentando que el hoy accionante pretende forzar la incorrecta interpretación de los arts. 10 y 11 de la normativa impugnada, siendo que su aplicación en ningún momento llegó a vulnerar lo establecido por el derecho a dedicarse a una actividad económica lícita;
3)El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social tiene atribuciones para resolver y disponer la reincorporación de las trabajadoras y trabajadores, ante despidos injustificados, como lo dispone el art. 50 de la CPE y DS 29894, además de los arts. 46 al 55 del texto constitucional se tiene el marco protector de los derechos laborales de las trabajadoras y trabajadores, siendo uno de ellos a la continuidad y estabilidad laboral, conforme el art. 48.II de la Norma Suprema; en virtud del cual, le corresponde al Estado acudir en su defensa y protección;
4)El DS 28699, modificado por su similar 495, que dispuso la reincorporación de las trabajadoras y trabajadores a través de un procedimiento en la vía administrativa realizado ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, aprobado mediante Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, fue objeto de un examen de constitucionalidad previo conforme a la , que señala que las normas antes señaladas establecen una alternativa a favor del trabajador despedido por causales no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), en mérito de la cual, puede optar o por el pago de beneficios sociales o por su reincorporación, que guarda relación con el art. 105 de la misma Ley;
5)El procedimiento de reincorporación laboral en la vía administrativa, establecido mediante DS 28699, modificado por el DS 495, no implica ni constituye un procedimiento que resulte contradictorio o contrario a las disposiciones contenidas en la Constitución Política del Estado;
6)Las conminatorias de reincorporación emitidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, de acuerdo al art. 10 del DS 28699, modificado por el 495, no definen la situación laboral de la trabajadora o trabajador; toda vez que, la misma puede ser impugnada por el empleador en la vía administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en la justicia ordinaria, estableciéndose en demandante de acuerdo al art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), esta posibilidad de impugnación en la vía administrativa como en la vía ordinaria, implica que la determinación asumida, sea únicamente de carácter provisional, lo que de ninguna manera significa vulneración del derecho al debido proceso del empleador, quien tiene las vías expeditas, recursos y acciones necesarias que la ley franquea, para impugnarla y demostrar en su caso, que el despido fue legal o justificado; empero, dichas conminatorias son de pronto y oportuno cumplimiento, bajo alternativa de acudir ante la jurisdicción constitucional a objeto de efectivizar su cumplimiento, inclusive abstrayéndose del principio de subsidiariedad, por transgresión del derecho al trabajo;
7)Respecto a la aludida omisión en la discriminación de "cargos jerárquicos o de confianza", es necesario referir que las normas laborales establecen únicamente una distinción entre empleados y obreros, más no existe una diferenciación o discriminación entre trabajadores (sean empelados u obreros) y trabajadores de confianza o cargos jerárquicos, estos últimos son aquellos que se distinguen porque ocupan una posición jerárquica en la empresa, con facultades disciplinarias o de mando; es decir, que se les reconoce los derechos y obligaciones que la normativa legal prevé para la generalidad de los trabajadores, con la diferencia que las normas especiales son para los servidores públicos, cuyo régimen laboral está regulado por el Estatuto del Funcionario Público; concluyéndose por ello, que los denominados trabajadores de confianza, no son discriminados de la normativa legal vigente, siendo en términos genéricos "trabajadores" de la empresa o establecimiento laboral; sin embargo, los derechos reconocidos a su favor por la legislación laboral tienen una relación especial; y,
8)Las normas laborales por su naturaleza protectiva a favor del trabajador, deben aplicarse con el criterio de lograr la igualdad entre las partes, de modo que se permita un razonable equilibrio, que en materia laboral es notoriamente desigual entre el empleador y el trabajador, principio que se encuentra plasmado en los arts. 4 de la LGT y 46 y 48.II de la CPE, solicitando por lo expuesto, se declare improcedente la acción de inconstitucionalidad concreta; y, en caso de ingresar al fondo, la constitucionalidad de los arts. 10 y 11 del DS 28699, modificado por su similar 495.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto constitucional de 6 de abril de 2022, cursante a fs. 247, se dispuso la suspensión del plazo para la emisión de la correspondiente resolución a objeto de recabar documentación complementaria, habiéndose obtenido la misma, se resolvió su reanudación a partir de la notificación con el decreto constitucional de 16 de diciembre de igual año (fs. 220); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro de término legal.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Dentro de la denuncia por ilegal destitución presentada ante la Jefatura Departamental de Trabajo por Oscar Sandy Rojas, Gerente General de CESSA contra David Miguel Ibáñez Tumiri, Presidente y Freddy Montero Vargas, Director Secretario, ambos del Directorio de CESSA (fs. 138 a 144 vta.); se emitió la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 021/2021 de 25 de enero; por la cual, la autoridad laboral conminó a los denunciados, proceder a la reincorporación inmediata del trabajador Oscar Sandy Rojas a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba, dentro del plazo de tres días, computables desde su notificación, más la reposición de todos los derechos sociales, así como de salarios devengados (fs. 80 a 83).

II.2. CESSA, al ser notificada con la precitada Conminatoria de reincorporación laboral, mediante su representante David Miguel Ibáñez Tumiri, planteó recurso de revocatoria ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca, y solicitó se promueva la acción de inconstitucionalidad concreta, cuestionando la constitucionalidad de los arts. 10 y 11 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 (fs. 51 a 61 vta.).

"ARTÍCULO 10.- (BENEFICIOS SOCIALES O REINCORPORACIÓN).

I. Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el Artículo 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

II. Cuando el trabajador opte por los beneficios sociales, el empleador está obligado a cancelar los mismos además de los beneficios y otros derechos que le corresponda, en el tiempo y condiciones señaladas en el Artículo noveno del presente Decreto Supremo.

'III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo"' (modificado por el art. 1 del DS 495 de 1 de mayo de 2010).

Se incluyen los Parágrafos IV y V en el artículo 10 del DS 28699, con los siguientes textos:

"IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución.

V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral.

ARTÍCULO 11.- (ESTABILIDAD LABORAL).

I. Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias.

II. Mediante Decreto Supremo, el Poder Ejecutivo reglamentará la forma y alcances de la Estabilidad Laboral".

II.3. Los preceptos constitucionales, cuya vulneración se alega son los contenidos en los siguientes artículos de la Constitución Política del Estado:

"Artículo 47.

I. Toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo.

II. Las trabajadoras y los trabajadores de pequeñas unidades productivas urbanas o rurales, por cuenta propia, y gremialistas en general, gozarán por parte del Estado de un régimen de protección especial, mediante una política de intercambio comercial equitativo y de precios justos para sus productos, así como la asignación preferente de recursos económicos financieros para incentivar su producción.

III. El Estado protegerá, fomentará y fortalecerá las formas comunitarias de producción.

(...)

Artículo 306