Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0007/2023 Sucre, 3 de enero de 2023
SALA PLENA Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente: 33672-2020-68-AIC Departamento: Chuquisaca
En la acción de inconstitucionalidad concreta presentada por Julián Marca Pérez ante el Juez Sumariante de la Fiscalía General del Estado, demandando la inconstitucionalidad de la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 de 3 de mayo, en lo concerniente a: "SEGUNDO: ESTABLECER como causal de incompatibilidad en el Ministerio Público, tanto para el ejercicio de la función fiscal como de las y los servidores públicos, que sean progenitores de uno o más hijos en común"; por considerar que vulnera los arts. 109.II y 116.II de la Constitución Política del Estado (CPE); y 9 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
Por memorial presentado el 9 de marzo de 2020, el accionante cursante de fs. 38 a 51, manifestó lo siguiente:
I.1.1. Síntesis de la acción
Dentro de la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Disciplinario Interno FGE/JS 057/19 de 30 de julio de 2019, seguido de oficio en su contra y de otra Fiscal de Materia, por la '"presunta transgresión del ordenamiento jurídico Administrativo de la Resolución FGE/JLP/DAJ No. 096/2019 de fecha 03 de mayo de 2019, consiguientemente la CPE art. 235 núm. 1); EFP art. 8 incs.a); Reglamento de Interno de Control de Personal del Ministerio Público arts. 12 incs. A) y 54 inc. g)"' (sic); el Juez Sumariante de la Fiscalía General del Estado dictó la Resolución Sumarial FGE/JS 015/20 de 14 de febrero de 2020, disponiendo su destitución como Fiscal de Materia II de la Fiscalía Departamental de Chuquisaca, sin tomar en cuenta la carrera fiscal y la estabilidad laboral reconocidas por la Ley Fundamental y la Ley Orgánica del Ministerio Público.
Señaló que la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 es inconstitucional por transgredir el art. 158.I.3 de la Constitución Política del Estado (CPE), puesto que crea una nueva causal de incompatibilidad de funciones de las servidoras y los servidores públicos dependientes del Ministerio Público, consistente en ser progenitores de uno o más hijos en común; no obstante que el régimen de incompatibilidades para el servicio público está normado en la Constitución Política del Estado, y particularmente en el caso de la función fiscal, en el art. 21 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP) -Ley 260 de 11 de julio de 2012-, el que a su vez, se replica en el art. 14 de Reglamento Interno de Control de Personal de la misma Institución, no siendo pertinente su modificación mediante reglamentos y mucho menos a través de una simple resolución.
Por lo tanto, el Fiscal General del Estado, al emitir la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 e innovar con la incorporación de una nueva causal de incompatibilidad para ejercicio de funciones en el Ministerio Público, además de lesionar sus derechos al trabajo y al empleo, incurrió en un ejercicio arbitrario de sus funciones.
Siendo evidente entonces, que la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 no cumple la elemental exigencia de ley formal para estipular la regulación de un derecho, incurriendo en vulneración de los principios de legalidad y de reserva de ley, que constituyen una barrera para el ejercicio arbitrario de poder. Lo que decanta en su inconstitucionalidad por ser contrario al art. 109.II de la CPE, que impone que los derechos y garantías sean necesariamente regulados sólo mediante una ley formal; siendo necesario acotar al respecto, que por orden del art. 410 de la Norma Suprema, las autoridades públicas se encuentran sometidas al cumplimiento de la Norma Fundamental y del Bloque de Constitucionalidad.
De allí que, sobre la base de la y otras, amerite también efectuar el control de convencionalidad sobre la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019, puesto que transgrede el art. 8.1 y 30 de la CADH, último que en el fundamento de la Opinión Consultiva (OC) 6/86 de 9 de mayo de 1986, refirió enfáticamente que los derechos fundamentales pueden ser restringidos sólo mediante ley, entendido dicho vocablo como "ley formal", y no como cualquier otra norma emergente del poder público.
Lo que constata, a decir del accionante, que la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019, no cumple con la exigencia de reserva de ley y menos constituye una "ley formal", pues no emerge de los órganos legislativos previstos en la Constitución Política del Estado, y al contrario, fue elaborada en el ámbito administrativo de la Fiscalía General del Estado, que no tiene competencia legal para regular derechos y garantías constitucionales.
Añade que en el Segundo Considerado de la Resolución cuestionada de constitucionalidad, se intenta justificar la inclusión de la nueva causal de incompatibilidad funcionaria dentro del Ministerio Público, indicando que los hijos en común entre servidoras y servidores públicos que presten servicios en dicha Institución, se constituiría en una circunstancia que puede afectar la imagen institucional en cuanto a la imparcialidad, legalidad y sobre todo a la honestidad emergente de ese vínculo familiar. Justificativo subjetivo que resulta insuficiente para cuestionar la función fiscal que desarrollan el accionante y la madre de sus dos hijos, ambos fiscales de carrera, que no tienen una relación conyugal; y que además lacera el derecho fundamental a la igualdad, puesto que: "...ya en este punto existe una diferencia marcada a situaciones de hecho prevista en otras normas..." (sic). Finalmente como "segundo" fundamento de su demanda de inconstitucionalidad, el accionante refirió que la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 es de carácter administrativo sancionatorio, por lo que al instituir una conducta disciplinaria sancionable, indefectiblemente debía estar prevista en una ley formal y describir de manera taxativa la acción u omisión reprochable.
Sin embargo, en el caso concreto del proceso disciplinario seguido en su contra, se soslaya que ingresó a la carrera fiscal mediante evaluación de méritos y exámenes de competencia en la Escuela de Fiscales durante la gestión 2008; inculpándosele de tener hijos en común con otra servidora del Ministerio Público más de diez años después, bajo una aplicación retroactiva de la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019; lo que es contrario a la garantía de legalidad contenida en el art. 116.II de la CPE, por el que se exige que toda sanción debe fundarse en un hecho anterior establecido como infracción o delito.
Concluye reiterando que el tipo administrativo sancionador contenido en la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 -ahora impugnada- no cumple con la elemental exigencia de taxatividad para orientar la conducta de los administrados, siendo general y subjetivo, permitiendo que los sumariantes actúen con un alto grado de subjetividad.
I.2. Resolución de la autoridad consultante
Grover Jhamil Santander Núñez, Juez Sumariante de la Fiscalía General del Estado, a través de la Resolución FGE/JS 025/2020 de 10 de marzo (fs. 52 a 57), resolvió no promover la acción de inconstitucionalidad concreta planteada, sobre la base de los siguientes fundamentos:
- a)El art. 81 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la acción de inconstitucionalidad concreta solo puede presentarse por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo; en el caso concreto, la presente demanda de control normativo fue planteada dentro del mismo sumario de la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Disciplinario Interno FGE/JS 057/19 que se tramita contra el ahora accionante y otra, dentro del cual se presentó con anterioridad una acción constitucional de la misma naturaleza por la coprocesada, la misma que fue rechazada mediante ; por lo que esta demanda, sería la segunda incoada dentro de un mismo proceso, contrariando el señalado art. 81 de la CPCo;
- b)La Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019, no abrogó, derogó, ni modificó la Ley Orgánica del Ministerio Público y si bien el régimen de incompatibilidades está normado en los arts. 239 de la CPE y 21 de la LOMP, en cuanto al parentesco por consanguinidad y afinidad, sólo se hace mención a las y los fiscales, no obstante ello, también se contempla al personal administrativo del Ministerio Público para la verificación de la señalada causal. Es decir que, no es pertinente el control de constitucionalidad sobre la base de supuestos y erróneas interpretaciones como base del alegato de usurpación de funciones del Órgano Legislativo;
- c)Al respecto, el impetrante de tutela no precisó la norma que disponga que el Fiscal General del Estado no puede emitir resoluciones que establezcan causales de incompatibilidad; es decir, que no existe carga argumentativa que ponga en duda la constitucionalidad de la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 sobre dicho elemento;
- d)Los agravios planteados por el accionante, son propios de una impugnación y no de una demanda de control normativo, pues invoca la supuesta lesión de sus derechos al trabajo y otros, sin identificar la norma constitucional que fue contrariada;
- e)En lo que respecta al presunto incumplimiento de la elemental exigencia de una ley formal para regular derechos fundamentales, conforme dispone el art. 109.II de la CPE, las incompatibilidades para el ejercicio de la función pública evidentemente deben ser legisladas por el Órgano Legislativo; sin embargo, no es menos cierto que existen competencias del Fiscal General del Estado de emitir Resoluciones en su calidad de autoridad jerárquica del Ministerio Púbico y ejercer representación de la Institución. En consecuencia, no existe carga argumentativa que solvente la pretensión del accionante al respecto, pues la mera identificación y cita de preceptos, no suple la fundamentación jurídico constitucional necesaria; y,
- f)En cuanto a la supuesta vulneración de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y jurisprudencia del Bloque de Constitucionalidad, el impetrante de tutela tampoco cumplió con la carga argumentativa suficiente, pues centra sus alegatos en la presunta vulneración de sus derechos fundamentales; lo que corresponde sea reclamado por otra vía.
I.3. Admisión y citación
Por , cursante de fs. 59 a 66, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la Resolución FGE/025/2020, pronunciada por Grover Jhamil Santander Núñez, Juez Sumariante de la Fiscalía General del Estado, y admitió la presente acción de inconstitucionalidad concreta contra la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019, en lo concerniente a: '"...SEGUNDO: Establecer como causal de incompatibilidad en el Ministerio Público, tanto para el ejercicio de la función fiscal como de las y los servidores públicos, que sean progenitores de uno o más hijos en común..."' (sic); disponiendo se ponga en conocimiento del Fiscal General del Estado; acto procesal que fue cumplido el 2 de agosto de 2021, conforme el formulario de cursante a fs. 92.
I.4. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada
Álvaro Mauricio Nava Morales Carrasco, en su condición de Fiscal General del Estado en suplencia legal, mediante memorial de 23 de agosto de 2021, cursante de fs. 98 a 101 vta., formuló alegatos argumentando lo siguiente:
- 1)No se discute que por imperio del art. 109.II de la CPE, es a través de una ley formal que deben regularse los derechos; sin embargo, en el presente caso, debe considerarse que la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 establece una causal de incompatibilidad para el ejercicio de la función fiscal y para servidoras y servidores del Ministerio Público, la misma que en lo absoluto constituye un derecho fundamental y/o una garantía constitucional, por lo que no se encuentra dentro de los alcances de la señalada reserva legal;
- 2)Citando al tratadista Manuel Ossorio, afirma que las incompatibilidades no sólo pueden ser impuestas exclusivamente por ley, sino también las hay de hecho (horarios inconciliables para ejercer funciones simultáneamente en un empleo público y otro privado) y éticas (que pongan en sospecha la imparcialidad), las mismas que no necesariamente se encuentran normadas;
- 3)No existe óbice para que el régimen de incompatibilidades contemplado en los arts. 239 de la CPE y 21 de la LOMP, sea complementado a través de normativa interna, por necesidad institucional y ante las circunstancias de desarrollo de las funciones del Ministerio Público. Siendo así que los reglamentos internos de cada institución pueden contener y contienen diferentes tipos de incompatibilidades según la naturaleza de sus funciones, como ocurrió con la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 -ahora cuestionada-, que emergió con la finalidad de frenar situaciones recurrentes, poniendo en riesgo los principios contenidos en el art. 5.4, 6 y 8 de la LOMP, por conflicto de intereses;
- 4)Conforme al art. 225 de la CPE, el Ministerio Público tiene autonomía funcional, administrativa y financiera; cuya máxima autoridad, el Fiscal General del Estado, goza de las prerrogativas insertas en el art. 30.2 y 4 de la LOMP, sobre las que se erigió la citada Resolución. Lo que hace evidente que las incompatibilidades no deban necesariamente ser reguladas por ley, como es el caso -por ejemplo- de cónyuges que por su vínculo no pueden trabajar en el Ministerio Público, no obstante que esta causal no está expresamente señalada en el art. 21 de la señalada Ley;
- 5)Para el supuesto caso que la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 vulnere algún derecho fundamental, como el del trabajo invocado por el accionante, la vía de reclamo es la acción de amparo constitucional; y,
- 6)Finalmente, en cuanto a la alegada aplicación retroactiva de la supra mencionada Resolución, que desconoce la calidad de funcionario de carrera del impetrante de tutela y su ingreso a la institución previa aprobación de todas las fases en la Escuela de Fiscales, lo que a su criterio fuera contrario al art. 116.II de la CPE; y, 9 y 30 de la CADH, así como de los principios de legalidad y nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, scripta etstricta; dicho argumento no es propio para fundar una acción de control normativo, sino que es pertinente a la vía tutelar de constitucionalidad. Razones por las que amerita declarar la constitucionalidad de la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019.
1.5. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por decreto constitucional de 17 de noviembre de 2021, se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de la correspondiente resolución, a efectos de recabar la documentación solicitada (fs. 106).
A partir de la notificación con el decreto constitucional de 22 de noviembre de 2022, se reanudó el cómputo de plazo (fs. 180), por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro del plazo establecido.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Norma considerada inconstitucional
Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 de 3 de mayo, emitida por el Fiscal General del Estado, en lo que concierne a:
"SEGUNDO: ESTABLECER como causal de incompatibilidad en el Ministerio Público, tanto para el ejercicio de la función fiscal como de las y los servidores públicos, que sean progenitores de uno o más hijos en común".
II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas
"Artículo 109°.
(...)
II. Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley".
"Artículo 116°.
(...)
II. Cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible".
II.3. Normas convencionales consideradas infringidas
Convención Americana Sobre Derechos Humanos
"Artículo 9. Principio de Legalidad y de Retroactividad
Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello".
"Artículo 30. Alcance de las Restricciones
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas".
II.4. Mediante Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Disciplinario Interno FGE/JS 057/19 de 30 de julio de 2019, emitido por el Juez Sumariante de la Fiscalía General del Estado, resolvió iniciar un proceso administrativo interno contra Julián Marca Pérez -hoy accionante- y Natividad Morales Choque, ambos Fiscales de Materia de la Fiscalía Departamental de Chuquisaca, por la presunta transgresión del ordenamiento jurídico administrativo de la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 (fs. 1 a 3).
II.5. Dentro del señalado proceso administrativo disciplinario, a través del memorial de 13 de agosto de 2019, Natividad Morales Choque, demandó la inconstitucionalidad de la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 por considerar que vulnera flagrantemente los arts. 9.2, 13.II y III, 14.II, 123, 158.I.3, 256 y 410, todos de la CPE y 9 de la CADH (fs. 7 a 15).
La misma que fue rechazada por la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante (fs. 22 a 30).
II.6. Cursa la Resolución Sumarial FGE/JS 015/20 de 14 de febrero de 2020, dictada dentro de la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Disciplinario Interno FGE/JS 057/19 a través de la cual, el Juez Sumariante de la Fiscalía General del Estado, resolvió declarar responsables al accionante y Natividad Morales Choque, ambos Fiscales de Materia de la Fiscalía Departamental de Chuquisaca, por la contravención a la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019; disponiendo únicamente la destitución del procesado (fs. 31 a 37).
II.7. Dentro de la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Disciplinario Interno FGE/JS 057/19, el ahora accionante, interpuso acción de inconstitucionalidad concreta contra la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 por ser presuntamente contraria a los arts. 109.II y 116.II de la CPE, argumentando similares cargos de inconstitucionalidad y con el mismo patrocinio legal que la demanda de control normativo concreto opuesta por la coprocesada -Natividad Morales Choque- (fs. 38 a 51).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante, denuncia la inconstitucionalidad de la Resolución FGE/JLP/DAJ 096/2019 -emitida por el Fiscal General del Estado-, en la parte resolutiva que dispone "SEGUNDO: ESTABLECER como causal de incompatibilidad en el Ministerio Público, tanto para el ejercicio de la función fiscal como de las y los servidores públicos, que sean progenitores de uno o más hijos en común"; aduciendo que es contraria al principio de reserva de ley y al art. 109.II de la CPE, al modificar el régimen de incompatibilidades del Ministerio Público para el derecho al ejercicio de la función pública y fiscal, el mismo que sólo puede estar regido por la Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica del Ministerio Público; y que también lesiona el art. 116.II de la Norma Suprema, al permitir su aplicación retroactiva dentro del proceso disciplinario seguido en su contra, lo que lesionaría sus derechos al trabajo y a la igualdad. En consecuencia, corresponde a este Tribunal pronunciarse respecto a la impugnación referida, a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad previsto por el art. 202.1 de la CPE.
III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de constitucionalidad concreta. Jurisprudencia reiterada
Según lo establecido en el art. 132 de la CPE, concordante con el art. 73 del CPCo, se contempla a la acción de inconstitucionalidad como un instrumento procesal dispuesto a favor de toda persona individual o colectiva para cuestionar una norma jurídica que sea contraria a la Constitución; dicho mecanismo procesal, en su carácter abstracto, procede contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales; mientras que, la acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, procede en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.
En ese marco, la jurisprudencia constitucional, a través de la , señaló respecto a la naturaleza jurídica de este mecanismo procesal constitucional, lo siguiente: "La acción de inconstitucionalidad concreta es una garantía a favor del ciudadano, que protege el principio de constitucionalidad, de supremacía constitucional previsto en el art. 410 de la Ley Fundamental, en virtud del cual señaló que: 'La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa...'; principio de constitucionalidad que, en el marco del constitucionalismo boliviano, implica una superación del clásico principio liberal de 'legalidad', no sólo en la medida en que la ley misma puede ser analizada, criticada e invalidada a partir de su confrontación con la Ley Fundamental y las normas del bloque de constitucionalidad, sino también porque se instaura una nueva forma de entender la legalidad más allá del horizonte liberal, en el marco del pluralismo jurídico igualitario con techo constitucional; en virtud a la cual, se podrán relacionar e interpelar los diferentes sistemas jurídicos, generando, inclusive, nuevas soluciones para los casos concretos que se presenten, partiendo de la ductilidad y porosidad del derecho que el pluralismo jurídico posibilita, lo que indudablemente implica una relectura del clásico principio de legalidad.
Es en ese marco que debe ser comprendida la acción de inconstitucionalidad concreta, como una garantía a favor de las personas y, de ahí que la voluntad del constituyente, en el diseño institucional de esta acción, se traduce en la necesidad que la misma esté al alcance del ciudadano común, haciendo efectivo el acceso a la justicia constitucional y el principio de constitucionalidad frente a las arbitrariedades o abusos en los que pudiera incurrir el poder". Para concluir, afirmando que: "...el Código Procesal Constitucional, en el Título III, bajo el nombre de Acciones de Inconstitucionalidad, regula, en el art. 73 a dos tipos de acciones: '1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales. 2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreta, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales'. Conforme a ello, la acción de inconstitucionalidad concreta tiene la finalidad de someter al control de constitucionalidad una disposición legal, sobre cuya constitucionalidad surge una duda razonable y fundada, en aquellos casos concretos en los que debe ser aplicada para resolver un proceso judicial o administrativo, siendo ésta una vía de control normativo concreto, debido a que surge, precisamente, ante la posibilidad de la aplicación de la disposición legal impugnada a un caso concreto en un proceso judicial o administrativo; por lo anteriormente desarrollado, es claro que esta vía de control, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, es susceptible de ser promovida por todos los jueces y tribunales que integren el Órgano Judicial, siendo extensible, además, a las autoridades administrativas que conozcan procesos administrativos, para que puedan plantear la acción, de oficio o a instancia de parte, cuando tengan una duda fundada y razonable sobre la constitucionalidad de una disposición legal y de una de sus normas, cuya validez o no sea fundamental para la decisión que vaya a tomarse dentro del proceso, aclarando que las citadas autoridades pueden activar esta vía de control normativo directamente o a petición de partes.
En este mismo sentido y efectuando una reseña de la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Constitucional, la , concluyó que: '(...) la acción de inconstitucionalidad concreta, es la vía de control de constitucionalidad que tiene como objeto, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; en ese marco, la labor del Tribunal sólo se circunscribe al examen de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, con el fin de establecer su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y de ninguna manera realizar análisis alguno respecto al caso en concreto'" (las negrillas son ilustrativas).
De acuerdo al art. 79 del CPCo, tienen legitimación activa para interponer acción de inconstitucionalidad concreta "...la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción".
De allí que pueda ser promovida de oficio por la autoridad jurisdiccional, judicial o administrativa, que en conocimiento de una determinada causa dude de la constitucionalidad de alguna norma a aplicar en la decisión final que deba asumir. O bien, a instancia de parte; es decir, tras la interposición -por los sujetos sometidos al proceso- de esta demanda de control normativo concreto; a cuyo fin, el art. 81 del CPCo, dispone: "La Acción de Inconstitucionalidad Concreta podrá ser presentada por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo, aún en recurso de casación y jerárquico, antes de la ejecutoría de la Sentencia".
De la citada previsión procesal constitucional, se entiende que la acción de inconstitucionalidad concreta, puede ser formulada por cada parte procesal por una sola vez en cualquier estado de la causa; ello, en el entendido que en virtud al art. 132 de la CPE, "Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley".
Así fue precisado de manera uniforme por la jurisprudencia constitucional, al señalar: ""La norma precedente, nos enseña que, al ser la acción de inconstitucionalidad concreta de naturaleza indirecta, porque depende de otro procedimiento previo y en curso, e incidental porque se tramita de forma accesoria al proceso principal y que solo puede ser presentada por una sola vez y antes de la ejecutoria de la sentencia, lo que hace entender que no es posible la activación de una segunda demanda de inconstitucionalidad en el mismo proceso ya sea judicial o administrativo" " (, citando el entendimiento del ; entre otros).
III.2. Sobre la Inconstitucionalidad en la forma
A través de la , el extinto Tribunal Constitucional entendió que la disposición legal sometida a control normativo de constitucionalidad, debe ser "desde y conforme a la Constitución" y debe existir una relación coherente en el contenido de la norma; así, recogiendo dicho entendimiento, en la , estableció: "...conforme a la doctrina del Derecho Constitucional, ha establecido en su jurisprudencia que una norma puede ser inconstitucional por la forma o por el fondo. En el primer caso cuando en su elaboración, sanción y promulgación se infringe el procedimiento legislativo previsto en la Constitución; y en el segundo cuando su contenido es el que vulnera los mandatos de la Ley Fundamental. Así se ha entendido a partir de la que dice: '...conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contiene normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado'
Que, en un Estado Democrático de Derecho, el procedimiento legislativo que da validez constitucional a una Ley material no se reduce a las diferentes fases o etapas que el legislador debe seguir para la formación de una Ley, desde la presentación del proyecto hasta la promulgación y publicación, que en el Sistema Constitucional boliviano están previstas en el Título IV, Parte Segunda, Capítulo V, arts. 71 al 81 de la Constitución, al contrario comprende también las condiciones de validez del acto legislativo, es decir, que el órgano emisor de la Ley sea competente y desarrolle el procedimiento de elaboración de una determinada Ley, como en el presente caso, en el marco de las normas previstas para su legal funcionamiento". Dicho razonamiento, acogido entre otras en la de 18 junio, haciendo referencia a la inconstitucionalidad en la forma, manifestó que: "...la declaratoria de inconstitucionalidad, de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia constitucional, se efectuará por el fondo o por la forma, en este último caso, el control de constitucionalidad, consiste en efectuar un análisis desde el origen de la norma, si el órgano emisor es competente para emitir la ley, si se imprimió el procedimiento legislativo previsto por la Constitución Política del Estado para la formación de una ley, sea desde su elaboración, aprobación, promulgación y publicación. Dicho de otro modo, implica determinar la validez en la formación y aprobación de la ley" (las negrillas son nuestras). Por su parte, en la , se acotó lo siguiente: "Para una mejor comprensión sobre la inconstitucionalidad de la ley por la forma, acudimos a la doctrina citando al profesor español Jesús González Pérez, quien se ha pronunciado a favor de la inconstitucionalidad por la forma al expresar[1]: "...Cuando una norma constitucional exige unos trámites formales para que adquiera fuerza obligatoria una ley, establece, nada menos, que el cauce de una fuente del Derecho, la vía para que pueda nacer una norma jurídica. De ahí que la infracción de estos trámites puede hacerse valer en cualquiera de los procesos, procedimientos o controles que se prevén, precisamente, para verificar la inconstitucionalidad. Agrega el profesor González Pérez que: '...Una ley que haya nacido con omisión o con infracción de alguno de los trámites previstos en la Constitución o en las normas dictadas dentro del marco constitucional es tan inconstitucional como aquellas que contuvieren una regulación contraria a la Constitución'"" (las negrillas son nuestras). Acogiendo la jurisprudencia referida anteriormente, la , concluyó: "...Por tanto una norma, es válida, cuando existe de acuerdo con el derecho en cumplimiento de las denominadas reglas de reconocimiento, cambio y adjudicación. Por ello la validez (formal o normativa) de una norma jurídica es una cuestión eminentemente ontológica, es decir existencial, pues, exige determinar si la autoridad que la expidió tenía competencia y legitimidad según la norma fundamental, si no ha sido derogada (vigencia temporal) y si no es incompatible con una norma superior. En ese entendido "...(u)na norma jurídica no vale por tener un contenido determinado; es decir, no vale porque su contenido pueda inferirse, mediante un argumento deductivo lógico, de una norma fundamental básica presupuesta, sino por haber sido producida de determinada manera, y en última instancia, por haber sido producida de la manera determinada por una norma fundante básica presupuesta. Por ello, y sólo por ello, pertenece la norma al orden jurídico...".
(...)
De lo señalado, se tiene que la validez formal, como predecesora de la validez normativa, radica en los actos (de creación), en cambio la validez sustancial o material se trasunta en los contenidos de los resultados del acto. Por tanto, para que este Tribunal realice un juicio de validez formal respecto de las normas sometidas a control normativo de constitucionalidad, corresponderá comprobar que se dan los actos que atribuyen la competencia y que el acto realizado es de la clase prevista en la norma de competencia, en este caso en la Norma Suprema" (las negrillas nos corresponden).
III.3. Sobre el principio de Reserva Legal
Este principio fue definido por la jurisprudencia constitucional como: "...la 'institución jurídica que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que por disposición de la Constitución deben ser desarrolladas en una ley; es una institución que impone un límite tanto al Poder Legislativo como al Ejecutivo; a aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, debe ser materia de otra ley´. En el ámbito del ejercicio de los derechos fundamentales, este principio es aplicado para impedir cualquier exceso en la imposición de limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales, pues si bien es cierto que pueden imponerse límites al ejercicio de los derechos fundamentales para preservar la prevalencia del interés general, la primacía del orden jurídico y los factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos, no es menos cierto que, en aplicación del principio de reserva legal, esas limitaciones solo pueden ser impuestas mediante ley en sentido formal.
En consecuencia, conforme al razonamiento precedentemente expuesto el principio de reserva legal, en el ámbito del ejercicio de los derechos fundamentales, resultaría lesionado cuando una norma inferior a una ley imponga limitaciones al ejercicio de algún derecho fundamental consagrado por la Constitución o los instrumentos internacionales sobre derechos humanos; a contrario sensu, no resulta lesionado el principio cuando la limitación de un derecho fundamental es impuesta por una ley en sentido formal, y dicha Ley es reglamentada en su parte operativa por otra disposición inferior" (Con ese entendimiento, la citada por la , y la entre otras.
Así, conforme lo establece el art. 109.II de la CPE, los derechos y las garantías solamente serán regulados por ley, constituyendo el principio de reserva de ley, en un límite a la potestad administrativa sancionatoria y en una garantía real para el ciudadano. Como se estableció en la , el Órgano Legislativo mediante la Asamblea Legislativa Plurinacional, es: "...el competente para emitir leyes que desarrollen los preceptos o derechos fundamentales -en su sentido material sin alterar su núcleo esencial- contenidos en la Ley Fundamental y a su vez imponer sus límites; constituyéndose esta atribución en una restricción frente a otros Órganos que pretendan regular derechos cuando esto sólo puede realizarse a través de una ley".
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