Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0013/2021 Sucre, 11 de marzo de 2021
SALA PLENA Magistrado Relator: René Yván Espada Navía Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente: 28202-2019-57-AIC Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Alex Roger Zúñiga Miranda, en representación de Previsión BBVA Administradora de Fondos de Pensiones Sociedad Anónima (AFP S.A.), ante Luis Alberto Arce Catacora, entonces Ministro de Economía y Finanzas Públicas, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 56, 57, 60 y 62 de la Resolución Administrativa (RA) SPVS-IP 038/2002 de 14 de enero -Reglamento de Inversiones-; 73.I y II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); 63.I del Decreto Supremo (DS) 27175 de 15 de septiembre de 2003 -Reglamento del Sistema de Regulación Financiera (SIREFI)-; y la frase "con el cuidado exigible a un buen padre de familia" contenida en los arts. 142 del DS 24469 de 17 de enero de 1997 y 149 inc. v) de la Ley de Pensiones (LP); por ser presuntamente contrarios a los arts. 109.II, 115.II, 116.II, 117.II, 120.I, 178.II y 232 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1.Contenido de la acción
Por memorial presentado el 12 de marzo de 2019, cursante de fs. 72 a 96 vta., la parte accionante refiere lo siguiente:
I.1.1. Síntesis de la acción
De acuerdo a lo previsto por los arts. 66 de la LPA y 52 de su Reglamento para el SIREFI, BBVA Previsión AFP S.A. interpuso recurso jerárquico contra la RA APS/DJ/DI 1580/2018 de 21 de noviembre, que confirmó la RA APS/DJ/DI 1000/2018 de 2 de agosto de primera instancia; última a través de la cual, la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS), resolvió imponer en su contra una sanción pecuniaria por el único cargo imputado en la Nota de Cargo, consistente en "...infracción a lo dispuesto a los incs. e) y v) del art. 149 de la Ley Nº 065 de Pensiones de 10 de diciembre de 2010 y los artículos 142, 276 y 284 del DS N° 24469 de 17 de enero de 1997..."(sic); y "Con recursos propios del monto total del sobreprecio pagado por AFP (...), monto que calculado en base al informe del especialista profesional internacional The Brattle Group, como tercero imparcial..."(sic).
Tanto la Resolución sancionadora -RA APS/DJ/DI 1000/2018- como la RA APS/DJ/DI 1580/2018, fueron emitidas con la normativa aplicada en la RA SPVS/IP/ 038/2002 de 14 de enero, de la ex Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros (SPVS); el DS 24469 -que aprueba el Reglamento a la Ley de Pensiones 1732-; la Ley de Pensiones vigente de 10 de diciembre de 2010; y, la Ley de Procedimiento Administrativo y el Reglamento del SIREFI; lo que implica que el ente regulador aplicó normas de menor jerarquía en lugar de las previsiones establecidas en la Constitución Política del Estado, concernientes a los mandatos de reserva legal, la garantía del debido proceso en sus componentes de juez natural, legalidad, tipicidad y taxatividad, de legalidad sancionadora y el principio de seguridad jurídica, dispuestos en los arts. 109.II, 115.II, 116.II, 117.II, 120.I, 178.I y 232 de la CPE.
Tal como denunció en el recurso jerárquico -aún pendiente de resolución dentro del proceso sancionador seguido por la APS contra la Sociedad que representa-, en la presente demanda normativa cuestiona que los preceptos señalados como incompatibles con el orden constitucional, fueron emitidos antes de la vigencia de la Constitución Política del Estado; por lo que, padecen de inconstitucionalidad sobreviniente; y en consecuencia, su abrogación es implícita, al ser discordantes con el nuevo texto inconstitucional; exceptuando la Ley de Pensiones, que si bien entró en vigencia de forma posterior a la Norma Suprema actual, su inconstitucionalidad radica en que carece de una redacción taxativa sobre el régimen sancionatorio disciplinario aplicado en el proceso seguido contra BBVA Previsión AFP S.A.
En ese orden, indica de manera reiterada que los artículos invocados como incompatibles vulneran el principio de reserva de ley, por cuanto por disposición del art. 109.II de la CPE, solo a través de una ley pueden regularse los actos punibles en la vía administrativa; por lo que, un reglamento o resolución administrativa, no constituyen instrumento legal pertinente para contener normas sancionatorias; añadiendo específicamente sobre las normas impugnadas de inconstitucionales, lo siguiente:
- a)En cuanto a la inconstitucionalidad de los arts. 56, 57, 60 y 62 de la RA SPVS-IP 038/2002 -que aprueba el Reglamento de Inversiones-, refiere en principio, que el art. 56 contiene una regla genérica de sujeción que no significa nada por sí misma, pues solo enuncia que las transgresiones a la Ley de Pensiones y normativa conexa, serán pasibles a sanciones impuestas por la Superintendencia; y por su parte, el art. 57 contiene una desregulación total y absoluta sobre las sanciones, dejando al arbitrio de la APS la potestad de calificar una determinada conducta como falta y precisar su gravedad. Lo que es contrario al régimen constitucional, que exige que las sanciones sean prescritas por ley y no por un reglamento, denotándose además que la escala de sanciones se basa en el dolo, que no significa nada por sí solo, si es que no se relaciona con una conducta previamente prescrita por una ley formal; por lo que, la acción típica y antijurídica en el caso de los artículos observados, es inexistente.
Continúa indicando que los artículos cuestionados de la RA SPVS-IP 038/2002 -Reglamento de Inversiones-, contienen el régimen usado por la APS para sancionar la conducta de BBVA Previsión AFP S.A., lo que contraviene los mandatos constitucionales de reserva legal y garantía de legalidad sancionadora, al instruir un régimen sancionador en una norma infra-legal y no en una ley en sentido formal; lo que vulnera el art. 109.II de la CPE, puesto que solo el Órgano Legislativo puede emitir leyes para regular derechos e imponer sus límites, con la descripción de las acciones u omisiones típicas y antijurídicas; por lo tanto, -indica-, que conforme a los arts. 12 y 158.3 de la Norma Suprema, el Órgano Ejecutivo no tiene facultad legislativa y no puede arrogársela con la finalidad de estructurar un reglamento de carácter sancionador disciplinario, pues éste sería inconstitucional, como sucede en el presente caso.
A lo que se suma, que el art. 116.II de la CPE, prevé que cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior, sin hacer distinción entre las materias penal y administrativa, de donde deduce que solo una ley en sentido formal, puede contener el régimen disciplinario administrativo. Añadiendo que los artículos impugnados del Reglamento de Inversiones, se respaldan además en los arts. 49 inc. g) y, 68 de la LP de 1996 y 4 del DS 23400; cuerpos normativos que fueron aprobados en el anterior marco constitucional, en virtud del cual, la garantía de reserva legal y de legalidad sancionadora eran exigibles únicamente para materia penal, lo que difiere en el actual régimen constitucional, que los hace extensible a materia administrativa.
Agrega que tanto la Ley de Pensiones abrogada y la vigente, omiten tipificar las infracciones y su definición, además de la gradación o escala de las sanciones imponibles; lo que impide determinar con certeza el tipo y grado de sanción, que deben estar contenidos en una ley formal, cierta y previa, que garanticen la reserva legal a que deberá ser sometido todo régimen sancionador, como lo establece el art. 410 de la CPE.
Lo propio ocurre con el art. 60 de la RA SPVS-IP 038/2002 -Reglamento de Inversiones-, puesto que prevé la obligación de cubrir todos los gastos y pérdidas ocasionados por la violación de las normas; lo que constituye una violación al derecho a la propiedad consagrado en el art. 56 de la CPE, mismo que está sujeto a reserva de ley para su limitación conforme ordena el art. 109.II de la Norma Suprema; de modo que no es posible que la restricción al derecho propietario se consigne en un Reglamento, pues éste -por mandato constitucional- debe efectuarse mediante ley; asimismo, el precitado art. 60, vulnera la garantía al debido proceso en su elemento de juez natural, puesto que permite que una autoridad administrativa y no judicial, tenga potestad para limitar el derecho a la propiedad, desplazando así el principio de reserva judicial.
En cuanto al art. 62 de la RA SPVS-IP 038/2002 de 14 de enero -que aprueba el Reglamento de Inversiones-, el accionante circunscribe los cargos de su inconstitucionalidad al fundamento general de su acción de inconstitucionalidad concreta, basada en que al tratarse de una norma preconstitucional, es directamente contraria al orden constitucional vigente, además de contener previsiones que solo debieran regularse por ley formal y no en un reglamento.
- b)Sobre la alegada inconstitucionalidad de los arts. 73.I y II de la LPA; y 63.I del DS 27175 -Reglamento del SIREFI-, refiere que ambos artículos, -sobre los cuales se funda la RA APS/DJ/DI 1580/2018-, contienen una relación genérica "(similar)" para determinar la responsabilidad de los administrados ante la posible contravención de normas sectoriales que rigen la administración pública, sin que exista una descripción de las conductas infractoras; lo que desconoce los mandatos constitucionales que reconocen el principio de reserva legal y la garantía de legalidad sancionadora.
Bajo dicho principio y garantía, contenidos en los arts. 109.II y 116.II de la CPE, se exige que cualquier sanción debe fundarse en una norma anterior al hecho punible; por lo que, nadie puede ser sancionado por acciones que en el momento de producirse no constituían infracción administrativa. De donde se extrae, nuevamente, que solo la ley en sentido formal es fuente válida para la regulación de faltas y contravenciones administrativas y sus sanciones, razón por la que no toda vulneración al ordenamiento jurídico constituye una infracción.
Por lo tanto, los artículos referidos de la Ley de Procedimiento Administrativo y del Reglamento del SIREFI, son contrarios a la Norma Suprema, pues prevén que las conductas calificadas como faltas administrativas, puedan ser establecidas en normas jerárquicamente inferiores a una ley formal emitida por el Órgano Legislativo, según lo exhortan los arts. 116.II y 109.II de la CPE. A más que los preceptos cuestionados, fueron emitidos en vigencia del anterior orden constitucional que no admitía la tipificación expresa de las conductas infractoras y las consecuentes sanciones en una norma con rango de ley, razón por la que al presente, no se adecúan a los mandatos de reserva legal y legalidad sancionadora; siendo recurrente además, que el Órgano Ejecutivo se estaría arrogando la función legislativa de la Asamblea Legislativa Plurinacional, que es la única competente para definir, a través de una ley formal semejante a la ley penal, las conductas típicas y sus sanciones en el ámbito administrativo.
- c)Y en cuanto a la manifestada inconstitucionalidad de la frase "con el cuidado exigible a un buen padre de familia" contenida en los arts. 142 del DS 24469 y 149 inc. v) de la LP; refiere que dichos preceptos vulneran el principio de legalidad y la garantía del debido proceso, en sus elementos de tipicidad y taxatividad, puesto que no otorgan la suficiente certeza sobre las conductas tipificadas como faltas y sus penalidades, ya que no definen en qué consiste ese "modelo de conducta" atribuido a un "buen padre de familia", resultando entonces que se trata de un término abstracto e indeterminado, que permite que sea el ente regulador el que valore y aplique subjetivamente la conducta del administrado para calificarla o desaprobarla.
Tal es así que, en las operaciones de compra de bonos y cupones fragmentados, realizadas durante el 2012 a 2013, no merecieron observación alguna; sin embargo, la misma conducta es objeto del proceso sancionador actual que se sigue contra BBVA Previsión AFP S.A., por considerarse violatoria a la diligencia de un buen padre de familia, como se desprende la RA APS/DJ/DI 1580/2018; de donde se extrae que la frase objetada de inconstitucional, es genérica y subjetiva.
I.2. Resolución de la autoridad consultante
Luis Alberto Arce Catacora, entonces Ministro de Economía y Finanzas Públicas, a través de la Resolución Ministerial (RM) 174 de 20 de marzo de 2019 (fs. 1 a 63), resolvió no promover la acción de inconstitucionalidad concreta planteada, bajo los siguientes fundamentos:
- 1)Con relación a los arts. 56, 57, 60 y 62 de la RA SPVS-IP 38/2002 y 73 de la LPA y 63.I del Reglamento aprobado mediante DS 27175, indica que tanto la Constitución Política del Estado, así como la Ley de Pensiones, otorgan potestad para que la APS tenga atribución de controlar y sancionar a las entidades sujetas a su jurisdicción, como es el caso de BBVA Previsión AFP S.A., de acuerdo al art. 177 de la indicada Ley; por lo mismo, la RA SPVS-IP 38/2002, fue emitida en ejercicio de la potestad reglamentaria. Asimismo, cuestiona la insuficiencia de argumentos de la parte accionante, en cuanto a su alegato de inconstitucionalidad sobrevenida de normas preconstitucionales, sin indicar en qué consistiría dicha incompatibilidad con el régimen constitucional vigente; y,
- 2)En cuanto a la expresión "con el cuidado exigible a un buen padre de familia" contenida en los arts. 142 del DS 24469; y, 149 inc. v) de la LP, refiere que dicho término emergente del bonus prudens pater familiae del derecho Romano, fue asumido como criterio jurídico general para medir la diligencia en el cumplimiento de unos deberes jurídicos determinados, como el arquetipo de persona que guarda cuidado en la custodia y administración de las cosas, juiciosa en el trato social, respetuosa del derecho ajeno, cumplidora del deber propio. Añadiendo a ello, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, ya se pronunció rechazando la promoción de acciones de inconstitucionalidad concreta respecto del modelo de diligencia de un buen padre de familia; de modo que no existe infracción alguna a los principios invocados por el solicitante de tutela, pues la aplicabilidad de los principios de tipicidad y taxatividad en materia administrativa, no son igualmente exigibles que en materia penal.
I.3. Admisión y citación
Mostrando 27 de 133 parrafos.