0015/2023-DCP

Texto de la resolucion

VOTO DISIDENTE Sucre, 12 de abril de 2023 SALA PLENA Magistrado: Dr. Petronilo Flores Condori Control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas Expediente: 45056-2022-91-CEA Partes: En el control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Caracollo, provincia Cercado del departamento de Oruro, presentada por Wilfredo Condori Quispe; en su condición de Presidente del Concejo Municipal del referido municipio. Departamento: Oruro

I. ANTECEDENTES

El suscrito Magistrado, expresa su Voto Disidente con la declaratoria de compatibilidad de algunos artículos del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Caracollo, provincia Cercado del departamento de Oruro, por disentir del análisis y conclusión, "y las demás disposiciones normativas que hacen al bloque de constitucionalidad" del art. 3.IV, así como la frase: "y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad", inserta en los arts. 16.I y 18.I.1; 21.I.1, 2, 3, 4 y 5 (en todo el texto); 44.II; 50; 56; 64.I.1; 85.I; 98.II; 99; 103; 106; 107 y 147; asimismo la frase: "y demás normas que hacen al bloque de constitucionalidad", inserta en los arts. 111.III; 128 y 145.I; y finalmente en cuanto a la frase: "y la normativa que hace al bloque de constitucionalidad" dispuesta por el art. 74, de la referida norma institucional básica sometida al control previo de constitucionalidad.

Razón por la cual, fundamenta su Voto Disidente sobre los indicados preceptos, bajo los siguientes fundamentos jurídico-constitucionales.

II. FUNDAMENTACIÓN DEL VOTO DISIDENTE

La Declaración Constitucional Plurinacional (DCP) 0015/2023 de 12 de abril, declaró la compatibilidad parcial del proyecto de Carta Orgánica Municipal (COM) de Caracollo de la provincia Cercado del departamento de Oruro con la Constitución Política del Estado; empero, el suscrito Magistrado no comparte con la declaratoria de compatibilidad de algunos artículos, ya que debió exceptuarse el art. 3.IV en la frase "y las demás disposiciones normativas que hacen al bloque de constitucionalidad", arts. 16.I y 18.I.1; 21.I.1, 2, 3, 4 y 5 (en todo el texto); 44.II; 50; 56; 64.I.1; 85.I; 98.II; 99; 103; 106; 107 y 147, en la frase: "y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad"; asimismo la frase: "y demás normas que hacen al bloque de constitucionalidad", inserta en los arts. 111.III; 128 y 145.I; y finalmente en cuanto a la frase: "y la normativa que hace al bloque de constitucionalidad" dispuesta por el art. 74, de la referida norma institucional básica, las que merecían la declaratoria de incompatibilidad, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en el presente Voto Disidente.

En efecto, el proyecto de COM de Caracollo, si bien ameritaba declararse la compatibilidad parcial en el marco del art. 120.I del Código Procesal Constitucional (CPCo); empero, ciertas frases de los mencionados artículos, se contraponen a los preceptos constitucionales conforme se desarrollará a continuación:

II.1. Sobre la incompatibilidad de los art. 3.IV, en la frase "y las demás disposiciones normativas que hacen al bloque de constitucionalidad"; arts. 16.I y 18.I.1, en la frase: "y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad" de la COM de Caracollo

Los tres artículos citados se analizarán de manera conjunta debido a que: primero contienen el mismo cargo de incompatibilidad y segundo que no corresponden a la parte orgánica de la COM de Caracollo sino a la parte dogmática o dispositiva de la misma.

Así, en el art. 3.IV de la COM de Caracollo, se pretende establecer que la autonomía municipal implica el ejercicio de las facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras, ejecutivas y deliberativas, en el ámbito de la jurisdicción, competencias y atribuciones establecidas en la Constitución Política del Estado, en dicha Carta Orgánica "y las demás disposiciones normativas que hacen al bloque de constitucionalidad".

Por su parte, en el art. 16.I de la COM de Caracollo, se pretende definir que la gestión gubernativa del municipio al establecer que se encuentra a cargo de su Gobierno Municipal, que es autónomo, independiente, institucional, política administrativa, económica y financieramente, con arreglo a lo dispuesto en la Constitución Política del Estado "y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad".

Mientras que, en el art. 18.I.1 de la COM de Caracollo, la Entidad Territorial Autónoma (ETA) consultante establece que las entidades descentralizadas serán constituidas con participación de la ciudadanía, control social y bajo fiscalización del Gobierno Autónomo Municipal de Caracollo, con base en lo establecido por la Constitución Política del Estado, la Carta Orgánica "y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad".

De lo descrito, el art. 3.IV, tiene por objeto determinar que la autonomía municipal implica el ejercicio de las facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras, ejecutivas y deliberativas; por lo que su ubicación corresponde a la parte orgánica de la COM de Caracollo, ya que dichas facultades serán ejercidas por el Órgano Ejecutivo o Deliberativo. En tanto que el art. 16.I, tiene por objeto establecer que la gestión gubernativa del municipio está a cargo de su gobierno municipal, definiendo que ese es autónomo, independiente, institucional, política, administrativa, económica y financieramente; dicha norma también pertenece a la parte orgánica, por cuanto la gestión municipal estará a cargo del Ejecutivo Municipal y del Concejo Municipal como órganos de la ETA. Mientras que en el art. 18.I.1, su objeto es definir que las entidades descentralizadas serán constituidas con participación de la ciudadanía, control social y bajo fiscalización del Gobierno Autónomo Municipal de Caracollo; disposición que también pertenece a la parte orgánica de la norma institucional básica, ya que la implementación de la descentralización o desconcentración es una atribución del Órgano Ejecutivo Municipal; por lo que, ninguno de los artículos revisados tienen por objeto establecer principios y valores de la ETA ni regular sobre el ejercicio de los derechos y deberes de la población del municipio.

Ahora bien, con referencia a los derechos y deberes, el art. 13.IV de la CPE, establece que: "Los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los Estados de Excepción prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia". Por su parte, el art. 14.III de la Norma Suprema, establece que: "El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos". Asimismo, el art. 29.I prevé que: "Se reconoce a las extranjeras y los extranjeros el derecho a pedir y recibir asilo o refugio por persecución política o ideológica, de conformidad con las leyes y los tratados internacionales".

Más adelante, el art. 255.I de la CPE, prescribe que: "Las relaciones internacionales y la negociación, suscripción y ratificación de los tratados internacionales responden a los fines del Estado en función de la soberanía y de los intereses del pueblo". De igual forma, el art. 256 de la Norma Suprema, determina que: "I. Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta. II. Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables". Finalmente, el art. 257.I de la Ley Fundamental, establece que: "Los tratados internacionales ratificados forman parte del ordenamiento jurídico interno con rango de ley".

Por su parte el art. 302.I.1 de la CPE establece que: "Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos en su jurisdicción: 1. Elaborar su Carta Orgánica Municipal de acuerdo a los procedimientos establecidos en esta Constitución y la ley". En coherencia con la norma constitucional, el art. 62 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" -Ley 031 de 19 de julio de 2010-, determina: "(CONTENIDO DE LOS ESTATUTOS Y CARTAS ORGÁNICAS). I. Los contenidos mínimos que deben tener los Estatutos Autonómicos o Cartas Orgánicas son los siguientes: 1. Declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes". Finalmente, el art. 410 de la CPE, establece que: "I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución. II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena. 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes".

De la normativa constitucional citada, se puede advertir que el constituyente solamente vinculó la aplicación e interpretación de los tratados y convenios internacionales en materia de Derechos Humanos (bloque de constitucionalidad), respecto al ejercicio de los derechos y deberes de los habitantes del Estado y de las que se consignen en la COM; es decir, las normas que tengan por objeto regular el ejercicio de los derechos y deberes de los habitantes, contenidos en la Parte Dispositiva o Dogmática de la COM de Caracollo, los cuales pueden ser vinculados al bloque de constitucionalidad y no así las normas de la Parte Orgánica de la COM como erróneamente se hace en los preceptos revisados; por lo que correspondía declarar incompatible el art. 3.IV, en la frase: "y las demás disposiciones normativas que hacen al bloque de constitucionalidad" así como la frase: "y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad" contenida en los arts. 16.I y 18.I.1, de la COM de Caracollo; por ser contrario a los arts. 13.IV; 14.III; 29.I; 255.I; 257.I; 302.I.1 y 410 de la CPE.

Por los fundamentos jurídicos expuestos, el suscrito Magistrado considera que la frase: "y las demás disposiciones normativas que hacen al bloque de constitucionalidad" del art. 3.IV, así como la frase: "y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad", inserta en los arts. 16.I y 18.I.1, de la COM de Caracollo, debieron declararse incompatibles con la Constitución Política del Estado.

II.2. Sobre la incompatibilidad del art. 21.I.1, 2, 3, 4 y 5 de la COM de Caracollo

El referido artículo, en su texto dispone: "Artículo 21 (Educación Integral)

I. Son obligaciones del Gobierno Autónomo Municipal de Caracollo, dentro de las familias que integran al Municipio, al margen de lo establecido por la Constitución Política del Estado y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad, los siguientes:

1. Implementar infraestructura y equipamiento adecuado para el cuidado de las niñas y niños en situación de vulnerabilidad, también para la educación integral básica de los mismos.

2. Crear programas de apoyo y fortalecimiento integral para las mujeres madres en situaciones de vulnerabilidad.

3. Generar espacios de comunicación para la educación integral, basados en principios de respeto y protección, todo para el vivir bien. Para el efecto se harán empleo de los medios tecnológicos que sean necesarios.

4. Implementar, promover, fortalecer programas educativos que tengan relación con los conocimientos de nuestros antepasados, la interculturalidad, y la cosmovisión de nuestros Pueblos Indígena Originario Campesinos.

5. Implementar proyectos orientados a la erradicación del consumo del alcohol, drogas y otros que generan dependencia y adicción".

El precepto transcrito del proyecto de COM de Caracollo, establece regulaciones sobre la educación integral dentro de la jurisdicción territorial del municipio, lo cual ameritaba el respectivo análisis de control previo de constitucionalidad.

Sobre la materia, el art. 299.II.2 de la CPE, establece como competencias a ser ejercidas de forma concurrente entre el nivel central del Estado y las entidades autónomas: "Gestión del sistema de salud y educación".

Con relación a las competencias concurrentes, de acuerdo al art. 297.I.3 de la CPE, el nivel central del Estado tiene la titularidad de la facultad legislativa, en ejercicio del cual debe emitir la ley sectorial, en la que distribuya las responsabilidades que corresponderán a cada uno de los niveles de gobierno autónomo, en función a la naturaleza de la materia y sus características, siendo esta la única norma idónea que distribuye las responsabilidades, mientras que las ETAs en el desarrollo de las facultades reglamentaria y ejecutiva, se encuentran sujetas a la distribución desplegada por la mencionada ley sectorial.

Si bien la temática de educación integral no fue objeto de análisis en las primeras declaraciones constitucionales, empero a partir de la DCP 0003/2020 de 4 de marzo, reanalizó los alcances de la configuración de las competencias compartidas y concurrentes, llegando a la conclusión de que: "...no es posible admitir en el orden competencial que las normas institucionales básicas -sean municipales o departamentales-, realicen distribución de responsabilidades de las competencias concurrentes, en razón a que esta tarea por mandado constitucional le corresponde a la ley sectorial del nivel central del Estado de hacer lo incurre en invasión competencial siendo que se arroga de manera unilateral y para sí, una atribución que le corresponde a otro nivel de gobierno".

En ese sentido, la norma observada en los numerales indicados crea directamente responsabilidades de manera directa hacia la entidad gubernativa municipal, desconociendo y apartándose de la ley sectorial, incurriendo de ese modo en vicio del órgano emisor de la norma, debido a que la ETA no cuenta con la facultad legislativa por mandado del art. 297.I.3 de la CPE, respecto al tema de gestión educativa, menos puede atribuirse facultades de distribución que únicamente corresponde a la ley sectorial, por cuya razón debió ser declarado incompatible con la Norma Fundamental.

Por los fundamentos expuestos, el suscrito Magistrado considera que el art. 21.I.1, 2, 3, 4 y 5 de la COM de Caracollo, debió declararse incompatible con la Norma Suprema.

II.3. Sobre la incompatibilidad de los arts. 44.II; 50; 56; 64.I.1; 85.I; 98.II; 99; 103; 106; 107 y 147, todos en la frase "y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad; arts. 111.III; 128; 145.I en la frase "y demás normas que hacen al bloque de constitucionalidad"; y art. 74 en la frase: "y la normativa que hacen al bloque de constitucionalidad" del proyecto de COM de Caracollo

Los referidos artículos en sus textos disponen:

Artículo 44.II. (Fundamentos)

(...)

II. las funciones del Concejo Municipal y el Órgano Ejecutivo no pueden ser reunidos en un solo Órgano, en vista de que son indelegables entre sí, conforme establece la Constitución Política del Estado y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad.

Artículo 50.- (Exclusividad del cargo).

El ejercicio del cargo de Concejala o Concejal será de exclusiva dedicación, no pudiendo ejercer ningún otro cargo público de servidor y/o dirigencia paralelo, salvo las permisiones que establecen en la Constitución política del Estado y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad.

Artículo 56 (Atribuciones)

I. El Consejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Caracollo, además de lo establecido en la Constitución Política del Estado Plurinacional y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad...