0015/2023-DCP

Texto de la resolucion

FUNDAMENTACIÓN DE VOTO DISIDENTE Sucre, 12 de abril de 2023

SALA PLENA Magistrada: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos y cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas

Expediente: 45056-2022-91-CEA Departamento: Oruro

Solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica presentada por Wilfredo Condori Quispe, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Caracollo del departamento de Oruro.

I. ANTECEDENTES

En virtud a lo dispuesto por el art. 10.III del Código Procesal Constitucional (CPCo); la suscrita Magistrada expresa su Voto Disidente a la totalidad de la DCP 0015/2023 de 12 de abril, del proyecto de Carta Orgánica Municipal (COM) de Caracollo; a cuyo efecto, se exponen los siguientes argumentos:

I.1. Sobre la supremacía normativa de la Constitución Política del Estado

La DCP 003/2020 de 4 de marzo, respecto al tópico, señaló "...el art. 410 de la CPE, determina que: 'I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado.

2. Los tratados internacionales

3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes'" (las negrillas y subrayado son del texto original). Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0552/2013 de 15 de mayo, desarrolló el siguiente entendimiento: "El principio de la supremacía constitucional denota que tanto el orden jurídico como político de un Estado se encuentra establecido sobre la base de la Constitución afirmando así el carácter normativo de la misma, lo cual tiene por consecuencia el aceptar que las normas inferiores no pueden contradecirla. Por lo que el efectivizar dicha supremacía se constituye en el objeto de la jurisdicción constitucional.

El principio de jerarquía normativa según Francisco Fernández Segado 'implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de conformidad con la cual, una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide, obviamente, se sitúa la Constitución'.

La jurisprudencia constitucional señaló respecto a la supremacía constitucional que: "...está determinada por el lugar de preeminencia que ocupa frente a todas las demás normas jurídicas, en tal sentido, de acuerdo a lo establecido en el art. 410.II de la CPE, la Norma Suprema está situada en el primer lugar dentro de la gradación de la estructura normativa, lo cual conlleva al reconocimiento de su jerarquía, frente a cualquier otra disposición legal, por tanto el texto constitucional, representa el punto más alto de la estructura jurídica del Estado, constituyéndose en el sustento o fundamento de las demás disposiciones legales, de donde nacen los niveles jerárquicos en función al órgano que emite la norma, su importancia y el sentido funcional de la misma.

El tratadista Maurice Duverger, manifestó que la supremacía de la Constitución escrita es, el instrumento jurídico de la limitación de los gobernantes. Ella significa, en efecto, que todos deben obedecer a sus disposiciones sin poder modificarlas.

El principio de supremacía constitucional '...determina qué norma se encuentra en la cúspide de ese entramado normativo de modo que aquéllas de jerarquía inferior sean conformes en contenido y forma con las normas de jerarquía superior' (Así lo estableció la 0SC 0015/2006 de 4 de abril). En igual sentido, aunque desde otra perspectiva la 0SC 0066/2005 de 22 de septiembre, establece que el principio de la supremacía constitucional: '...garantiza y posibilita la realización material de los principios acuñados por la Constitución; nace de la cualidad específica de la Constitución, como base, sustento y marco que informa todo el sistema normativo' y del cual, -según refiere la citada Sentencia- nacen a su vez 'los principios de interpretación de todo el ordenamiento conforme a la Constitución...'.

(...)

Así, por el principio de supremacía constitucional y de jerarquía normativa establecida en el art. 410 de la CPE, determina que ninguna ley o disposición legal puede contradecir la misma" (SCP 0680/2012 de 2 de agosto)".

Por su parte, la SCP 0037/2016 de 23 de marzo, sobre la supremacía de la Constitución, sostuvo que: "...La noción de supremacía constitucional, surge de la propia naturaleza normativa de la Constitución, la que se erige como fuente primaria del ordenamiento jurídico, el que no es otra cosa que el conjunto de previsiones que conforman el derecho positivo de un Estado y que se compila en un sistema normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los valores, principios y reglas establecidas en la Constitución; dicho de otra forma, el orden jurídico de la sociedad política se estructura a partir de la Norma Fundamental, ya que es ella la que determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten entre los miembros de la sociedad, o lo que es lo mismo: establece el orden jurídico del propio Estado; por lo que, su protección y control de su aplicación se han encargado a una jurisdicción especial: la jurisdicción constitucional que se encuentra representada en su única instancia, por el Tribunal Constitucional Plurinacional y, a cuyas decisiones, la propia Constitución, delega el resguardo de su integridad y supremacía".

I.2. Régimen competencial en el Estado Plurinacional con autonomías

Al respecto, la DCP 0098/2018 de 12 de diciembre, precisó elementos y características propios del régimen competencial, vinculados a:

"III.3.1. Sobre la competencia

Con relación al concepto de competencia, en el ámbito de la distribución territorial del poder, se tiene que este debe ser entendido desde el ámbito del derecho administrativo, por cuanto el mencionado concepto es recurrentemente aplicado en el ámbito de la labor de impartir justicia cuando se trata de la competencia de los jueces o tribunales. En ese sentido, resulta pertinente remitirse a lo establecido por la Real Academia de la Lengua Española, la que, sobre competencia, establece las siguientes definiciones: "Pericia, aptitud o idoneidad para hacer algo o intervenir en un asunto determinado"; asimismo: 'Ámbito legal de atribuciones que corresponden a una entidad pública o a una autoridad judicial o administrativa'.

En un sentido estricto, el legislador nacional estableció una conceptualización del término competencia, misma que fue plasmada en el art. 6.II.4 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibañez" (LMAD), en la que establece la competencia: 'Es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente o compartida, con las características establecidas en el Artículo 297 de la Constitución Política del Estado'.

En un criterio técnico sobre el concepto de competencia, el autor Franz Xavier Barrios Suvelza señala que: "El primer punto que debemos comprender es que para que las tareas estatales se realicen, el ordenamiento jurídico no sólo distribuye recursos, sino que distribuye habilitaciones a los órganos estatales para que éstos produzcan determinados bienes o servicios. No todos pueden hacer de todo, por lo que cada quien recibirá campos potenciales de actuación y, en tal medida, límites. Estas habilitaciones para la actuación es lo que define la palabra 'competencia'"; a esto, citando a otros autores, añade que: "La competencia es, por tanto, un ámbito acotado de actuación (März, 2001:812), una 'aptitud legal de obrar' (Gordillo, 2003: XII-5). Salvo en el derecho constitucional suizo, cuya premisa es que la competencia implica una obligación (Rhinow, 2000: 74), se puede considerar que la competencia es más bien una potencialidad (Isensee, 1988: 65)".

El referido autor, en el mismo texto, advierte que siendo la competencia un ámbito acotado de potencial actuación permitida, debe evitarse cualquiera de las siguientes enunciaciones: "a. 'El departamento tiene como competencia la educación...' (confusión con sector). b. 'El departamento tiene como competencia la equidad entre hombres y mujeres...' (confusión con deseo). c. 'El departamento tiene como competencia planificar...' (confusión con función). d. 'El departamento tiene como competencia coadyuvar en el logro de...' (confusión con verbo)".

Indicar que dicho autor hace referencia a tres dimensiones de la competencia, siendo estas la dimensión material ("una dimensión objetiva. Nos referimos a lo que el Tribunal Constitucional de España llamó un conjunto de asuntos relativos a un 'sector de la vida social' (STC 132/1989). La competencia encuentra su concretización objetiva ideal en la materia"), territorial y potestativa ("...establece cómo se engrana cada nivel territorial con cada materia. [...] En otras palabras, para que un ente territorial tenga clara su asignación competencial debe poseer un determinado conector entre él y la materia...").

Sobre esta definición, es importante ahondar en la dimensión material sobre la cual las entidades públicas ejercen potestad; por cuanto, es en la materia en la que la competencia cumple su objeto, pero en un marco delimitado, el cual se encuentra estrictamente vinculado con los fines propios del Estado, el que entre otros, es la satisfacción y atención de las necesidades de su población, proveyéndole de bienes, servicios y normas.

Asimismo, corresponde establecer que por materia, en este ámbito, se entiende como un sector o área de la vida social o de la realidad social o física y sobre la cual pueden ejercitarse distintas potestades públicas, y que asimismo merecen atención por parte del Estado.

Por consiguiente, se tiene que el Estado, para la atención de estos sectores o áreas, debe ejercer su potestad administrativa, la cual en el Estado con autonomías, se encuentra distribuida a los gobiernos subnacionales asentados en espacios geográficos específicos; a esto cabe señalar que el art. 272 de la CPE las cataloga como "facultades" (legislativa, reglamentaria, ejecutiva, fiscalizadora y deliberativa) siendo estos los ámbitos del ejercicio de las competencias; no obstante, esta nomenclatura de ninguna forma limita el ejercicio de potestades amplias que tiene la administración pública, y que son necesarias para el ejercicio de sus fines, por lo que la referida nomenclatura no es limitativa de potestades tales como las administrativas, normativas, técnicas.

Sobre esta base, en su Tercera Parte, Título I, Capítulo Octavo, la Constitución Política del Estado efectuó un reparto competencial, asignando competencias tanto al nivel central del Estado, como a los gobiernos subnacionales, siendo ésta de carácter categórico y cerrado, así lo estableció la SCP 2055/2012; por lo que en el marco del referido apartado de la Norma Suprema, la competencia se entiende como aquel ámbito acotado de acción que es ejercido por parte de un determinado nivel de gobierno, en el marco de una dimensión material, territorial y facultativo ".

I.3. Con relación a los alcances del control previo de constitucionalidad