Texto del fallo
Texto de la resolucion
FUNDAMENTACIÓN DE VOTO PARTICULAR Sucre, 12 de abril de 2023
SALA PLENA Magistrada: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos y cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas
Expediente: 45056-2022-91-CEA Partes: Solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Caracollo de la provincia Cercado del departamento de Oruro, presentada por Wilfredo Condori Quispe, Presidente del Concejo Municipal del referido municipio.
Departamento: Oruro
La suscrita Magistrada manifiesta su conformidad con la declaratoria de compatibilidad parcial con la Constitución Política del Estado, del proyecto de Carta Orgánica del GAM de Caracollo de la provincia Cercado del departamento de Oruro; expresando su disentimiento respecto del análisis y conclusión de incompatibilidad de los arts. 3 -párrafo introductorio- y 64.II, de la referida norma institucional básica, los mismos que debió ser declarados compatibles; 15 que merecía declaratoria de incompatibilidad total; y 72, 74.8 y 78, de los cuales se diverge en su declaratoria de incompatibilidad, al no tener análisis alguno o ser éste insuficiente por el tenor de su texto. Asimismo, expresa su aclaración de voto respecto al examen de los arts. 3.IV, 21.I, 22, 23, 24, 26.I, 29.I, 48.I, 82, 95.II.1, 100 y sobre el apartado de "OTRAS CONSIDERACIONES" -que analiza los arts. 50, 53, 56.I; 74; 98; 99; 106; 107; y 111- del mismo cuerpo normativo sometido a control previo de constitucionalidad.
Por lo que, fundamenta su Voto Particular sobre dichos preceptos, bajo los siguientes argumentos jurídico-constitucionales:
I. FUNDAMENTOS DEL VOTO DISIDENTE Y ACLARATORIO
I.1. Sobre el art. 3 -párrafo introductorio-
El texto de dicho precepto señala:
"Artículo 3 (Autonomía Municipal).
Es la cualidad gubernativa que adquiere el Municipio de Caracollo, lo que implica: I. La igualdad jerárquica o rango constitucional con las demás Entidades Territoriales Autónomas del Estado.
II. La elección directa de autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos.
III. La administración de recursos económicos propios.
IV. El ejercicio de facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras, ejecutivas y deliberativas, en el ámbito de la jurisdicción, competencias y atribuciones establecidas en la Constitución Política del Estado, esta Carta Orgánica y las demás disposiciones normativas que hacen al bloque de constitucionalidad"
Ahora bien, en la , se declaró la incompatibilidad de la totalidad del párrafo introductorio de dicho precepto, con el siguiente fundamento: "Como se dijo en la descripción, la disposición en estudio mediante su párrafo introductorio y en el parágrafo V), alude a que la autonomía se fundaría en el municipio de Caracollo o que dicha cualidad gubernativa (autonomía) la adquiere el municipio de Caracollo. Como podrá apreciarse, el estatuyente de municipal, incurre en un vicio de incompatibilidad con la Norma Suprema, esto en razón a que según el art. 272 de la CPE, la autonomía entre otros implica la administración de los recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción, competencia y atribuciones.
De dicho mandato constitucional se puede establecer con meridiana claridad que la autonomía reside en el gobierno o Entidad que gobierna en un determinado municipio o Unidad Territorial; en otras palabras, la autonomía prevista por el constituyente la ejerce la Entidad Territorial Autónoma que gobierna en una determinada Unidad Territorial; por ello, no resulta correcto referir que la cualidad autonómica la adquiere el municipio o decir que la autonomía municipal se funda en el municipio...".
Razonamiento que es compartido por la suscrita Magistrada, habida cuenta que evidentemente la cualidad autonómica no es propia de una jurisdicción territorial, sino de la institucionalidad que la administra; sin embargo de ello, en el caso concreto del art. 3 del proyecto de COM de Caracollo, analizado su párrafo introductorio no podía analizarse forma aislada, sino que debía efectuarse su lectura y examen de forma integral. A cuya consecuencia, resulta plenamente advertible que si bien hay una inicial y aparente confusión en conferir la cualidad autonómica al municipio y no a la ETA, aquello se supera precisamente del contenido posterior de los parágrafos que integran dicho precepto, que se remiten expresamente al tenor del art. 272 de la CPE, así como del art. 6.II.3 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" (LMAD). Es decir que la instancia estatuyente de Caracollo, al momento de dotar de contenido a la autonomía municipal prevista en el art. 3 del proyecto de COM de Caracollo, refiere con total precisión que dicha cualidad autonómica no recae en la jurisdicción territorial municipal, sino en; "...la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones" (art. 272 de la CPE) y "...la igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomas" (art. 6.II.3 de la LMAD); advirtiéndose por ello, una remisión literal al tenor de los citados preceptos constitucional y legal, que no transgrede en absoluto la Constitución Política del Estado.
No advirtiéndose por ello contradicción alguna con la Norma Suprema, ni apartamiento de lo instituido en el citado precepto constitucional; habida cuenta de estar explicado en el tenor del mismo del precepto confutado del proyecto de COM de Caracollo, los alcances de la autonomía respecto a la institucionalidad municipal y no así a su territorio.
En ese orden, es criterio de la suscrita Magistrada, que en observancia al principio de conservación de la norma, que orienta la administración de justicia constitucional, era factible declarar la compatibilidad sujeta a entendimiento del art. 3 en su párrafo introductorio del proyecto de COM de Caracollo.
I.2. Sobre el art. 15
El texto de dicho precepto señala:
"Artículo 15 (Idiomas oficiales).
Son idiomas oficiales del Municipio de Caracollo el Aymara, Quechua y Castellano, constituyéndose así en una región trilingüe".
Dicho precepto del proyecto de COM de Caracollo, fue declarado incompatible únicamente en el término "oficiales", por transgredir el art. 5.II de la CPE; habida cuenta que la oficialidad de los idiomas del Estado Plurinacional de Bolivia, está instituida en el citado precepto constitucional en su parágrafo I, y por disposición del mismo mandato constitucional, en su parágrafo II, se dispone que los gobiernos municipales "...deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano". De lo que fue inferido, en la jurisprudencia vigente, que en las COM, al ser de menor rango constitucional, no pueden declarar la oficialidad de idiomas en su jurisdicción, sino únicamente instituir cuáles serán sus idiomas de uso oficial.
Al respecto si bien, el razonamiento plasmado en la -objeto de voto fundamentado-, con relación al art. 15 del proyecto de COM de Caracollo, aunque de forma escueta subsume el tenor de dicho precepto confutado con la jurisprudencia vigente respecto a la consignación del término "idiomas oficiales" como incompatible con la Norma Suprema; soslaya señalar que por disposición precisamente del art. 5.II de la CPE y del contenido potestativo de las normas institucionales básicas conforme al art. 62.III.1 de la LMAD, es plenamente factible que en la COM, se establezcan cuáles serán los idiomas de uso oficial del municipio.
De modo tal que la suscrita Magistrada, considera que en el caso del art. 15 del proyecto de COM de Caracollo, no era suficiente con declarar la incompatibilidad de la palabra "oficiales"; sino que correspondía extender tal decisión a la totalidad del precepto confutado, a los fines que sea adecuado de forma coherente por la instancia estatuyente en el marco del art. 5.II de la CPE.
Al declararse la incompatibilidad únicamente del término antes referido y con ello, la expulsión de la palabra "oficiales" del contenido de dicho precepto, trae por consecuencia que el texto restante (que fue declarado compatible pura y simple en virtud al numeral 2 de la ), sea meramente declarativo de la existencia de tres idiomas en el municipio de Caracollo. Resultando entonces, que el art. 15 del proyecto de COM de Caracollo, declarado compatible de forma pura y simple (se entiende, a excepción de la palabra "oficiales"), no responda al mandato del art. 5.II de la CPE, que exhorta a los gobiernos autónomos municipales a disponer que para los actos de la administración pública se instituya el uso oficial del castellano y de otros idiomas propios de su jurisdicción territorial.
Por las razones expuestas, la suscrita Magistrada considera que se debió declarar la incompatibilidad de todo el art. 15 del proyecto de COM de Caracollo y no así sólo la palabra "oficiales" de su texto; ya que dicha decisión impide, en virtud a la cosa juzgada constitucional, que la instancia estatuyente pueda modificar el texto restante del citado precepto, puesto que ya tiene declaratoria de compatibilidad pura y simple; y como derivación de ello, se proscribe del proyecto de COM de Caracollo, pueda contar con un dispositivo que establezca los idiomas de uso oficial en dicho municipio.
I.3. Sobre el art. 64.II
El texto de dicho precepto señala:
"Artículo 64 (Tipología de Normativas).
(...)
II. La Autonomía Municipal tiene como fundamento de su ordenamiento jurídico a esta Carta Orgánica, siguiéndole en orden de prelación a la Ley Municipal, Ley Municipal de Desarrollo, los Decretos, las Ordenanzas y las Resoluciones de Concejo".
La , declaró la incompatibilidad del citado precepto con base en el siguiente análisis: "El artículo en análisis sitúa en un mismo nivel jerárquico a la Ley Municipal, Leyes Municipales de desarrollo y a los Decretos, ordenanzas y resoluciones en una misma jerarquía contradiciendo al art. 54 (Jerarquía normativa) del mismo proyecto de Norma Institucional Básica; al respecto el art. 410.II.4 de la CPE, establece que los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes se encuentran jerárquicamente por debajo de la legislación emitida por los órganos deliberativos de los diferentes niveles de gobierno; en tal sentido la Ley Municipal jerárquicamente se encuentra en un grado superior conforme establece el art. 410.II. de la CPE...
(...)
De ello se desprende lo siguiente:
- a)Es necesario determinar que las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del art. 410.II constitucional, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo intra sistémico) como por el principio de competencia (entre normas de distintos ordenamientos normativos inter sistémicos), además de los principios que rigen la organización territorial; y,
- b)Conforme lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, dicha preeminencia que opera en relación a la normativa autonómica, ratifica su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.
Es bajo este entendimiento, que debe también interpretarse el art. 62.I.1 de la LMAD, en el que se indica como parte de sus contenidos mínimos, que las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una "declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes", entendiendo que dicha sujeción en referencia a las leyes no deberá responder a una lógica de subordinación, sino al reparto competencial.
Concluyendo así que la Carta Orgánica es toda Norma Institucional Básica, que está sometida a la Norma Suprema y la aplicación del resto de la normatividad proveniente de otros niveles, no se define por criterios de jerarquía, sino por el respeto a los ámbitos competenciales asignados a cada nivel territorial por la Ley Fundamental".
Sin embargo, si bien el razonamiento que se expresa en la se considera correcto, a criterio de la suscrita Magistrada no es coherente con el tenor del art. 64.II del proyecto de COM de Caracollo, en el que de forma expresa señala que a la Carta Orgánica le siguen, en orden de prelación, la Ley Municipal, Ley Municipal de Desarrollo, los Decretos, las Ordenanzas y las Resoluciones de Concejo. Término que por sí mismo implica jerarquía.
Así, la real Academia de la lengua Española, define el término "prelación" como "Antelación o preferencia con que algo debe ser atendido respecto de otra cosa con la cual se compara". De donde se infiere que la instancia estatuyente, no situó en un mismo estamento a las leyes, decretos, ordenanzas y resoluciones; si no más al contrario, al enunciarlas, lo hizo en un orden jerárquico.
Sin embargo, aquello no fue entendido en la , en la que se soslayó la inclusión del término "prelación", y se efectuó el análisis del art. 64.II del proyecto de COM de Caracollo, asumiendo que por el solo hecho de situarse el enunciado de normas provenientes del GAM de Caracollo del departamento de Oruro, en un mismo parágrafo, aquello en apariencia haría que las normas enunciadas en éste estuvieran en un mismo estamento jerárquico. Criterio que, como manifiesta la suscrita Magistrada, se aparta del tenor literal de lo normado en el art. 54. II del referido proyecto de Norma Institucional Básica, el mismo que debió ser declarado compatible.
I.4. Sobre los arts. 72 y 74.8
"Artículo 72 (Requisitos).
I. Para ser candidata o candidato al cargo electivo de Alcaldesa o Alcalde y Sub Alcaldes, deberán cumplir con los requisitos establecidos por la Constitución Política del Estado y las normas que hacen al bloque de constitucionalidad, además de:
1. No tener cuentas pendientes con el Estado ni con el Municipio de Caracollo. 2. Tener habitabilidad y habitualidad en el Municipio de Caracollo.
II. Los candidatos a Sub Alcaldesas o Sub Alcaldes del Distrito de los Pueblos Indígena Originarios Campesinos, deberán haber asumido obligatoriamente cargos de autoridad en su jurisdicción territorial.
III. Las ciudadanas y ciudadanos que incurran en cualquier forma de vulneración de los derechos de la mujer y/o grupos vulnerables, no podrán ser electas y electos a cargos públicos en el marco de la normativa vigente.
IV. El Control Social del Municipio, apoyará al Órgano Electoral del Estado para verificar los requisitos, incompatibilidades e impedimentos de las y los postulantes a los cargos de Alcaldesa o Alcalde, en el marco de lo establecido en la Constitución Política del Estado y la normativa que hace al bloque de constitucionalidad".
"Artículo 74 (Atribuciones de la Alcaldesa o Alcalde).
La Alcaldesa o Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Caracollo, dentro del marco que establece la Constitución Política del Estado Plurinacional y la normativa que hace al bloque de constitucionalidad, tiene las siguientes atribuciones:
(...)
8. Designar y retirar mediante Decreto Ejecutivo al personal administrativo del Órgano Ejecutivo, Sub Alcaldesas o Sub Alcaldes de Distritos Municipales y Autoridades de Entidades Desconcentradas y Descentralizadas Municipales, con criterios de equidad social y de género en la participación, en el marco de la interculturalidad".
Si bien el art. 72 del proyecto COM de Caracollo, fue declarado incompatible en la , compartiéndose en parte dicha decisión, ya que en su Fundamento Jurídico III.8.8, se indica que: "...no corresponde que las normas institucionales básicas, en el desarrollo de su contenido ingresen a determinar o definir dichos aspectos en ámbitos materiales, cuya reserva de ley correspondiere al nivel central del Estado u otro nivel de gobierno en competencia exclusiva, debido a que se arrogaría a la ETA potestades que no le corresponden.
De lo expresado queda claro que temas de régimen electoral nacional y sub nacional son competencia exclusiva del nivel central del Estado; asimismo el art. 299.I.1 de la CPE ha señalado que el régimen electoral se ejerce de manera compartida entre el nivel central del Estado y las ETA's reconociéndose a favor de los gobiernos sub nacionales también esa labor legislativa, sin dejar de distinguirla de la facultad 'reglamentaria'.
Por lo que, no considerar estos aspectos competenciales y sus alcances facultativos, implicaría admitir que cada ETA pueda definir su propio régimen electoral en todos sus alcances, ello conllevaría apartamiento del Estado Unitario con Autonomías previsto en el art. 1 de la Norma Suprema, el cual se rige por una distribución competencial de carácter cerrado, en esta virtud, ningún nivel de gobierno por su sola voluntad puede ampliar las competencias constitucionalmente asignadas, prohibición a la cual pueden derivar los preceptos que se analizan, ya que se despliegan aspectos generales de la regulación sobre autoridades electas de entidades municipales que no son propias de las características de la ETA de Caracollo, incurriendo en invasión a la competencia exclusiva del nivel central del Estado (art. 298.I.1 de la Norma Suprema), competencia que es materializada en su ejercicio por el Órgano Electoral Plurinacional, en sometimiento a la Constitución Política del Estado y a la Ley del nivel central del Estado".
Sin embargo de ello, la , no explicita que el art. 72 del proyecto de COM de Caracollo, prevé requisitos para el cargo de "Subalcaldes"; los mismos que por previsión del art. 74.8 del mismo proyecto normativo, son designados por la Alcaldesa o el Alcalde de Caracollo. Lo que da cuenta, de una parte, que al tratarse de personal designado por la Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de Caracollo, los requisitos para fungir como "Subaldes" pueden ser previstos en la COM de Caracollo.
Por lo que, entre los arts. 72 y 74.8 del proyecto de norma institucional básica analizada, existe una incongruencia; ya que de una parte, ameritaba efectuar el análisis del art. 72 y declararlo incompatible, únicamente respecto al cargo electo para alcaldesa y alcalde; más no así, respecto a los subalcaldes, que por previsión del art. 74.8 del mismo cuerpo normativo, son designados.
Sin embargo, en la no se efectuó tal precisión, determinándose declarar la incompatibilidad del art. 72 y la compatibilidad pura y simple del art. 74.8, dejando fuera de la previsión del proyecto de la COM de Caracollo, la postulación de los requisitos que corresponde a la designación de Subalcaldes.
De modo que a criterio de la suscrita Magistrada, ambos preceptos cuestionados -72 y 74.8 del proyecto de COM de Caracollo-, ameritaban un análisis conjunto, a fin de no declarar la incompatibilidad de lo regulado respecto a la designación de subalcaldes, puesto que aquello no infringe la reserva legal sobre régimen electoral, atribuida al Nivel Central del Estado; siendo plenamente competente el nivel municipal para la definición y establecimiento de subalcaldías en su jurisdicción municipal, conforme se entendió entre otras, en las , , entre otras.
I.5. Sobre el Artículo 78
Este artículo, prescribe:
"Artículo 78 (Carrera Administrativa Municipal).
Mostrando 65 de 129 parrafos.