Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0016/2021 Sucre, 17 de marzo de 2021
SALA PLENA Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano Acción de inconstitucionalidad abstracta
Expediente: 34836-2020-70-AIA Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucionalidad abstracta promovida por Efraín Chambi Copa, -en ese entonces- Senador por el departamento de Cochabamba de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 de 19 de diciembre de 2013 ?Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia?; y, del Artículo Único y Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del Decreto Supremo (DS) 4240 de 19 de mayo de 2020, por presuntamente ser contrarios a los arts. 8.II, 14.I, II y III, 46.I, 232 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 1.1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
El accionante, mediante memorial presentado el 31 de agosto de 2020, cursante de fs. 45 a 61, refiere lo siguiente:
I.1.1. Síntesis de la acción
Los principios de igualdad y no discriminación insertos en la Constitución Política del Estado, suponen que todas las bolivianas y bolivianos tienen el derecho a ser tratados por igual ante la ley; por lo que, se prohíbe cualquier forma de discriminación que no tenga una adecuada justificación con fundamento en la razón.
Bajo esta premisa el Título V de la Ley 465, en sus arts. 54 al 62, regula la carrera del Servicio de Relaciones Exteriores, instituyendo y reconociendo al efecto los escalafones Diplomático y Administrativo según sus arts. 54.I y 55 de la precitada Ley. Asimismo, el art. 56 de la referida norma prevé en ingreso a dicha carrera por:
- a)Invitación Directa;
- b)Convocatoria Pública; y,
- c)A través de la Academia Diplomática Plurinacional; conforme los parámetros previstos en la misma.
De lo anterior se extrae con claridad lo siguiente:
- 1)Las formas de ingreso a la Carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores;
- 2)La necesidad de un reglamento que regule el reclutamiento y selección de personal, dos aspectos inherentes al proceso de organización e implementación del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores; y,
- 3)Una condición sine qua non para el ingreso a la carrera: la evaluación de confirmación.
Sin embargo, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, respecto de estas medidas necesarias para la organización e implementación del servicio, restringe el ingreso a la carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores a cualquier ciudadano que cumpla con las condiciones de idoneidad y capacidad requeridas en el supra citado art. 56.II; beneficiando únicamente a servidores públicos que se encuentren en funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Tal disposición legal resulta violatoria a los principios constitucionales y derechos fundamentales de igualdad, no discriminación, acceso a la función pública e igualdad de oportunidades, al obstaculizar el ingreso a la carrera del Servicio de Relaciones Exteriores a todas las bolivianas y bolivianos que:
- i)No tienen la calidad de servidor público; y,
- ii)No desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, y que no obstante cuentan con la capacidad e idoneidad para ingresar a dicha carrera.
La referida normativa legal y transitoria, estableció su implementación dentro de un plazo máximo de dos años calendario, computables a partir de la aprobación de la norma reglamentaria; empero, cabe resaltar que dicho reglamento no fue aprobado, debido a su carácter inconstitucional, durante el tiempo transcurrido desde la promulgación de la Ley 465 hasta la presente gestión.
Ahora bien, en mayo de 2020, se emitió el DS 4240, que aprueba el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos y dispone en su Disposición Transitoria Segunda que: "En la primera Reunión del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, se aprobará la actualización de los Escalafones Diplomático y Administrativo establecidos con anterioridad a la Ley Nº 465, debiendo emitir una Resolución expresa al respecto".
En ese orden, esta normativa reglamentaria:
- a)Hace efectiva la violación de los mencionados principios constitucionales, porque continua con la obstaculización impuesta en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465; y,
- b)Omite reglamentar los parágrafos II y III del art. 56 de la referida Ley, sobre el ingreso y selección de personal, a través de una convocatoria pública y la determinación de un plazo mínimo para la evaluación de confirmación. En otras palabras, se restringe el ingreso a la carrera del Servicio de Relaciones Exteriores a cualquier ciudadano que habiendo cumplido con las condiciones de idoneidad y capacidad, no ejercite funciones actualmente dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En virtud de las citadas normas legislativa y reglamentaria, la precitada cartera de Estado, emitió la Circular VGIC-DGEGP-Ci-1/2020 de 7 de julio, solicitando únicamente a sus servidores públicos, presentar la documentación y aplicaciones para iniciar el proceso de actualización y revisión del Escalafón Diplomático. Dicha Circular es una directiva interna no sujeta al control de constitucionalidad por la vía de la presente acción en orden con lo establecido en la ; sin embargo, vale su mención porque materializa la aplicación de la arbitraria Disposición Transitoria Primera de la Ley 465.
En razón de lo anterior, la presente demanda pretende poner de manifiesto una serie de argumentos tendientes a demostrar que las normas impugnadas que promueven la organización e implementación plena del nuevo servicio de relaciones exteriores, que vulnera el texto constitucional en el sentido de que el cuerpo normativo acusado, lesiona derechos e intereses de los bolivianos y bolivianas; toda vez que, incurre en lesiones de principios constitucionales y derechos fundamentales.
Con relación a los principios de igualdad, no discriminación, acceso a la función pública e igualdad de oportunidades, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, vulnera los arts. 8, 14 y 232 de la CPE con relación al 1.1 y 24 de la CADH, que establecen el principio de igualdad como derecho subjetivo y que implica la prohibición de cualquier tipo de discriminación; acción que implica la preferencia de los actuales servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, y una exclusión y restricción, sin razón suficientemente fundamentada y justificada, de ciudadanos que no ejercitan funciones como servidores públicos en esa cartera de Estado y que cuentan con la capacidad e idoneidad necesarias. Asimismo, el DS 4240 que reglamenta la citada Disposición Transitoria, hace efectiva tal discriminación, con lo que se termina dificultando la igualdad como límite al poder público.
De la misma manera, dichas previsiones anulan o menoscaban el principio de igualdad de oportunidades, ante la falta de una objetiva y razonable justificación del desigual trato para acceder a la carrera en el Servicio de Relaciones Exteriores.
Por otra parte, los arts. 46.I, 232 y 234.1 de la CPE, prevén el derecho de todo boliviano a acceder a la función pública en igualdad, sin discriminación y en condiciones equitativas y satisfactorias; y por ello, el art. 56.I de la Ley 465, fija las formas de ingreso a la carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores sin distinción alguna, como hipótesis similares que todo boliviano debe cumplir; empero, las normas denunciadas regulan de forma exclusiva el acceso al servicio, para los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones en el referido Ministerio, dejando de lado a los que no tengan esa condición, configurando un trato disímil y sin razón suficiente; y por ende, violatorio de los principios invocados.
En ese sentido, los ciudadanos que cumplen con las formas de ingreso a la carrera, no tienen igual trato y oportunidades para acceder a los escalafones diplomáticos y administrativos de dicha carrera, que sus pares que sí cumplen funciones en el citado Ministerio; por lo que, existe un trato discriminatorio y excluyente sin justificación que lesiona el derecho a acceder a la función pública, contrariamente a lo establecido en la jurisprudencia constitucional sentada en la y la Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003, sobre "Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados".
En esa línea, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, no debería establecer una consideración especial que beneficie únicamente a los actuales servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, ni pretender que la condición de servidor de esa cartera de Estado, se convierta en circunstancia necesaria para ingresar a la misma.
Si se aplica el test de igualdad, la Ley 465 tiene por objeto el establecer la naturaleza del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia y determina su naturaleza como un instrumento integrado por servidores y otros ejecutores o responsables, al cual pueden acceder todos los bolivianos y bolivianas; por lo que, los arts. 1, 5.I y 56.I de la precitada Ley, cumplen un fin legítimo, siendo esta tarea parte de una atribución constitucional que recae en la Presidenta o el Presidente del Estado, conforme establece el art. 172.5 de la Norma Suprema.
Sin embargo, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 y el DS 4240, resultan ineficientes para dicho cometido y violatorias de los principios constitucionales y derechos fundamentales; toda vez que, los medios escogidos son excluyentes e inadecuados por incurrir en una omisión normativa que desconoce la efectividad de los derechos fundamentales de aquellos ciudadanos idóneos que no ejercen actividades dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores, y conducen además a una organización e implementación plena de un nuevo servicio incoherente con principios, derechos y el espíritu de la citada Ley.
Respecto de la omisión normativa relativa con las normas denunciadas como inconstitucionales, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha reconocido en reiterada jurisprudencia que una norma no solo puede resultar contraria a la Constitución Política del Estado por contravenirla directamente por la disposición material, sino que también puede ser declarada inconstitucional al vulnerar los mandatos constitucionales por ausencia de preceptivas legales que regulen la materia; en ese sentido, la , determinó la existencia de inconstitucionalidad por omisión del proyecto de norma sujeta a consulta, y bajo la misma línea se dictaron las , y .
En el presente caso, las normas denunciadas, excluyen de sus consecuencias jurídicas aquellos casos asimilables que deberían estar contenidos en su texto normativo, para resultar coherentes con los mandatos constitucionales; y como se demostró previamente, la exclusión en la organización e implementación plena del nuevo servicio de relaciones exteriores, a ciudadanos que actualmente tienen una ocupación diferente al de servidor público del Ministerio de Relaciones Exteriores, pero que cumplen los requisitos requeridos, dejando de lado cualquier posibilidad de que los excluidos y/o discriminados accedan al nuevo Servicio; por lo que, existe un contrasentido en la Ley 465, que en principio pretende considerar a todos los bolivianos y bolivianas, para luego y de manera injustificada centrarse exclusivamente a quienes gozan de la calidad de servidor público del referido Ministerio.
Asimismo, el hecho de que el DS 4240 considere la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, hace que, de nuevo por la vía de la omisión normativa, se vulneren los principios y derechos alegados, lo que termina agravándose si se tiene en cuenta que se encuentra inmersa no solo una violación al derecho a la igualdad, sino que se puede afectar el principio de la actividad administrativa, conforme establece el art. 4 inc. a) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) ?Ley 2341 de 23 de abril de 2002?.
I.2. Admisión y citación
Por Auto Constitucional (AC) 0163/2020-CA de 9 de septiembre, cursante de fs. 62 a 69, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta descrita precedentemente, ordenando que la demanda se ponga en conocimiento de la o el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y de la o el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en su condición de representantes de dichos Órganos, a efecto de su apersonamiento y formulación de alegatos, diligencias cumplidas el 11 y 10 de noviembre de 2020, respectivamente (fs. 126 y 127).
I.3. Alegaciones de los personeros de los Órganos que emitieron las normas impugnadas
David Choquehuanca Céspedes, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 26 de noviembre de 2020, cursante de fs. 148 a 158 vta., a través de sus apoderados legales, formuló los siguientes fundamentos:
- 1)Respecto de la demanda interpuesta, el accionante manifiesta que la Disposición Transitoria Primera no sería compatible con previsiones de la misma Ley 465, aspecto que tampoco es compatible con la función constitucional, en razón a que su labor es emitir juicios sobre la validez de las normas dentro de la jurisdicción constitucional, ejerciendo el denominado control de constitucionalidad y no así de legalidad;
- 2)Asimismo, en cuanto a las alegaciones sobre el DS 4240, el accionante indica que dicha norma asume como condición para acceder a la carrera del Servicio de Relaciones Exteriores, tener la calidad de servidores públicos en el Ministerio de Relaciones Exteriores, prevista en la citada Ley; sin embargo, de conformidad con la , es improcedente el conflicto entre normas infraconstitucionales de diferentes jerarquías;
- 3)Conforme con la supremacía constitucional, el art. 56 de la Ley 465, denota la voluntad del legislador de incluir y abarcar a todos los bolivianos en el Servicio de Relaciones Exteriores, y no únicamente a aquellos que a la fecha de promulgación de la ley y actualmente, cumplen funciones dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores; de ahí que la norma posee validez, porque se encuentra enmarcada a la Constitución Política del Estado, como se planteó en el espíritu de la misma (exposición de motivos);
- 4)Tanto la jurisprudencia constitucional como internacional de los mecanismos de protección de los derechos humanos, establecieron que no toda diferencia de trato es discriminatoria, ni que la igualdad implica la identidad de trato en toda circunstancia, si es que para tal diferenciación los motivos resultan razonables, objetivos y se persigue un propósito legítimo; en consecuencia, no se vulnera el principio de igualdad porque no solo se garantiza el ingreso al servicio conforme el art. 56 de la Ley 465, sino también a través de su naturaleza, que integra e incluye a aquellos servidores que se encuentran en ejercicio, previa evaluación cuando corresponda;
- 5)Acerca del acceso a la función pública, este derecho debe garantizar que los procedimientos de selección de funcionarios se rijan por criterios que eviten las diferencias no justificadas y que se centren en condiciones de mérito y capacidad; así, la , señaló que el acceso a la función pública se encuentra supeditado al cumplimiento de determinadas exigencias. Por ello, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, fue malinterpretada por el DS 4240, desvirtuando la voluntad del legislador y que no responde al espíritu de la Ley, puesto que el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos incorporó elementos contradictorios con la Ley 465 y con la misma Constitución Política del Estado, conforme la siguiente puntualización: 5.a) El art. 1 del Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, en cuanto a su objeto, estableció regular el funcionamiento del Consejo y determina nuevas atribuciones, las mismas que tienen la finalidad de afectar la carrera para las servidoras y servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, dado que desmereciendo el reconocimiento a las capacidades, habilidades y conocimientos que tienen los servidores públicos que actualmente cumplen funciones en dicho Ministerio, se reconoce el ingreso de funcionarios que por su tiempo de inactividad en la carrera Consular, se encontraban en desventaja de experiencia específica y por ende se generó un trato discriminatorio y falto de igualdad con aquellos funcionarios que tenían un mejor perfil para ocupar dichos cargos; 5.b) El art. 10 inc. e) del antes referido Reglamento establece, entre otras, como funciones de la Secretaría Técnica, la de "Solicitar el registro de las servidoras y servidores de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores comprendidos en sus escalafones Diplomático y Administrativo, ante la Dirección General del Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social" (sic); sin embargo, las competencias y facultades de esa entidad alcanzan a funcionarios que no tengan un régimen especial, como lo establece el Estatuto del Funcionario Público ?Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; 5.c) Forma parte del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, el Ministro o Ministra de Relaciones Exteriores, quien a su vez tiene la atribución de resolver los recursos jerárquicos, afectando la garantía del debido proceso; 5.d) La Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, estableció para su cumplimiento que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas asignaría recursos del Tesoro General de la Nación (TGN); empero, la Disposición Final Única del DS 4240, señala que para la implementación del referido Decreto Supremo, no representaría recursos adicionales del TGN, siendo esto un contrasentido que afecta la aplicación plena de la Ley 465; y, 5.e) El art. 54 de la citada Ley, instituyó la carrera para las servidoras o servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores en sus escalafones Diplomático y Administrativo, entendiéndose como personal que desempeña activamente sus actividades al interior del Ministerio; sin embargo, el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos de manera apócrifa generó una discriminación de personal activo y pasivo, sin describir cuál sería la justificación legal para determinar la existencia de un sector pasivo, como existe con otros escalafones (Militar y Policía), lo que al no tener justificativo legal genera derechos expectaticios inaplicablemente difíciles de cumplir;
- 6)La Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 no puede interpretarse de manera "...atomista y lineal..." (sic), porque no excluye a los mencionados en el art. 56 de la nombrada Ley, más al contrario incluye a funcionarios y funcionarias en servicio activo en el Ministerio de Relaciones Exteriores, resultando una norma inclusiva e integradora; y,
- 7)La misma disposición, manda que para la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, se tendría un plazo de dos años; en ese entendido, una vez aprobadas las normas reglamentarias se debía contar con la nueva estructura aprobada, aspecto no cumplido con la aprobación del DS 4240, puesto que carece de dicha nueva estructura, haciendo inviable la aplicabilidad del reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos.
Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, por memorial presentado el 30 de noviembre de 2020, cursante de fs. 295 a 305 vta., a través de su apoderada legal, señaló los siguientes fundamentos:
- i)Los alcances de aplicabilidad del DS 4240, contradicen la aplicación integral de la Ley 465, excluyendo de sus alcances lo dispuesto en el art. 54.I de la citada Ley; y se omiten las formas de ingreso, procedimiento de reclutamiento y selección de personal, previstas en el art. 56 de la misma normativa;
- ii)La Disposición Transitoria Segunda del DS 4240, de manera arbitraria y excediendo los alcances de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, dispone que el Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, aprueba la actualización de escalafones Diplomático y Administrativo, establecidos con anterioridad a la vigencia de la Ley 465. Al respecto, la Resolución del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos CECM 03/2020 de 9 de septiembre, homologado por Resolución Ministerial (RM) 117/2020 de 14 de septiembre, aprobó el Escalafón Diplomático de Activos, Pasivos, cuadro especial de la carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores y otros puntos; empero, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, circunscribe la aprobación de la norma reglamentaria a la Ley en cuestión, a la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, y condicionada a los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones; por lo que, la aprobación de los reglamentos y el escalafón dispuestos son inconstitucionales;
- iii)El art. "42.II.3" de la Ley 465, establece la permanencia y movilidad de servidoras y servidores públicos sujetos a evaluación de desempeño; empero, la norma impugnada pretende ampararse en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 465; en consecuencia, si bien es cierto que la jurisdicción constitucional no realiza un control de legalidad, a los efectos de la presente demanda, es importante señalar que la facultad reglamentaria ejercida por el Órgano Ejecutivo durante el gobierno transitorio, superó y desvirtuó el espíritu mismo de la norma, lo que implica contravenir el principio de seguridad jurídica, que se constituye en pilar fundamental del Estado de Derecho, cuya vigencia y observancia permite otorgar certeza, seguridad y predictibilidad de los actos del poder público en relación a los estantes y habitantes de un Estado Democrático; en ese sentido, la facultad reglamentaria desplegada no se circunscribe ni se limita a los ámbitos constitucionalmente permitidos, sino que lleva a una confusión, creando derechos sin considerar que estos deben ser regulados por ley (art. 109.II de la CPE). En el caso particular, el DS 4240, de manera encubierta pretende generar derechos en favor de personas que no se encuentran previstos ni contemplados en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, lo que contraviene el principio de reserva de ley;
- iv)Otro aspecto que merece atención es que la Disposición Transitoria Segunda del DS 4240, encomienda al Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, la aprobación de la actualización de los escalafones diplomático y administrativo, extremo que supera lo dispuesto por la Disposición Transitoria Primera de la mencionada Ley; toda vez que, no se prevé ninguna posibilidad de actualización respecto de personas que no se encuentren en servicio, contradicción que además atenta contra el art. 178 de la Norma Suprema, porque la facultad reglamentaria no puede superar el espíritu de la ley reglamentada;
- v)El Reglamento aprobado producto de la Disposición Transitoria Primera del DS 4240, crea un servicio pasivo y una categoría de cuadro especial, al margen de la Ley 465, lo cual constituye un acto por el cual se pretende crear derechos en favor de personas que no se encuentran en servicio activo, extremo que una vez más contradice el principio de reserva de ley;
- vi)Sobre el derecho de acceder a la función pública, una interpretación sistemática no puede desconocer o autorizar a concluir que, además de la definición genérica de los requisitos o condiciones necesarias para aspirar a los distintos cargos y funciones, se impone la obligación de no exigir para el acceso, requisito o condición alguna que no sea referible a los indicados conceptos de mérito y capacidad, sino más al contrario, como ocurrió en el último periodo, se permitió recapitular un escalafón del 2004, sin tomar en cuenta mínimamente una evaluación de méritos y capacidades. Por ello, el DS 4240, desvirtuó la voluntad del legislador y no responde al espíritu de la Ley 465;
- vii)A través del referido Decreto Supremo el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, establece nuevas atribuciones que tienen la finalidad de afectar el ingreso y la permanencia en la carrera Diplomática, puesto que, desconociendo las capacidades, habilidades, conocimientos y memoria institucional de los funcionarios que cumplen funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, de manera arbitraria se permite que funcionarios con bastante tiempo de inactividad en la función consular, sean incorporados de manera directa, sin previa evaluación de méritos y actualización, lo que genera un trato discriminatorio y falta de igualdad;
- viii)Por su parte, el art. 10 inc. e) del citado Reglamento, establece las funciones de la Secretaría Técnica, como solicitar el registro en la Dirección General del Servicio Civil; sin embargo, dicho aspecto es inviable jurídicamente, puesto que, las atribuciones de esa Dirección, abarcan a funcionarios públicos que no tengan un régimen especial, como lo determina la Ley 2027;
- ix)Otra afectación del Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, es que el Ministro de Relaciones Exteriores forma parte del mismo, y que a su vez tiene la función de resolver los recursos jerárquicos que se presenten, estableciendo un contrasentido al debido proceso en su vertiente de doble instancia;
- x)Acerca de los recursos del TGN, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, establece una asignación; sin embargo, la disposición final única del DS 4240, señala que no se presentarán recursos adicionales, afectando la aplicación plena de la citada Ley;
- xi)El art. 54 de la Ley 465, instituyo la carrera para las servidoras y servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores; empero, el reglamento aludido, de manera apócrifa generó una discriminación del personal activo y pasivo, sin describir cuál será la justificación legal para determinar la existencia de un sector pasivo; y,
- xii)La descripción de la composición a la que hace referencia el artículo único del DS 4240, podría ser considerado como omisión legislativa inconstitucional de la aprobación de la reglamentación y de alcance arbitrario y de diseño legislativo forzado para solamente beneficiar a un grupo de personas y no así ver la capacidad e idoneidad como condicionante.
I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Mediante Decreto Constitucional de 29 de diciembre de 2020 (fs. 312), se dispuso la suspensión del cómputo de plazo, a objeto de recabar información de la línea jurisprudencial de la Unidad de Jurisprudencia, Legislación y Gaceta de este Tribunal sobre la temática a analizarse en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; recibida la información solicitada; se ordenó su reanudación a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 15 de marzo de 2021 (fs. 354); por lo que, este fallo constitucional es pronunciado dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:
II.1. Normas consideradas inconstitucionales
Ley 465 de 19 de diciembre de 2013 -Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia-
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
"PRIMERA. Todas las servidoras y los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, deberán adecuarse a la presente Ley, previa evaluación individual a cargo del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, cuando corresponda, a cuyo efecto, se adoptarán todas las medidas necesarias para la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, en un plazo máximo de transición de dos (2) años calendario, computable a partir de la aprobación de la Norma Reglamentaria correspondiente".
Decreto Supremo 4240 de 19 de mayo de 2020
"ARTÍCULO ÚNICO.- En el marco de la Ley Nº 465, de 19 de diciembre de 2013, del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, se aprueba el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, que en Anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo".
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
"DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA.-
I. El Consejo Evaluador y Calificador de Méritos aprobará en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario, a partir de la publicación del presente Decreto Supremo, el Reglamento del Escalafón Diplomático y el Reglamento del Escalafón Administrativo, en el marco de la Ley Nº 465.
II. El Ministerio de Relaciones Exteriores aprobará en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario, a partir de la publicación del presente Decreto Supremo, el Reglamento de la Academia Diplomática Plurinacional, en el marco de la Ley Nº 465.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA.- En la primera Reunión del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, se aprobará la actualización de los Escalafones Diplomático y Administrativo establecidos con anterioridad a la Ley Nº 465, debiendo emitir una Resolución expresa al respecto".
II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas
"Artículo 8.
(...)
II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien".
"Artículo 14.
I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con arreglo a las leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin distinción alguna.
II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.
III.El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos".
"Artículo 46.
I. Toda persona tiene derecho:
1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.
2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias".
"Artículo 178.
I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos".
"Artículo 232. La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados".
"Artículo 410.
I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.
II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado.
2. Los tratados internacionales.
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes".
II.3. Normas convencionales consideradas infringidas
Convención Americana sobre Derechos Humanos
"Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social".
"Artículo 24. Igualdad ante la Ley
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley".
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante interpone la acción de inconstitucionalidad abstracta en análisis en contra de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465; y, del Artículo Único y Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del DS 4240, en atención a que según fundamenta:
- a)La precitada Ley en su disposición transitoria y el reglamento que la réplica, vulneran los principios de igualdad, no discriminación, acceso a la función pública e igualdad de oportunidades, insertos en la Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad, al restringir el ingreso a la carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores a cualquier ciudadana y ciudadano que cumpla con las condiciones de idoneidad y capacidad; toda vez que, únicamente favorece a las personas que se encuentran cumpliendo funciones en dicho Ministerio, desconociendo así los parámetros constitucionales y jurisprudenciales en torno al tratamiento en condiciones de igualdad; y,
- b)Las normas denunciadas incurren en una omisión normativa, porque excluyen de sus consecuencias jurídicas a personas que tienen una ocupación diferente a la de servidor público del citado Ministerio, pese a que la Ley 465 permite la participación de bolivianas y bolivianos que cumplan los requisitos establecidos; por lo que, no existe un principio de razón suficiente para realizar tal discriminación.
En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes, a efectos de ejercer el control de constitucionalidad que el art. 202.1 de la CPE, le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional.
PARTE GENERAL
III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta (Jurisprudencia reiterada)
La Norma Suprema, en su art. 202.1 establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional conocerá y resolverá: "En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales"; norma concordante con los arts. 72 y 73.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo).
La naturaleza jurídica y alcances de esta acción de inconstitucionalidad, fueron expuestas en la , en la que se realizó la siguiente explicación: "El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.
(...)
La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga -omnes-; es decir, surte plenos efectos respecto a todos" (las negrillas fueron añadidas).
Respecto de los alcances de este análisis de constitucionalidad, nos remitimos a la jurisprudencia emitida por el extinto Tribunal Constitucional en sus primeros años, la cual es esclarecedora y que no varía en los fines de este mecanismo constitucional, aspectos que continúan siendo evaluados en la actualidad; de este modo, la , estableció que: "...En ese orden, cabe señalar que el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos:
- a)la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental;
- b)la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado;
- c)el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y
- d)la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas. Es en ese marco que resolverá la problemática planteada en el presente recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad".
Asimismo, la , conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) precisó los casos en los que corresponde ejercer un control de convencionalidad difuso, definiendo las siguientes posibilidades: "a) Dejar sin efectos jurídicos aquellas interpretaciones inconvencionales, buscando la interpretación conforme al 'corpus iuris' de derechos humanos;
- b)Cuando no pueda lograrse una interpretación convencional, se debe dejar sin efectos jurídicos la norma nacional, inaplicándola al caso particular; y,
- c)Cuando no pueda lograrse una interpretación convencional, se debe dejar sin efectos jurídicos la norma nacional con efectos generales o 'erga omnes', inclusive retroactivos, cuando resulte indispensable para lograr un adecuado goce y disfrute de los derechos humanos".
III.2. Métodos de interpretación
III.2.1. Racionalidad como pauta de interpretación constitucional
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