Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0016/2022 Sucre, 22 de febrero 2022
SALA PLENA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente: 24126-2018-49-AIC Departamento: Cochabamba
En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Luis Ernesto Rojas Romero y Silvia Gilma Salame Farjat, representantes legales de la empresa Manufactura Boliviana Sociedad Anónima "MANACO S.A." demandando la inconstitucionalidad de los arts. 18 y 25 del Reglamento del Seguro Delegado (RSD) por la Caja Nacional de Salud (CNS), aprobado mediante Resolución Administrativa (RA) 030-2006 de 14 de febrero, emitida por el ex Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES), dependiente del Ministerio de Salud y Deportes, por ser presuntamente contrarios a los arts. 14, 18, 35.I, 37, 41 y 48.I, II y III de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción de inconstitucionalidad
Por memorial presentado el 27 de abril de 2018, cursante de fs. 23 a 36 vta., los representantes legales de la empresa MANACO S.A., argumentaron lo siguiente:
I.1.1. Relación sintética de la acción
Dentro del proceso coactivo social seguido por la CNS, en contra de la empresa "MANACO S.A.", solicitan se promueva la presente acción de inconstitucionalidad concreta, impugnando los arts. 18 y 25 del RSD por la CNS, pues precisamente sobre la base de ambas normas es que la CNS determinó que la empresa a la cual representan debía devolver el superávit por la gestión 2015, habiéndose girado la nota de cargo en su contra.
Desde 1967 la CNS, reconoció a la empresa que representan la existencia de prestaciones directas a su favor declarándola por Resolución 2205 de 27 de abril de 1967, exenta del aporte del 12,5 % sobre salarios cotizables y 2.5 % laborales a partir del 1 de mayo de dicho año, entretanto se continúen otorgando de forma directa las prestaciones de seguros de enfermedad y maternidad a los trabajadores dependientes y sus beneficiarios, permitiéndoles gozar de un mejor servicio de salud. De esta manera ese trato especial se materializó en un derecho adquirido el 27 de junio de 1974, mediante convenio que suscribieron con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y Asuntos Sindicales, a través del cual se consolidó la administración directa de los seguros de enfermedad, maternidad y riesgos profesionales a corto plazo, por delegación y de acuerdo a la prima establecida en el Decreto Ley de racionalización de la seguridad social.
Luego, entre los meses de agosto a noviembre de 2005, la CNS solicitó a dicha entidad la remisión de antecedentes sobre el seguro delegado empero solo se envió la papeleta de afiliación patronal, por lo que el 12 de abril de 2006, la empresa a la que representan fue notificada con la nota cite 251/06 emitida por la Administración Regional de la CNS; haciéndole saber que, por RA 030-2006, el INASES envió el Reglamento del Seguro Delegado aprobado por el Directorio de la referida Caja a través de la Resolución 110/2005 de 5 de diciembre, que se encontraría consensuado con los seguros delegados; sin embargo, fue desde esa fecha que tuvieron conocimiento sobre este último fallo, sin haber participado en el acuerdo del mismo.
A partir de 2007 se presentaron funcionarios de la CNS a la mencionada empresa para realizar una presunta fiscalización sobre sus recursos, no obstante practicaron auditorias, limitándose a la conciliación de aportes que esta transfería a la referida institución por ingresos obtenidos cada mes y año para lo cual, se facilitó toda la documentación relativa a la administración de los mismos, constatada por personal del Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES), de la CNS y del Ministerio de Salud y Deportes, siendo cualquier observación efectuada inmediatamente subsanada, dando así por bien hecho los pagos ejecutados por la empresa a favor de dichas instituciones, aprobándose tácitamente la administración de aportes; en ese marco, desde el 2006 hasta el 2017, no hubieron excedentes por el contrario existieron perdidas en todas las gestiones, que fueron asumidas conforme a la norma vigente.
Posteriormente, el año 2016, la CNS gestionó la primera fiscalización a detalle de la gestión 2015, que dio lugar al proceso coactivo fiscal de referencia, observándose gastos producidos por la compra de mejores medicamentos debido a que la RA 030-2006, limita la prescripción de estos a los trabajadores de la empresa MANACO S.A., obligándoles a optar por tratamientos de mayor duración por la limitación que efectúa dicho reglamento al prescribir únicamente medicamentos de baja concentración, provocando malestar en los mismos y repercutiendo en su desarrollo productivo debido a su bajo rendimiento, así como la ampliación de bajas médicas y reclamos por la restricción de medicamentos más eficaces o de mayor concentración.
Bajo estos antecedentes, los accionantes indican que el art. 18 del RSD, vulnera el derecho a la salud sin discriminación, al establecer restricciones al número de productos médicos y farmacéuticos únicamente a lo necesario, ya que al ser ese derecho de elevado costo para el Estado, ante una escasez de recursos económicos, su ejercicio dependería de las circunstancias socio económicas de los ciudadanos, quienes verían condicionada la aplicabilidad del mencionado derecho a las posibilidades económicas del Estado, que se reduciría a proveer atención, tratamientos y medicamentos de bajo costo, por lo que el artículo cuestionado potencia la desigualdad de tipo económico generando condicionantes de carácter discriminatorio para los trabajadores, transgrediendo los art. 14 y 18 CPE. Asimismo, el referido artículo también conculcaría los arts. 35.I y 37 de la referida norma suprema, por cuanto no solamente lesiona el deber de protección y promoción integral del derecho a la salud, sino también la dignidad de los trabajadores de la empresa que representan, ya que las enfermedades no solo pueden tratarse desde un punto de vista médico sino integral, procurando el nivel de vida más óptimo para los ciudadanos, mediante la totalidad de elementos y tratamientos disponibles sin restricción a aquellos de bajo costo.
En tal sentido, el cuestionado art. 18 del Reglamento señalado, no agota la responsabilidad estatal, tampoco permite que los servicios y tecnologías de salud sean suministrados de manera completa para prevenir, disminuir o curar la enfermedad, con independencia del origen o condición económica del beneficiario, quebrantando así la obligación del Estado de garantizar el derecho a la salud, establecido en el art. 41 de la CPE, el cual comprende el acceso a medicamentos y responde a la política integral de resguardo de la salud asumida por el Estado, a efectos de dar cumplimiento al art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales y Culturales (PIDESC) que fue desarrollado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la organización mundial de la salud y el relator especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental determinando que los Estados deben garantizar que los medicamentos existentes estén disponibles en cantidades suficientes en sus jurisdicciones para todos los ciudadanos sin discriminación, tomando las medidas eficaces para promover el desarrollo y reserva de los mismos. Así el mencionado Comité determinó que la facilidad de dichos medicamentos debe tener tres dimensiones como ser la accesibilidad sin discriminación en todo el país, ser económicos y el acceso a información confiable sobre ellos; de igual forma, el referido Comité dispuso que un Estado tiene la obligación de asegurar la disponibilidad de medicamentos de buena calidad para toda la población; sin embargo, el artículo aludido instituye que los trabajadores de la empresa MANACO S.A., únicamente tendrán acceso a los medicamentos que no tengan un alto costo para el seguro delegado, infringiendo así los arts. 14 y 41 de la CPE, que prohíben la discriminación en la dotación de productos.
En relación al art. 25 de la cual se cuestiona su inconstitucionalidad, indican que como empresa actuaron en el marco del principio "in dubio pro operario" promoviendo la atención universal, integral, equitativa, eficiente y oportuna del seguro de salud a sus trabajadores; no obstante, el pago del superávit que originó el proceso coactivo social contraviene al art. 48.I de la CPE, al desconocer un derecho alcanzado por los trabajadores desde 1974, fecha desde la cual dicho superávit fue destinado a medicamentos y tratamientos a favor de los mismos, además con una atención integral, sin negarse a los asegurados medicamentos onerosos, inclusive habiendo adquirido medicinas no incluidas en la Lista Nacional de Medicamentos Esenciales (LINAME); por lo que, resulta ser incongruente que se devuelva este superávit cuando su destino es dar mejores condiciones de salud a sus asegurados. Asimismo, la CNS no dio cumplimiento al Reglamento de Seguro Delegado; debido a que, para la entrada en vigencia de dicha normativa, debió solicitar acogerse a un nuevo Seguro Delegado, además que participe en la elaboración del respectivo Reglamento, que mediante convenio se somete al mismo; entendiéndose así, el art. 25 cuestionado vulnera el art. 48.I, II y III de la CPE y el carácter social del Estado Boliviano.
I.2. Resolución de la autoridad consultante
La Sala Social Administrativa Contenciosa y Contenciosa Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, por Auto de 11 de mayo de 2018, cursante a fs. 43 y vta., promovió la acción de inconstitucionalidad concreta, bajo los siguientes fundamentos:
- a)De acuerdo a los art. 13.I y 18 de la CPE, el Estado debe promover, proteger y respetar el derecho a la salud de las bolivianas y bolivianos, debe garantizar que el servicio de salud no solo sea oportuno, sino también debe cumplir con las condiciones de calidad y calidez, en cuanto a la debida atención que los pacientes requieren de los centros de salud estatales en general y de la CNS en particular a sus asegurados, cuando requieran atención diagnóstico, tratamiento, curación y recuperación de las enfermedades que padecen;
- b)El art. 18 del Reglamento cuestionado, dispone que se limite el número necesario de productos que permitan sustituir ciertos medicamentos costosos por otros similares de menor precio, pero con igual efecto terapéutico, sin duda alguna que esta disposición es contraria a uno de los principios que sostiene un sistema de salud, la calidad en el diagnóstico, tratamiento, curación y recuperación de los pacientes sometidos al sistema de salud estatal, pues no se toma en cuenta el efecto secundario que puede causar en los pacientes dicha sustitución como alergias intolerancia, etc.; porque, el efecto de un paciente a otro es muy distinto; esta disposición reglamentaria, no solo es contraria al derecho a la salud previsto por el art. 18 de la CPE, sino también es opuesto al art. 41.III de la misma, puesto que restringe el derecho de las ciudadanas y ciudadanos de acceder a medicamentos que deben cumplir con estándares de calidad y de primera generación.; y,
- c)En lo que respecta al art. 25 del merituado Reglamento, se debe tener presente que el derecho a la salud de los bolivianos es de carácter gratuito, en consecuencia el Estado debe promover tal derecho asegurando de que el servicio en sus distintos niveles reúna las condiciones de calidad y calidez, sin que su cumplimiento se encuentre supeditado o condicionado al cumplimiento de ciertas condiciones de cobertura económica, que debe ser objeto de convenios escritos entre la CNS y la institución ahora accionante, pues lo contrario resultaría no solo contrario al derecho a la salud de los trabajadores dependientes de la empresa MANACO S.A., sino también a los principios generales del derecho laboral entre ellos el de proteccionismo y de la condición más beneficiosa, previstos en el art. 48 de la CPE.
I.3. Admisión y citación
Por , cursante de fs. 47 a 53, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, confirmó la Resolución de 11 de mayo de 2018, pronunciada por los Vocales de la Sala Social Administrativa Contenciosa y Contencioso Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justica de Cochabamba, y dispuso que se admita la acción de inconstitucionalidad concreta y se ponga en conocimiento del Instituto Nacional de Seguros de Salud, entidad que generó las normas impugnadas y Rodolfo Rocabado Benavides, Ministro de Salud, Empleo y Previsión Social, como personero del Órgano que ejerce tuición sobre la referida entidad, a objeto de que pueda formular los alegatos en el plazo de quince días; acto procesal cumplido el 1 de febrero de 2019, conforme el formulario de citaciones y notificaciones cursante a fs. 108.
I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Mediante decreto constitucional de 1 de abril de 2019 cursante a fs. 341, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, a solicitud de la Magistrada Relatora, con la finalidad de contar con mayores elementos de convicción y emitir un fallo constitucional correcto e imparcial, en aplicación del art. 5.2 del Código Procesal Constitucional, requirió:
- a)A la Unidad de Legislación y Gaceta Oficial de este Tribunal remita el informe respecto a;
- 1)La normativa vigente que regula la prestación del Seguro Social acorto plazo en especial de los Seguros delegados; y,
- 2)La Normativa vigente respecto a la provisión y acceso de medicamentos en el Sistema Público de Salud. Asimismo, solicitó:
- b)A la Unidad de Jurisprudencia de este Tribunal, remitan informe concerniente a la;
- 1)Línea Jurisprudencial que haya sido emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, con relación al derecho a la Salud y Seguridad Social; y,
- 2)Línea Jurisprudencial que haya sido emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto al acceso y provisión de medicamentos en el sistema Público de Salud.
Remitido la documentación complementaria, por decreto constitucional, se reanudó el plazo mediante Decreto Constitucional el 17 de febrero de 2022, para la emisión de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; por lo que, la misma es pronunciada dentro del plazo legal.
I.5. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada
De acuerdo al AC-0190/2018-CA, cursante de fs. 47 a 53, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, dispuso que se admita la acción de inconstitucionalidad concreta y se ponga en conocimiento del INASES y al Ministerio de Salud, Empleo y Previsión Social; sin embargo, se evidencia que el INASES es una entidad extinta, por cuanto fue sustituida por la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo (ASUSS), quien se encarga de fiscalizar a los entes gestores de salud.
Ahora bien, este extremo fue advertido por el Ministerio de Salud, Empleo y Previsión Social, el cual por memorial de 21 de febrero de 2019, cursante a fs. 164 a 169, interpuso nulidad de Autos y notificación, solicitando se deje sin efecto y nulo el AC-0190/2018-CA; sin embargo posteriormente por memorial de 25 de febrero de 2019, cursante a fs. 322 a 334 vta., el mismo Ministerio de Salud presentó informe y alegatos en contra de la acción de inconstitucionalidad concreta promovida, el cual por decreto de 27 de febrero de 2019, cursante a fs. 337, emitido por la comisión de admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional; se dispuso, pase a conocimiento del Magistrado Relator. Para no causar indefensión a la entidad cabeza de sector que tiene tuición respecto a los seguros de salud en el país, se considera el informe presentado por el Ministerio de Salud, Empleo y Previsión Social, el cual señalo:
- 1)La acción de inconstitucional promovida por la Sala Social Administrativa Contenciosa y Contencioso Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, no tiene ningún fundamento técnico, por cuanto expresa que el LINAME o cuadro base de medicamentos esenciales, establece la adquisición y prescripción de medicamentos de baja concentración y menor precio, que no aseguran una acción terapéutica similar a otros medicamentos de la misma composición que por pertenecer a un laboratorio de una marca específica, que tiene un precio mayor o más costoso son mejores en cuanto a sus efectos; siendo, por tanto una aseveración y opinión subjetiva;
- 2)la empresa MANACO S.A., pretende desentenderse de las obligaciones adquiridas con la CNS, como resultado de las utilidades obtenidas en la gestión 2015;
- 3)en relación al art. 18 del RSD de la CNS, debe considerarse los arts. 1,12 y 36 de la Ley 1737 y Decreto Supremo (DS) 1008 que autorizaba al Ministerio de Salud la selección de proveedores y precio para cada uno de los productos contemplados en la LINAME, listado de medicamentos que no discrimina, pues es de aplicación a nivel nacional para todos los Entes Gestores, así también debe tomarse en cuenta que el art. 18 se encuentra en concordancia con los documentos elaborados por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y que por otra parte el ex INASES, tuvo atribuciones específicas sobre los seguros delegados conforme el DS 25798, y que para el caso específico del Seguro Delegado de la empresa MANACO S.A., este debe establecer la necesidad y cantidad de medicamentos a ser estocados en una gestión, aspecto que no es inconstitucional, sino parte de la política de control y administración de los recursos del Estado.
En lo que respecta a la calidad y costos de medicamentos, es necesario observar que en la gestión 2005, cuando se aprueba el RSD de la CNS, se encontraba vigente la LINAME, que por efecto de la Ley del Medicamento 1737, se actualiza cada dos años y que conforme a las Resoluciones Ministeriales 0639 y 0763 se estableció que los seguros delegados pueden establecer, sus propios cuadros básicos de medicamentos esenciales bajo lo establecido en el LINAME que es un documento técnico de carácter científico farmacológico desarrollado en base a procedimientos que determinan la exigencia de estándares internacionales de calidad para los medicamentos, su concentración y especificaciones establecidas; así, también debe tomarse en cuenta la Resolución Ministerial (RM) 1035, que modificó la LINAME de la gestión 2014, estableciendo la excepcionalidad para la adquisición de medicamentos fuera del listado básico para enfermedades prevalentes, en consecuencia la empresa MANACO S.A., siempre se encontró en la facultad de adquirir medicamentos no señalados en la LINAME, sin restricciones siempre que cumpla la normativa vigente;
- 4)Para la aprobación de la LINAME y los parámetros de costo beneficio o menor costo que aseguren la sostenibilidad del sistema de salud y la política nacional del medicamento, no se establecieron por simple voluntad, tienen su fuente científica y que para ser rebatida en contra es necesario contar con elementos técnicos y no meramente subjetivos; en este sentido el art. 18 del Reglamento cuestionado es constitucional principalmente porque existe una política nacional de salud aprobada mediante RM 0034/2003, que se fundamenta en la Ley 1737 y el DS 25235 con base técnica y científica en farmacología, por lo tanto para cuestionar la constitucionalidad de dicho artículo deben presentarse estudios científicos que demuestren que todos los medicamentos de mayor costo que tengan las mismas características de los señalados en la LINAME y cuadro de medicamentos esenciales del seguro delegado son de mayor calidad y por ello aseguran mejor tratamiento terapéutico en todos los casos;
- 5)Respecto al art. 25 del RSD de la CNS, en ningún momento se justifica la inconstitucionalidad del mismo, por cuanto el hecho que el precepto establezca que, lo no gastado o invertido del aporte patronal del seguro delegado deba ser depositado o entregado a la CNS, no estando permitida la adquisición con estos saldos de otros medicamentos de mayor calidad, sin ningún respaldo técnico y aprobación de autoridades competentes, no vulnera precepto constitucional alguno; y,
- 6)Los saldos que no sean ejecutados en las prestaciones de salud del seguro delegado de la empresa MANACO S.A., no son recursos privados, estos pertenecen al subsector de seguridad social a corto plazo, tienen carácter público encontrándose sujetos al control y fiscalización del Ente Gestor que es la CNS, (como órgano que lo promueve y le otorga la base institucional para existir) de otra manera seria un seguro social de corto plazo de carácter privado ilegal, que es lo que la empresa quiere dar a entender. El seguro delegado de la empresa MANACO S.A., y todos los demás seguros delegados en vigencia, deben cumplir el principio de economía y solidaridad, de ahí la necesidad que los saldos no ejecutados sean dispuestos por la CNS, con la finalidad que dentro el sistema de seguridad social a corto plazo de carácter solidario, unos y otros aporten para la sostenibilidad de todo el sistema.
II. CONCLUSIONES
Mostrando 29 de 141 parrafos.