Texto del fallo
Texto de la resolucion
DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0017/2022 Sucre, 27 de junio de 2022
Correlativa a las y
SALA PLENA Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos autonómicos o cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas
Expediente: 07242-2014-15-CEA Departamento: Cochabamba
En la solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica Municipal (COM) presentada por Héctor Soliz Rioja, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Pojo, provincia Carrasco del departamento de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la consulta
Por memorial presentado el 30 de mayo de 2022, cursante a fs. 762 y vta., Héctor Soliz Rioja, en su calidad de Presidente del Concejo del GAM de Pojo del departamento de Cochabamba, presentó ante este Tribunal el proyecto de COM de dicho municipio, reformulada conforme a las observaciones efectuadas en la , para su respectivo control previo de constitucionalidad, adjuntando para ello documentación de respaldo.
I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por Decreto Constitucional de 31 de mayo de 2022, el Magistrado Presidente de la Comisión de Admisión de este Tribunal, ordenó que la causa pase a conocimiento de la Magistrada Relatora (fs. 763); por lo que, la presente Declaración Constitucional Plurinacional es emitida dentro del plazo establecido por el art. 119.III del Código Procesal Constitucional (CPCo).
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Consta Ley Municipal 93 -Ley de 11 de mayo de 2022- del GAM de Pojo del departamento de Cochabamba, "Ley Municipal de Aprobación del Reajuste al Proyecto de la Carta Orgánica Municipal de Pojo", aprobada por unanimidad (fs. 739 a 744). II.2. Cursa Acta de Sesión Ordinaria 18/2022 de 12 de mayo, en la cual se registra que el Concejo Municipal del GAM de Pojo, provincia Carrasco del departamento de Cochabamba, aprobó por unanimidad el proyecto de Ley Municipal 93 de aprobación de las observaciones a su Proyecto de Carta Orgánica Municipal (fs. 752 a 754).
II.3. Se tiene el proyecto de COM de Pojo reformulado en versión digital (fs. 683) y los artículos reformulados en formato impreso (fs. 695; 707; 708; 709; y, 730).
II.4. Las modificaciones y adecuaciones aplicadas al proyecto de COM de Pojo están referidas, conforme lo establecido en la , a la incompatibilidad con la Constitución Política del Estado de las siguientes disposiciones: arts. 12.II; 44 inc. j); 47 inc. i); 49.III; y 112.I del señalado Proyecto.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El Proyecto de COM de Pojo, modificado según lo dispuesto por la , fue remitido en consulta por el Presidente del Concejo del GAM de Pojo del departamento de Cochabamba, a fin de someter al mismo a control previo de constitucionalidad.
En virtud a ello, corresponde a este Tribunal realizar el respectivo test de compatibilidad constitucional, respecto a los artículos declarados incompatibles por el supra referido fallo constitucional.
III.1. El control previo de constitucionalidad de las normas institucionales básicas de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA) La , al respecto, desarrolló el siguiente entendimiento: "Sobre los alcances y naturaleza del control previo y posterior de constitucionalidad de Cartas Orgánicas y Estatutos Autonómicos, la , refirió que: "El art. 275 de la CPE establece que cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción.... Por su parte el art. 202.I de la Norma Suprema, establece que entre las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional se encuentra la de conocer en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. En ese marco establecido por la Constitución Política del Estado, se evidencia que una Carta Orgánica o un Estatuto Autonómico, pueden ser sometidos a control previo y posterior de constitucionalidad, lo cual dependerá del alcance del control a efectuarse y de sus efectos. Respecto al control previo, la norma institucional básica es sometida a una valoración integral, por cuanto el proyecto es contrastado con la Norma Suprema en todo su contenido, a objeto de determinar la compatibilidad o incompatibilidad de las normas propuestas en el proyecto de Estatuto Autonómico o Carta Orgánica, y en caso de determinarse la incompatibilidad de alguna norma, la misma debe ser ajustada las veces que sea necesario hasta adecuarse a la Constitución Política del Estado; es decir, hasta que sea compatible con la Constitución para entrar en vigencia previo referéndum; lo que implica que el Tribunal Constitucional Plurinacional verificará si el texto del proyecto sometido a control previo es compatible o incompatible con el texto constitucional". El art. 275 de la CPE instituyó el control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos autonómicos y cartas orgánicas para su posterior aprobación mediante referéndum; en este entendido el control de constitucionalidad a ser efectuado por el Tribunal Constitucional Plurinacional, permite confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional, según manda el art. 116 del Código Procesal Constitucional (CPCo); por su parte, el art. 117 de la misma norma legal, establece que: "El control previo de constitucionalidad de los Proyectos de Estatutos o Cartas Orgánicas es obligatorio para las entidades territoriales, antes de su vigencia como norma institucional básica de cada Entidad Territorial". Asimismo, debe considerarse, que el art. 271 de la CPE, determinó lo siguiente: "I. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas. II. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización será aprobada por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional". Dicha ley de carácter cualificado fue emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional, siendo denominada como Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" la cual regula el procedimiento de elaboración de estatutos autonómicos y cartas orgánicas; dicha Ley en su art. 54.II.1 dispone que, para la convocatoria a referendo aprobatorio de las normas institucionales básicas, es necesario que estas cuenten con declaración de constitucionalidad emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, así de forma textual el artículo citado dispone que: "El órgano deliberativo correspondiente que aprobó el proyecto de estatuto autonómico o carta orgánica solicitará al Órgano Electoral Plurinacional la convocatoria a referendo en la jurisdicción respectiva para su aprobación, siendo requisitos para ello: 1. Contar con declaración de constitucionalidad del Tribunal Constitucional Plurinacional sobre la constitucionalidad del proyecto de estatuto o carta orgánica". Lo señalado tiene coherencia con lo descrito en la , al referir que: "El proceso de elaboración y puesta en vigencia de los estatutos y cartas orgánicas es altamente complejo, esto en razón a su naturaleza intrínseca y su finalidad, aspectos que le otorgan una naturaleza política y jurídica especial, distinta del resto de la normativa nacional clasificada en el parágrafo II del art. 410 de la CPE. Por ello, el constituyente en el proceso de elaboración y aprobación de las normas institucionales básicas de las ETA, ha encargado al Tribunal Constitucional Plurinacional el control previo de constitucionalidad, entendido como un mecanismo que permite dar coherencia al ordenamiento jurídico que implica `...confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional' (art. 116 del Código Procesal Constitucional [CPCo])". III.2. Control previo de constitucionalidad de normas institucionales básicas reformuladas Respecto a los estatutos autonómicos y cartas orgánicas municipales que fueron reformulados en razón a una resolución constitucional en control previo de constitucionalidad, la antes citada , estableció que: "...el art. 271 de la CPE, mandó que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de estatutos autonómicos y cartas orgánicas; por su parte, el art. 53.II de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibañez" (LMAD), estableció que: "El órgano deliberativo correspondiente remitirá el proyecto de estatuto al Tribunal Constitucional Plurinacional, que deberá pronunciarse sobre su constitucionalidad. En caso de que existan observaciones, el Tribunal Constitucional Plurinacional lo devolverá para su corrección"; en ese entendido se tiene que este Tribunal cuenta con atribuciones para devolver al estatuyente su proyecto de norma institucional básica cuando contenga observaciones, que en control de constitucionalidad, no son otras que las declaraciones de incompatibilidad con la Norma Suprema respecto a determinados artículos, así también lo prevé el art. 120 del CPCo el cual determina lo siguiente: "I. El Tribunal Constitucional Plurinacional podrá declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad, parcial o total, del Proyecto de Estatuto o Carta Orgánica. II. Si el Tribunal Constitucional Plurinacional declara la inconstitucionalidad del Proyecto de Estatuto o Carta Orgánica o de alguna de sus cláusulas, dispondrá que el Órgano deliberante adecúe el Proyecto de acuerdo con la Constitución Política del Estado. En este caso, y cuantas veces sea necesario, antes de entrar en vigencia, el Proyecto deberá ser objeto de un nuevo control de constitucionalidad". Es así que efectuado el control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas, el estatuyente deberá reformular aquellos preceptos que hayan sido declarados incompatibles por este Tribunal, para que una vez modificados sean presentados nuevamente ante la justicia constitucional promoviendo un nuevo control de constitucionalidad; no obstante de ello, el deliberante municipal también podrá suprimir artículos de su proyecto de norma institucional básica, aspecto que no merecerá control previo de constitucionalidad, puesto que no se contaría con objeto para efectuar el respectivo test, por cuanto carecería de un texto normativo que sea confrontable con la Norma Suprema. En ese sentido, corresponde recalcar que este Tribunal, en control previo de constitucionalidad de normas institucionales básicas readecuadas, solamente se limitará a efectuar el test de constitucionalidad de aquellos artículos que en un fallo anterior hubieran sido declarados incompatibles, motivo por el cual sea pertinente su readecuación, no correspondiendo pronunciarse sobre el resto de los artículos que en su oportunidad fueron declarados compatibles; este entendimiento fue considerado en la jurisprudencia constitucional desarrollada mediante la , que efectuó el análisis del proyecto de COM readecuado de la ETA de Cocapata, instituyendo lo siguiente: "Al respecto, es preciso señalar que habiéndose realizado ya un primer análisis del proyecto de la Carta Orgánica del Municipio de Cocapata, por el cual se declaró la compatibilidad de la mayoría de sus artículos y la incompatibilidad de otros, al someter el referido proyecto a un segundo examen de constitucionalidad, debe establecerse que el mismo será realizado únicamente sobre aquellos artículos que fueron declarados incompatibles; (...) lo cual supone que aquellos artículos que no fueron observados y merecieron su declaratoria de compatibles con la Norma Suprema, no deben ser modificados, puesto que ello implicaría realizar un nuevo análisis sobre los mismos, por cuanto 'La tarea atribuida al Tribunal Constitucional Plurinacional, en referencia al control previo de constitucionalidad de Estatutos y Cartas Orgánicas, es de suma importancia, pues es la única instancia de revisión previa a la vigencia de la norma básica institucional. Si bien se pretende que el Tribunal Constitucional Plurinacional, emita una opinión o un criterio respecto a la compatibilidad o incompatibilidad del proyecto de Estatuto o Carta Orgánica, aquello que se establezca en la Declaración es vinculante y obligatorio' (). Salvo que se tenga la intención de someter nuevamente el proyecto modificado de Estatuto Autonómico o Carta Orgánica, para que el mismo ingrese como causa nueva al Tribunal Constitucional Plurinacional, para que una vez admitido y sorteado sea sometido en su totalidad a otro examen de constitucionalidad, en el cual se deberá volver a analizar la incompatibilidad o compatibilidad de cada artículo". En consecuencia, el control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos y cartas orgánicas reformulados solamente se efectuará sobre aquellos artículos que fueron declarados incompatibles en una Declaración Constitucional Plurinacional precedente, a efectos de analizar si los mismos fueron adecuados a la Constitución Política del Estado, en cuyo motivo no corresponde efectuar el control previo de constitucionalidad sobre aquellos artículos que ya fueron declarados constitucionales" (las negrillas son añadidas). En ese orden, se realiza el control previo de constitucionalidad de los preceptos reformulados del proyecto de COM de Pojo, a partir de los fundamentos establecidos en la , sobre la cual se sustenta la presente Declaración Constitucional Plurinacional.
III.2.1. Respecto al artículo 12, en su parágrafo II
DISPOSICIÓN ANTERIOR "Artículo 12. Organización territorial del Municipio (...) II. Los distritos serán espacios de planificación, gestión, administración, desconcentrados". DISPOSICIÓN REFORMULADA "Artículo 12. Organización territorial del Municipio (...) II. Los distritos Municipales, e Indígena Originario Campesinos, serán espacios de planificación, gestión y administración desconcentrados y descentralizados respectivamente". Control previo de constitucionalidad
La , estableció como fundamento para declarar persistente la incompatibilidad del art. 12.II del proyecto de COM de Pojo -dispuesta inicialmente en la -, señalando que en dicho precepto:"...no fue contemplada la posibilidad de implementación de Distritos indígena originario campesinos conforme lo estableció la , en el fundamento anteriormente desarrollado, correspondiendo que se siga lo establecido por dicho fallo constitucional que en términos generales garantiza que, en el marco del principio de libre determinación de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC), las normas institucionales básicas contemplen la posibilidad de constitución de distritos indígena originario campesinos, mediante los cuales no solamente se concretice el mencionado principio, sino que también se resguarden derechos de dichas naciones y pueblos. En dicho contexto, al no ser el parágrafo II reformulado en los términos establecidos por la resolución precedente amerita mantener subsistente la declaratoria de incompatibilidad establecida por dicha resolución constitucional" (las negrillas son añadidas).
De allí que tanto en la , como en su correlativa , se haya observado respecto al art. 12.II del proyecto de COM de Pojo, la no inclusión de los "distritos municipales indígena originario campesinos" dentro de la organización territorial de dicho municipio consagrada en el art. 12 del indicado Proyecto normativo autonómico. Ya que si bien no fue expresamente observado en los señalados fallos constitucionales, dicha omisión infringe el principio de preexistencia de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC) previsto en el art. 270 de la CPE, así como sus derechos a la libre determinación y a la territorialidad, a que sus instituciones formen parte de la estructura estatal, al ejercicio de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos y a la participación en los órganos del Estado, previsto en el art. 30.II.4, 5, 14 y 18 de la CPE.
Por ese motivo, en acatamiento a dicha observación, en el proyecto reformulado de COM de Pojo que se revisa, el parágrafo II del art. 12., fue modificado por la instancia estatuyente municipal, añadiendo el siguiente texto resaltado en negrillas: "Los distritos Municipales, e Indígena Originario Campesinos, serán espacios de planificación, gestión y administración desconcentrados y descentralizados respectivamente".
Ahora bien, ingresando al control previo de constitucionalidad del texto reformulado del art. 12.II del proyecto de COM de Pojo, es menester referir que el art. 269 de la CPE, establece cuáles son las unidades territoriales que forman la organización territorial del Estado (departamentos, provincias, municipios y territorios de las NPIOC, además de las regiones, siendo estas últimas excepcionales y sujetas a las condiciones determinadas por ley). Así, para el caso de las unidades territoriales constituidas en municipios, su organización político administrativa se instituye a través de sus gobiernos autónomos, y puede comprender dentro de su jurisdicción geográfica tanto distritos municipales como también territorios de naciones y pueblos indígenas, originarios, campesinos, los que a su vez, también pueden instituir Distritos Municipales de naturaleza "Indígena Originario Campesinos", por cuya esencia se estructuran orgánicamente según sus propias normas y autoridades.
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez", establece la organización administrativa territorial de los municipios en Distritos Municipales y Distritos Municipales Indígena Originario Campesinos como formas de organización diferentes, pues los primeros se constituyen en espacios desconcentrados, con dependencia y tuición jerárquica directa del gobierno municipal; mientras que los segundos, son descentralizados de la gestión municipal en los territorios de las NPIOC, pues tienen autonomía técnica administrativa y financiera, en aplicación del art. 28 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" (LMAD), que en el marco de los principios de libre determinación y de preexistencia de las NPIOC, se encuadra a lo establecido en el art. 30.II.4, 5, 14 y 18 de la CPE.
Así, se advierte que la entidad estatuyente de Pojo, cumplió con la implementación de distritos indígena originario campesinos dentro de su organización territorial municipal, como se ordenó en la -primigenia- y reiteró en su correlativa ; con la pertinente aclaración respecto a que los distritos municipales son de naturaleza desconcentrada, mientras que los indígenas originarios campesinos son espacios descentralizados, conforme se tiene dispuesto en los arts. 27.I y 28.I de la LMAD, que prescriben: "Los distritos municipales son espacios desconcentrados de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios..." (las negrillas son agregadas); y "...Los distritos indígena originario campesinos en sujeción al principio de preexistencia son espacios descentralizados..." (el énfasis es añadido).
Ello implica que, la previsión consignada en el art. 12.II del proyecto de COM de Pojo, al adecuar su texto a lo señalado en las y precedentes, además de consignar junto a los Distritos Municipales, los distritos municipales de característica indígena originario campesina -enfatizando su naturaleza descentralizada- como parte de la organización territorial de dicho Municipio, condice en su tenor normativo con los señalados principios que rigen la organización territorial, particularmente el de "preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos" (art. 270 de la CPE), implicando que por dicha condición de distritos descentralizados, definen su estructura institucional, la denominación de sus autoridades y la forma o modalidad de la elección o nominación, conforme a sus normas y procedimientos propios, según se resguarda por art. 30.II.4, 5, 14 y 18 de la CPE.
Siendo menester citar al respecto lo razonado en la , que aclaró que la calidad descentralizada de los distritos indígena originario campesinos: "...no se refiere a la definición de sus autoridades tradicionales de su organización interna, sino, a los que ejercerán la administración de ese espacio de planificación y administración, en cuyo caso corresponde a la autoridad ejecutiva municipal, únicamente formalizar la decisión de las señaladas naciones y pueblos, designado a la autoridad distrital electa por normas y procedimientos propios.
A manera de conclusión; se tiene que, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ha previsto la existencia de Distritos Municipales y Distritos Municipales Indígena Originario Campesinos, como formas de organización administrativa de la jurisdicción territorial municipal, distinguiendo claramente uno del otro (desconcentrado y descentralizado) y la aplicación de normas y procedimientos propios en la definición de la estructura institucional y de las autoridades de los -valga la redundancia- Distritos Indígena Originario Campesinos; consiguientemente y con referencia al caso concreto: Al existir una diferencia sustancial entre los distritos municipales y los indígena originario campesinos; no puede considerarse a ambos como espacios desconcentrados, como señala la primera parte del ahora art. 140.II del proyecto de COM analizado; en ese sentido, si bien en el contenido normativo de dicho parágrafo se incluyó a la posibilidad de conformación de Distritos Indígena Originario Campesinos, aunque no se estableció su naturaleza jurídica, éstos deben ser entendidos como espacios descentralizados, pudiendo elegirse a la autoridad distrital por normas y procedimientos propios".
Lo que da cuenta que el art. 12.II del proyecto de COM de Pojo, se encuentra acorde al diseño constitucional autonómico, en lo que respecta a los distritos o espacios de planificación y gestión municipal.
Conclusión.- En mérito a los razonamientos expuestos y de acuerdo a lo establecido en las y , corresponde declarar la compatibilidad del art. 12.II del proyecto de COM de Pojo con la Norma Suprema.
III.2.2. Respecto a los artículos 44 inc. j) y 47 inc. i)
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