0020/2021-DCP

Texto de la resolucion

FUNDAMENTACIÓN DE VOTO DISIDENTE y ACLARATORIO Sucre, 17 de mayo de 2021

SALA PLENA Magistrada: MSc. Georgina Amusquivar Moller

Declaración Constitucional Plurinacional 0020/2021 de 17 de mayo

Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos y cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas

Expediente: 23616-2018-48-CEA Departamento: Cochabamba

Consultante: Epifanio Claros Álvarez Choque Ventura, Presidente del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Gualberto Villarroel (Cuchumuela), provincia Punata del departamento de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES

La suscrita Magistrada, expresa: Voto Disidente con relación a los arts.:2; 29 numeral 29; 114.I. numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10; y, 11; 117.III numerales 4, 6, 9, 13; y, 16; 120.II numerales 1, 3; y, 7; 145.I. numerales 4, 8; y, 10; y, 149.I. numerales 1; y, 4. Asimismo, Voto Aclaratorio respecto al acápite "II. Conclusiones" y el art. 132.II., de la DCP 0020/2021 de 17 de mayo, bajo los siguientes argumentos: II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

II.1. Sobre la supremacía constitucional

El art. 410 de la Constitución Política del Estado (CPE) dispone que: "I. Todas las personas naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución. II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El Bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirán por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1 Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes". El precepto constitucional citado, hace referencia a los principios de supremacía constitucional y competencial sobre los cuales se rige el ordenamiento jurídico boliviano; así:

El principio de jerarquía normativa según Francisco Fernández Segado 'implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de conformidad con la cual, una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide, obviamente, se sitúa la Constitución'".

II.2. Del cumplimiento y trascendencia de la socialización de la Norma Institucional Básica a momento de su elaboración

La Constitución Política del Estado, como Norma Suprema del ordenamiento jurídico nacional, contiene diversas disposiciones referidas al nuevo contexto en el orden de la administración territorial y política de nuestro país, que se encuentra básicamente plasmada en la Tercera Parte, Estructura y Organización Territorial del Estado, a partir del art. 269 al 305 del texto constitucional.

Dentro de ese ámbito normativo constitucional, debe hacerse énfasis en el procedimiento que la Norma Institucional Básica (así definida por la propia Constitución Política del Estado) debe seguir, desde su ideación, materialización, aprobación y puesta en vigencia dentro de un determinado ámbito territorial, aspectos que taxativamente se encuentran contenidos en el art. 275 de la CPE, el cual textualmente refiere: "Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción" (las negrillas se agregaron).

Partiendo de esa premisa normativa, debe tenerse presente que la Norma Institucional Básica; representa las aspiraciones y las necesidades de la población, particularizada dentro de un determinado ámbito territorial de la Entidad Territorial Autónoma (ETA), con trascendencia política y administrativa; normativa que inevitablemente debe plasmar la voluntad del pueblo a través de disposiciones que regirán su cotidiano vivir; y, que deben estar enmarcadas en una estructuración que denote su organización político administrativa a nivel local, respetando y acatando, dentro del ámbito competencial, la normativa desarrollada por los demás niveles de gobierno.

De ahí se hace necesario que, en la elaboración de la Norma Institucional Básica, intervenga la sociedad civil organizada y no organizada (personas individuales), a través de diversos mecanismos e instrumentos de carácter participativo, como son los talleres, los encuentros, etc.; cuya finalidad y esencia radica en el hecho de dotar a la normativa autonómica de la necesaria legitimidad, a partir de la intervención de los destinatarios de dicha normativa, quienes deben constituirse en parte esencial de la construcción de la Norma Institucional Básica, desde el inicio de su elaboración, hasta obtener su constitucionalidad, que incluye las etapas de observación por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional y sus modificaciones por consenso o asamblea de la ETA; así lo ha comprendido el art. 275 de la CPE, que en esencia prevé que toda la institucionalidad, todos los elementos configurativos de carácter social, económico y político de la ETA, sean propuestos, no sólo por el ente deliberante municipal; sino, por la propia sociedad civil, quienes deben constituirse en los creadores de su propia normativa.

Los elementos supra citados, tienen que ver con el estado del proceso de control de constitucionalidad, el número o cantidad de artículos que quedan como incompatibles u observados en la Norma Institucional Básica y la incidencia del objeto de regulación de las disposiciones subsistentes con relación al contexto social; elementos que en su conjunto conforman el criterio de excepcionalidad a la regla general de cumplimiento del "carácter participativo" previsto por el art. 275 de la CPE; por lo que, con relación al cumplimiento del criterio de excepcionalidad previsto en el num.1), se opera a partir de que el proyecto de Norma Institucional Básica, se encuentre en la última etapa de su control previo de constitucionalidad, entendiendo que ya ha vencido etapas procesales previas a la declaratoria de su compatibilidad plena, en las que se ha cumplido con el carácter participativo en la socialización del proyecto de Norma Institucional Básica, elemento en razón del cual, es viable comprender que, si existe una última revisión pendiente, puede obviarse, excepcionalmente, la verificación del cumplimiento del carácter participativo en la elaboración de la Norma Institucional Básica, criterio que surtirá efectos en función al cumplimiento de los otros dos presupuestos.

Con relación al presupuesto contenido en el num.2), referido a la "cantidad mínima razonable de artículos", presupuesto que se da en función al hecho de que ya se hayan sometido a control previo de constitucionalidad una mayor parte de las disposiciones contenidas en la Norma Institucional Básica, casi en su totalidad; y, que, por tanto, ya fueron socializadas con la sociedad civil, un mayor porcentaje de las disposiciones que componen dicha normativa, quedando pendientes de test de constitucionalidad, un exiguo número de disposiciones, que no tienen mayor relevancia numérica en cuanto a la totalidad de los artículos que ya fueron objeto de control previo de constitucionalidad, desde la primera revisión hasta la última, correspondiendo establecer que el criterio de la cantidad mínima razonable de artículos, se aplicará en función al número total de artículos que fueron parte del primer proyecto de Norma Institucional Básica presentado por el estatuyente y lo que quedan subsistentes en el proyecto presentado a efectos de su última revisión.

Respecto al num.3), este Tribunal deberá verificar el elemento de la "connotación social" de los artículos que son parte del último proyecto de Norma Institucional Básica presentada por el estatuyente, presupuesto que supondrá establecer cuál es la incidencia que el objeto de regulación de las disposiciones normativas ejerce sobre el conglomerado social, a partir de la temática contenida en la norma y su incidencia en el cotidiano vivir, la vida comunitaria o familiar, e incluso individual de los habitantes y estantes de una determinada Unidad Territorial, extremo ínsitamente relacionado con el contexto social y las implicancias que conlleva en todo ámbito, desde el ejercicio de derechos, hasta la toma de decisiones político institucionales, relacionadas con un determinado ámbito de regulación.

Siguiendo ese lineamiento, debe quedar establecido que, dentro del texto normativo, pueden existir disposiciones íntimamente vinculadas con la institucionalidad de la ETA, a raíz de que su regulación en esencia, contiene temáticas de orden estructural y organizacional de la institucionalidad, en las que, aun prescindiendo del carácter participativo en su elaboración, surtirá sus efectos legales, en atención a que su objeto de regulación no guarda mayor incidencia respecto al contexto social, por una parte; y por otra, debe tomarse en cuenta que los lineamientos o directrices de carácter jurídico de estas disposiciones, pueden encontrarse supeditadas a mandato constitucional o a la legislación del nivel central del Estado, aspectos que de una u otra manera incidirán en la valoración del segundo presupuesto de excepcionalidad; en ese sentido, se tienen regulaciones como las referidas a período de mandato de las autoridades electas, régimen de prohibiciones e incompatibilidades de las y los servidoras y servidores públicos, estructura administrativa interna de la ETA, atribuciones del Consejo Municipal, atribuciones del Órgano Ejecutivo Municipal, entre otros.

Dentro de ese contexto, a efectos de operativizar el presupuesto referido a la connotación social de la norma, deberá verificarse e identificarse (tomando en cuenta los criterios vertidos precedentemente), los artículos que debieron haber sido socializados previamente a ser sometidos a test de constitucionalidad, por lo que en caso de existir disposiciones que debieron socializarse, no operará este criterio de excepcionalidad a la verificación del carácter participativo; en cambio, en caso de constatarse la existencia de artículos que no tienen una connotación en el contexto social de la ETA, excepcionalmente se podrá obviar el cumplimiento del carácter participativo en la elaboración del proyecto de Norma Institucional Básica.

En consecuencia, a efectos de dar aplicación a la excepcionalidad respecto a la regla de cumplimiento del "carácter participativo" en la elaboración del proyecto de Norma Institucional Básica, se hace imperativo verificar la existencia de los tres presupuestos desarrollados precedentemente, los cuales, se reitera, deberán operarse de manera concurrente, en cuyo caso, podrá ingresarse excepcionalmente al análisis de fondo de las disposiciones subsistentes, aun cuando el estatuyente no cumpla con el presupuesto contenido en el art. 275 de la Norma Suprema; es decir, sin la exigencia de la participación social activa en la elaboración de la Norma Institucional Básica; esto, tomando en cuenta que, conforme al presupuesto del num.1), la ciudadanía, participó en casi la totalidad de la elaboración del proyecto normativo, aclarando que dicha excepcionalidad no puede comprenderse como contraria al art. 275 de la CPE; sino, que la misma será comprendida, en función de dar celeridad a la tramitación laboriosa que representa obtener un proyecto de Norma Institucional Básica, que se somete a diferentes etapas hasta culminar con el referendo aprobatorio en la jurisdicción respectiva.

En consecuencia, el Tribunal Constitucional Plurinacional, se encuentra impelido de observar el cumplimiento del art. 275 de la CPE, salvo la excepcionalidad desarrollada precedentemente, ya que, lo contrario significaría, compatibilizar un texto normativo que incumple con ese presupuesto previo, a efectos de poder ingresar con posterioridad al análisis del contenido normativo de la Norma Institucional Básica, pues no se olvide que la trascendencia de la participación de la sociedad civil en la elaboración del texto normativo, conlleva un contexto no solo legal; sino, en esencia social y cultural, de propia identidad de todos y cada uno de los habitantes y estantes de un determinado municipio, de ahí que el carácter participativo en la elaboración de la Norma Institucional Básica, tiene trascendencia, no solo a nivel individual de cada ciudadano; sino, de la propia unidad territorial en un contexto sociológico, tomando en cuenta que ellos serán quienes aprueben dicho proyecto normativo, mediante referendo en su jurisdicción.

II.3. Definición de las competencias desde la Constitución Política del Estado

El art. 297 de la CPE, define a las competencias de la siguiente forma:

"I. Las competencias definidas en esta Constitución son:

1. Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado.

2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas.

3. Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva.

4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas.

II. Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por Ley".

Al respecto, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, refirió que: "...Así, de conformidad con el art. 297 de la CPE se establecen cuatro tipos de competencias, que se encuentran definidas en el parágrafo I de dicha norma constitucional, conforme a lo siguiente:

De acuerdo con el mandato constitucional, en las competencias privativas únicamente el nivel central del Estado es el titular de las tres facultades; es decir, el nivel central: elabora la ley, a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, reglamenta la ley y ejecuta la competencia a través del Órgano Ejecutivo. Ninguna de las facultades puede ser transferida ni delegada a otro nivel de gobierno.