Texto del fallo
Texto de la resolucion
FUNDAMENTACIÓN DE VOTO DISIDENTE y ACLARATORIO Sucre, 17 de mayo 2021
SALA PLENA Magistrado: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas
Expediente: 23616-2018-48-CEA Departamento: Cochabamba
Consultante: Epifanio Claros Álvarez, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Gualberto Villarroel, provincia Punata del departamento de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES
Habiéndose emitido la Declaración Constitucional Plurinacional (DCP) 0020/2021 de 17 de mayo, sobre el control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica Municipal (COM) de Villa Gualberto Villarroel, provincia Punata del departamento de Cochabamba.
El suscrito Magistrado, en observancia del art. 10.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), tiene a bien expresar su desacuerdo respecto al análisis efectuado y la decisión asumida en la , siendo así manifiesta voto disidente con relación al control previo de constitucionalidad de los arts. 19 numeral 18, 43.II, 63.II, 66, 112.II, 114.I. numerales 1 y 3, 115, 117.III numerales 4 y 6, 120.II numerales 1 y 3, 149.I numeral 1. Asimismo expone aclaración de voto respecto al Apartado II Conclusiones y los arts. 16, 58.I, 64.I, 68.I numeral 1 y 108; todos contenidos en el proyecto de COM referido. En ese sentido, presenta Voto Disidente y Aclaración de Voto, con base a los fundamentos jurídico-constitucionales, que se desarrollan a continuación:
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
II.1. Naturaleza jurídica procesal constitucional de la disidencia y aclaración de voto
El código procesal constitucional boliviano en su art. 10.III, ha previsto la posibilidad de que los magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional, puedan emitir voto disidente o aclaración de voto debidamente fundamentado, cuando en su condición de intérprete máximo de la Norma Suprema su criterio jurídico no sea coincidente con el de sus colegas. De igual manera, se debe considerar que las decisiones que pasen a conocimiento de sala plena de este Tribunal, entre ellas: "Ejercer el control previo sobre la constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas" (art. 28.I.12 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional - LTCP) deben contar con voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros presentes, conforme se tiene en el parágrafo II de la disposición procedimental citada en concordancia con el art. 29 de la (LTCP); es decir el voto disidente permite a una magistrada o un Magistrado manifestar un criterio divergente respecto a la argumentación o decisión asumida, expresando los motivos y razones que sustentan su propia interpretación jurídica constitucional, en cuanto a la ratio decidendi que hace parte de un fallo constitucional y que alcanza la cantidad de votos exigidos por el procedimiento constitucional para su validez.
En ese sentido, al tratarse de una decisión colegiada por emerger del pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, debe precisarse que en la medida que una magistrada o un magistrado, manifieste su desacuerdo con el razonamiento principal -ratio decidendi- y la decisión asumida en un fallo constitucional, puede emitir voto disidente, con base en los principios de imparcialidad e independencia previstos en el art. 178 de la Norma Suprema, de tal manera que puede expresar y sostener, una convicción y un razonamiento jurídico constitucional distinto al adoptado por la mayoría de los miembros de sala plena, aspecto que conlleva a una decisión distinta a la asumida por la mayoría. Entonces la disposición procesal constitucional citada, permite a las magistradas o magistrados expresar su disidencia, en el marco de los principios de imparcialidad e independencia, y deben regir las labores de las autoridades constitucionales.
III. FUNDAMENTACION DE LOS VOTOS DISIDENTES
III.1. Sobre la declaratoria de incompatibilidad del art. 19.18
"Artículo 19. DERECHOS
En el marco de lo establecido en la Constitución Política del Estado, las personas asentadas en Villa Gualberto Villarroel (Cuchumuela), tienen los siguientes derechos:
(...)
18. A todos los derechos establecidos en la Constitución Política del Estado y los Tratados Internacionales en materia de derechos humanos, en el marco de las competencias municipales".
Análisis y fundamentación
La disposición en análisis, refiere que todas las personas del municipio de Villa Gualberto Villarroel tienen acceso a los derechos establecidos en la CPE y los tratados internacionales en materia de derechos humanos en el marco de las competencias municipales, sin embargo la objeto del presente voto disidente, declaró incompatible dicho precepto, al respecto, si bien el ejercicio de derechos no constituye una incompatibilidad por sí misma, con relación a los mismos y su regulación en los proyectos de normas institucionales básicas, la jurisprudencia constitucional sostuvo que la misma debe sujetarse al ámbito de las competencias de la Entidad Territorial Autónoma (ETA).
En ese sentido, a efectos de dar sustento al presente voto disidente, es pertinente remitirnos a la Norma Suprema, específicamente a los arts. 9.4 de la Constitución Política del Estado (CPE) que dispone como fin y función del Estado el "Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución" y el 272 de la CPE, que norma la autonomía y sus implicancias en los siguientes términos: "La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones".
Del contenido en el art. 9.4 de la Norma Fundamental, se desprende que las autoridades y servidores públicos de todos los niveles de gobierno, que en su conjunto forman el Estado, tienen el deber de tomar las medidas necesarias para que los derechos, valores y deberes plasmados en Norma Suprema se materialicen. A partir de tal mandato, se origina un deber de garantía de los derechos, que se plasma tanto en el funcionamiento cotidiano de las diferentes entidades estatales en sus distintos niveles, así también mediante la inscripción de los recursos necesarios en los presupuestos correspondientes y el establecimiento de la estructura organizacional necesaria; sin embargo, ello debe realizarse siempre en el marco de sus competencias y de conformidad con lo establecido por el art. 272 de la CPE.
Consecuentemente, se considera que el proyecto de COM, puede prever medidas normativas a favor del ejercicio de los derechos establecidos en la Norma Suprema, siempre y cuando tengan relación directa con las competencias asignadas a las ETA municipales, razonamiento vinculado directamente a la capacidad de los niveles de gobierno para garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales previstos en la Constitución; tomando en cuenta que como efecto del nuevo modelo de Estado unitario con autonomías, el poder público se encuentra distribuido entre los niveles de gobierno tanto central como de las distintas ETA, atribuyendo a cada uno de estos niveles un conjunto de competencias destinadas a la satisfacción de las necesidades básicas de la población que habita en una determinada jurisdicción territorial y considerando que cada nivel de gobierno está facultado para garantizar de manera específica, un conjunto de derechos principalmente de naturaleza prestacional, directamente vinculados a sus competencias gubernamentales, en función a su estructura organizativa y presupuestaria; lo cual significa que la protección de los derechos descritos debe enmarcarse a las competencias asignadas a cada ETA, por lo tanto la no debió haber declarado la incompatibilidad de la disposición en estudio, puesto que su sentido regulador guarda relación con la interpretación constitucional que antecede, de manera que el ejercicio de los derechos garantizados para los estantes del municipio de Villa Gualberto Villarroel, correspondan directamente a las competencias asignadas al nivel municipal por la Constitución Política del Estado; de esta manera la ETA, podrá ampararlos y garantizarlos a través de un adecuado ejercicio de sus competencias.
En merito a los argumentos expuestos, el suscrito Magistrado considera que correspondía declarar la compatibilidad de la disposición contenida en el numeral 18 del art. 19 del proyecto de COM de Villa Gualberto Villarroel.
III.2. Sobre la declaratoria de incompatibilidad del art. 43.II del proyecto de COM de Villa Gualberto Villarroel
"Artículo 43. SUBALCALDES
(...)
II. Las sub alcaldías serán creadas mediante Ley Municipal, en función del requerimiento y la disponibilidad del presupuesto asignado para el efecto.
(...)".
Análisis y fundamentación de la disidencia
La precitada , examinó el art. 43.II del proyecto de norma institucional básica del municipio de Cuchumuela, traído en consulta a éste Tribunal, a fin de establecer si el contenido del mismo resultaba compatible o no con la Constitución Política del Estado; en ese marco, la disposición - motivo del presente voto disidente- fue declarada incompatible, no obstante que en anteriores fallos constitucionales -resultado de control previo de constitucionalidad- se dispuso la compatibilidad de similar contenido regulatorio.
El fundamento desarrollado en la , para determinar la incompatibilidad de la disposición, señaló que en la normativa analizada "...las sub alcaldías serán creadas por ley municipal, estableciendo la intervención del legislativo municipal en una atribución propia del órgano ejecutivo municipal -estructura orgánica- soslayando el principio de independencia y separación de órganos que rige en las ETA; asimismo, con esta regulación en el fondo se inobserva las facultades ejecutiva y reglamentaria del ejecutivo municipal, dando lugar a invasión de atribuciones..."; sin embargo regulaciones de similar contenido analizadas en control previo de constitucionalidad, fueron declaradas compatibles con la Norma Suprema, a manera de referencia es posible citar la correspondiente al proyecto de COM de Coripata (art. 41.II); , del municipio de San José de Chiquitos (arts. 40, 41); del municipio de Colcha "K" (art. 38); del municipio de Tinguipaya (art. 57); del municipio de Yotala (art. 12) entre otras.
En ese sentido, a criterio del suscrito Magistrado, se debe considerar que conforme señala el art. 203 de la CPE los fallos constitucionales son de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio, por otra parte el art. 15 del CPCo, señala que las resoluciones emitidas por este Tribunal Constitucional Plurinacional constituyen jurisprudencia y tienen carácter vinculante, en ese sentido las decisiones plasmadas en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales, resultado del examen de proyectos de normas institucionales básicas en etapa de control previo de constitucionalidad, son de igual manera vinculantes y de cumplimiento obligatorio, puesto que forman parte de la jurisprudencia constitucional, si bien es cierto que un precedente jurisprudencial puede ser modificado por la misma instancia constitucional, es necesario aplicar mecanismos previstos para tal efecto, debiendo realizarse un cambio de criterio de manera expresa y debidamente fundamentado, principalmente a objeto de otorgar seguridad jurídica a la ciudadanía en general, aspecto que no ha sucedido en el presente caso, razón por la cual siendo congruentes con línea jurisprudencias en vigencia correspondía que la regulación sea declarada compatible con la Norma Suprema.
Finalmente, a mayor argumentación, el mencionado art. 43.II -motivo del presente voto disidente-, no vulnera precepto constitucional alguno, puesto que la creación de una subalcaldía municipal, al tratarse de una instancia de desconcentración de actividades administrativas correspondientes al gobierno autónomo municipal, necesariamente implica la participación de ambos órganos de gobierno. En este punto es importante establecer una diferenciación entre la creación de una subalcaldía y su funcionamiento, de donde resulta que su creación mediante Ley municipal, -por el alcance general, el carácter abstracto, el cumplimiento obligatorio y la fuerza vinculante de una norma legal a ser aplicada en toda la jurisdicción municipal-, dota del formalismo requerido para la creación de una instancia del gobierno municipal, cuyo funcionamiento implica la erogación de recursos económicos de la ETA, asignación de bienes y la dotación de personal; ahora bien respecto a su funcionamiento es razonable que debido a las labores administrativas que le toca desempeñar como brazo operativo del órgano ejecutivo municipal, la subalcaldia, se encuentre dentro de la estructura de dicho órgano, asimismo téngase presente que la designación del subalcalde por ejemplo es un potestad directa de la MAE institucional, tomando en cuenta que se trata de personal administrativo dependiente de dicha autoridad, tal como se encuentra previsto en el parágrafo precedente de la regulación en examen y que ha sido declarado compatible por la tantas veces citada ; siendo razones suficientes para mantener la jurisprudencia sentada por este Tribunal, respecto a la creación de sub alcaldías mediante Ley Municipal, tal como se falló en varias Declaraciones Constitucionales Plurinacionales entre ellas, las citadas en el presente fundamento.
Conforme a los fundamentos expuestos y los antecedentes jurisprudenciales, el suscrito Magistrado, considera que la precitada , debió declarar la compatibilidad del art. 43.II del proyecto de COM de Villa Gualberto Villarroel, en observancia a la vinculatoriedad de los fallos constitucionales; razones por las cuales, presenta su Voto Disidente sobre la norma descrita y su declaratoria de incompatibilidad.
III.3. Sobre la declaratoria de compatibilidad del art. 63.II del proyecto de COM de Villa Gualberto Villarroel
"Artículo 63. SUPLENCIA DE LA ALCALDESA O ALCALDE
II. En caso de renuncia, muerte, incapacidad, o destitución de la Alcaldesa o el Alcalde, antes de haber trascurrido dos años y medio de gestión municipal; la Alcaldesa o el Alcalde interino convocara a elecciones municipales en el plazo no mayor a noventa (90) días calendario, bajo responsabilidad. En caso de haber transcurrido más de dos años y medio, sus funciones serán ejercidas por un miembro del Concejo conforme el parágrafo anterior." (resaltado añadido)
Análisis y fundamentación de la disidencia
La regulación objeto del presente voto disidente, establece que en caso de proceder a la suplencia de la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo de Villa Gualberto Villarroel, antes de la primera mitad de mandato, (por causales que se encuentran establecidas en la Norma Suprema); será el alcalde interino el que convoque a nuevas elecciones para alcalde, aspecto que debió ser observado por la y determinar su incompatibilidad, puesto que la regulación en cuestión se enmarca dentro de la materia de régimen electoral.
En primera instancia, se debe considerar que la , declaro la incompatibilidad de manera conjunta, de varias regulaciones vinculadas a régimen electoral insertas en el proyecto de COM de Villa Gualberto Villarroel, al considerar que existe una reserva de Ley que regula aspectos como la elección, para tal efecto desarrollo el siguiente fundamento: "En el presente caso, los artículos objeto de análisis, establecen criterios, condiciones y requisitos de elegibilidad e inelegibilidad, duración de mandato, causales de cesación, pérdida y suspensión de mandato; y revocatoria de autoridades electas; componentes que se encuentran dentro de la materia de régimen electoral para la elección de autoridades subnacionales, en ese sentido, transgreden el ejercicio de la competencia exclusiva del nivel central del Estado prevista en el art. 298.II.1 de la CPE y la reserva de ley prevista en el art. 11.II.2 de la Norma Suprema, por lo que, corresponde declarar la incompatibilidad constitucional de los arts. 49, 50, 51, 52, 53, 55, 59, 60, 62 y 174.1 (...)"
En un segundo momento, se debe tener presente que no es competencia del alcalde interino convocar a elecciones para alcalde de determinada jurisdicción municipal, tal como se tiene señalado en la se trata de una competencias del órgano electoral asignada al mismo en virtud a la reserva legal establecida en el art. 11.II.2 de la CPE, para el ejercicio de la democracia representativa, bajo cuyo mandato el legislador emitió la Ley 026 de "Ley del Régimen Electoral" de 30 de junio de 2010, que regula respecto a la elección de autoridades nacionales y subnacionales.
Bajo tales razonamiento, se establece que el articulo descrito, inobserva la reserva legal que existe en favor del Nivel Central del Estado, puesto que pretende regular por sí mismo aspectos que -según se tiene desarrollado- se encuentran fuera de su competencia y además ya fueron previstos por la Ley de Régimen Electoral, para el ejercicio de la democracia participativa.
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