0020/2023

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0020/2023 Sucre, 5 de abril de 2023

SALA PLENA Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 47729-2022-96-AIA Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Rolando Américo Enríquez Cuellar, Diputado Suplente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 3.II y III; y, 4 de la Ley que Regula los Efectos de la Censura Determinada por la Asamblea Legislativa Plurinacional -Ley 1350 de 16 de septiembre de 2020-, por ser presuntamente contrarios a los arts. 12.I; 21."1" -siendo lo pertinente 2-; 46.I y II; 115.I; 172.3, 4 y 22; 176; 177; y, 234 de la Constitución Política del Estado (CPE); 1 y 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 24 de mayo de 2022, cursante de fs. 7 a 27 vta. el accionante, expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

Como relación histórica sostiene que, el instituto de la censura proviene de lo que se conoció en Inglaterra como impeachment, mecanismo mediante el cual la Cámara de Comunes reprochaba las actuaciones de Ministros de la Corona ante la Cámara de los Lores, por malos manejos en las funciones públicas, con la salvedad, que no se podía ejercer la misma en contra de monarcas y jueces; posteriormente, con el fin de continuar con una herramienta que garantizara la responsabilidad política de ciertos funcionarios del poder central en los distintos sistemas de gobiernos, se concibió la moción de censura, que permitiría a los miembros del poder legislativo, ejercer un control político a tales funcionarios, en relación a las responsabilidades que devengan de la gestión de sus funciones; sin embargo, dependiendo del sistema de gobierno, la forma de ejecutarse -la censura- es diversa, no siendo lo mismo esta moción de censura en un sistema parlamentario que en uno presidencialista que adopta elementos del parlamentario.

En efecto, la moción de censura se considera un instrumento propio del sistema parlamentario, mediante el cual se realiza el control político al primer ministro como jefe de gobierno, con el fin de censurar las actuaciones que no comparte el parlamento, puesto que es políticamente responsable ante dicha instancia, la misma que tiene el derecho de retirarle su confianza. Por el contrario, en el presidencialismo puro, la responsabilidad de los ministros o ministras es frente a la presidencia y no ante el congreso; en consecuencia, el presidente o la presidenta deciden si remueven al ministro o ministra del cargo por los inconvenientes que se susciten de sus actuaciones. Distintos del referido sistema, se tiene el presidencialista con característica o matices parlamentarios, que adopta instrumentos político del parlamentario de acuerdo a sus necesidades sin abandonar su esencia, tales como la imposibilidad de disolver una de las cámaras, a partir de lo cual el poder legislativo adquiere únicamente la facultad de adelantar una moción de censura pero sin poder tomar la decisión definitiva de separar del cargo al ministro que se censura, puesto que esta potestad continúa dentro de las competencias del presidente; y, el sistema presidencialista parlamentarizado, que a diferencia del presidencialista con matices o elementos parlamentarios, en caso de prosperar la moción de censura contra el ministro o ministra, tiene la potestad de emitir voto de falta de confianza, lo cual implica la separación del cargo.

A partir de lo referido, se tiene que la moción de censura es un elemento de control de origen parlamentario, que por sus efectos es funcional para controlar y responsabilizar a los ministros y las ministras del gabinete por sus actividades y -de alguna- manera "debilitar" al gobierno electo; es por ello que, en varios países de América Latina de esencia presidencialista -como el Estado Plurinacional de Bolivia-, se implementó este instrumento para equilibrar los Órganos Ejecutivo y Legislativo; enfatizando que a diferencia del sistema parlamentario, en nuestro país -dicho control político- no afecta la independencia del presidente o presidenta como jefes de estado y de gobierno, al no ser posible reprocharle políticamente las decisiones que toma en la gobernabilidad del Estado; así como tampoco, éste tiene el imperio de disolver el Congreso -Asamblea Legislativa- cuando sobreviene un bloqueo legislativo, como ocurre en el régimen parlamentario.

Al respecto el art. 158.I.17 y 18 de la CPE cimentó e incorporó la moción de censura por parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP), y por su parte, el Reglamento General de la Cámara de Diputados, aprobado por Resolución Camaral 026/2010-2011 de 29 de enero de 2010, estableció las atribuciones del referido Órgano Legislativo, así como el procedimiento para la realización de las interpelaciones a los ministros y las ministras de Estado, disponiendo:

"ARTÍCULO 6º (Atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional). (...)

18. Controlar y fiscalizar a los órganos del Estado y a las instituciones públicas.

19. Interpelar a iniciativa de cualquier asambleísta, a las Ministras o Ministros de Estado, individual o colectivamente, y acordar la censura por dos tercios de los miembros de la Asamblea. La interpelación podrá ser promovida por cualquiera de las Cámaras. La censura implicará la destitución de la Ministra o Ministro, La Asamblea también podrá disponer por dos tercios el voto de confianza a las Ministras interpeladas o Ministros interpelados" (sic).

Asimismo, respecto a la independencia entre Órganos del Estado, el sistema de gobierno adoptado por el Estado Plurinacional de Bolivia, conforme el art. 12.I de la CPE, profesa que la organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de los Órganos; dicha consigna deviene del principio de división de poderes, cuya esencia es impedir la concentración de facultades y atribuciones en un solo órgano, para salvaguardar la libertad de los ciudadanos, constituyéndose así en una herramienta para la realización de la misma, con una visión de los poderes -Órganos- que se integran y complementan para el cumplimiento de las funciones encargadas por la Norma Suprema; asimismo, debe hacerse énfasis que tal principio está relacionado con otros, como el democrático, que tuvo como uno de sus hitos el voto universal en los Estados democráticos y en consecuencia modificó la realidad social y de las instituciones de la función pública, ampliando la legitimidad y revalorizando la soberanía del pueblo, es así que tanto las mayorías como minorías lograron tener participación reflejada en los diversos órganos o poderes del Estado a través de un sufragio libre e inclusivo; así, inmerso en este propósito se encuentran la separación, coordinación, cooperación e independencia de los Órganos del Estado, ésta última asegura la protección del individuo frente al poder público, por la que, ningún gobernante o asambleísta puede abusar del ejercicio de su poder o concentrar potestades, estando la arbitrariedad excluida en nombre de la racionalidad del Derecho, en suma, una democracia que se precie de tal tiene una institucionalidad que divide las funciones del Estado, entre diversos Órganos, de esta manera el modelo de Montesquieu implica que "yo individuo", aplastado por el peso de la Administración, puedo recurrir a un juez o jueza que hará valer los derechos, solo en este caso, el ciudadano puede tener una relación de igual a igual con el poder y no ser un súbdito del mismo. De esta manera, la vulneración al principio de división de poderes -Órganos- se presenta cuando la autonomía e independencia de un poder -Órgano- del Estado se ven disminuidas, afectando directamente al soberano que a través de su voto depositó la confianza a las personas que estarán a la cabeza de un Órgano de Estado; por lo que, existe una afectación indirecta al ciudadano y ciudadana, al privar, alterar o quebrantar atribuciones delegadas expresamente en la Norma Fundamental; bajo este contexto la atribución delegada en el art. 158.I.18 de la CPE, no puede derivar en una usurpación de atribuciones ni generar algún tipo de sumisión o relación jerárquica.

En cuanto a los Órganos Legislativo y Ejecutivo, alega que si bien la Asamblea Legislativa Plurinacional a momento de ejercer control y fiscalización a los Órganos del Estado, debe contribuir a elaborar políticas que coadyuven el cumplimiento de los objetivos del gobierno; empero, todas las decisiones legislativas que concilian intereses sociales y políticos de corte coyuntural, deben ser decisiones colectivas cuya base se define en términos de objetivos nacionales y/o permanentes plasmados en la Norma Suprema; por lo que, se puede señalar que la decisión legislativa significa adecuación motivada y fundamentada de las instituciones con base en consensos que establecen lo que se considera deseable, factible y socialmente aceptable, vale decir, basada en la voluntad y deseo del soberano, y no así a capricho político de algunos, por ello las modificaciones normativas producen cambios en los valores y procedimientos organizativos, por cuanto la intervención en las decisiones administrativas del Órgano Ejecutivo no forman parte del objeto de su mandato. Así también, la potestad administrativa delegada a la presidenta o al presidente del Estado conlleva la toma de decisiones para la ejecución de políticas públicas, bajo mecanismos de acción del Estado desarrollados por el gobierno, para cuyo efecto debe configurarse claramente la independencia de otros Órganos prevista en el art. 12.I de la CPE.

En cuanto a los requisitos y condiciones para ser designada o designado Ministra o Ministro de Estado, se deben considerar las condiciones generales y prohibiciones de acceso al servicio público para dicho cargo, que se encuentran previstas en los arts. 176 y 177 de la CPE, en las cuales no se consigna la restricción de tres años posteriores a la destitución como consecuencia de la censura por la Asamblea Legislativa Plurinacional, puesto que las y los Asambleístas Constituyentes no contemplaron otorgar mayores atribuciones a la indicada ALP respecto al instrumento de censura de las referidas autoridades, delimitando sus atribuciones previstas en el art. 158 de la Norma Suprema; por lo que, no es permisible ampliar facultades no concedidas. Del mismo modo, las Leyes que emergen de la facultad legislativa, tienen sus limitaciones cuando se trata de restringir derechos, pues no se puede afectar el núcleo esencial de un derecho de manera que pueda alterarlo como tal, en sentido de que toda ciudadana y ciudadano son libres de acceder a cualquier cargo público jerárquico siempre que cumplan con los requisitos y condiciones establecidos.

Respecto a los requisitos para acceder a desempeño de funciones públicas, las ministras y los ministros de Estado en su calidad de servidoras y servidores públicos de libre nombramiento, también se hallan sujetos al cumplimiento de los requisitos previstos en el art. 234 de la CPE y en observancia de los mismos cualquier persona puede acceder a un cargo en la función pública, constituyéndose como un derecho al acceso al trabajo y a la libre elección; por lo que, las restricciones emanadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional contravienen los principios y derechos constitucionales de aquellos que desean desempeñar sus funciones laborales en cargos jerárquicos; por cuanto, cualquier nuevo requisito debe ser consensuado con el soberano, considerando que la facultad legislativa estanca sus límites en la propia Norma Suprema, supeditando sus atribuciones al resguardo de derechos establecidos en la misma, no debiendo restringirlos al no ser la instancia competente que discuta su alcance.

Sobre el incumplimiento de deberes, previsto en el art. 3.III de la Ley 1350 -observada en su constitucionalidad-, se advierte que el incumplimiento de la destitución de la ministra o el ministro censurado en el plazo de veinticuatro horas, conlleva a que la presidenta o el presidente del Estado sea procesada o procesado penalmente por el tipo penal de incumplimiento de deberes y otros que pudieran corresponder; y de igual manera, el art. 4.III de la indicada Ley -también cuestionado en esta vía constitucional normativa- establece una prosecución penal a dicha autoridad, en el caso que designe como ministra o ministro a una ciudadano o ciudadana censurada en el plazo de tres años posteriores a la destitución; responsabilidad que además se extiende a la autoridad encargada de la designación de las Máximas Autoridades Ejecutivas de instituciones y empresas públicas.

Al respecto, es necesario considerar el art. 154 del Código Penal (CP), modificado por la Ley de Fortalecimiento para la Lucha Contra la Corrupción -Ley 1390 de 27 de agosto de 2021-, en el que la designación posterior a la censura no se adecúa a las condicionantes que detonan el señalado tipo penal; por lo que, no se advierte un deber o principio constitucional protegido, pretendiéndose caracterizar el hecho de que alguien omite o descuida un deber especial que surja de su rol social, -como presidente o presidenta de Estado-, sin identificar el bien jurídico protegido o posiblemente lesionado; contrariamente, las acciones u omisiones descritas en el citado art. 154 del CP, identifican al actor y los bienes jurídicos-constitucionales protegidos, como ser el patrimonio del Estado, la protección de niñas, niños, adolescentes o mujeres, el resguardo a la vida, integridad o seguridad de las personas. En efecto, si el sujeto calificado, -es decir, la presidenta o el presidente del Estado, afecta con su conducta alguno de estos deberes especiales delegados a su persona, es posible que se convierta en autor de un delito, siempre que dicha conducta esté tipificada como tal en el Código Penal o en una Ley penal especial, de acuerdo al principio de legalidad; no obstante, se pretende procesar penalmente la acción u omisión de dicha autoridad por una decisión al margen de la Norma Suprema, con base en una suplencia de autoridad de un órgano a otro, sin contar con tales facultades, cuando además la calificación de un tipo penal u otras acciones incurridas tanto por la presidenta o el presidente de Estado, como de altos servidores públicos, están sujetas a instancias dispuestas mediante proceso jurisdiccional especial ante violaciones graves a la Constitución Política del Estado y Leyes secundarias, vale decir, la Ley para el Juzgamiento de la Presidenta o Presidente y/o de la Vicepresidenta o Vicepresidente, de Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y Ministerio Público -Ley 044 de 8 de octubre de 2010-.

De esta manera, se están creando nuevos delitos con tipificación propia o se están creando nuevas conductas constitutivas de delitos ya existentes, posibilidades ambas que no pueden presentarse y constituyen vulneraciones al debido proceso; asimismo, se está alterando la seguridad jurídica, como principio fundamental de todo el ordenamiento constitucional democrático, al existir la necesidad de que los ciudadanos y las ciudadanas sepan en todo momento a qué atenerse en sus relaciones con el Estado y con los demás particulares, la cual no merece suficiencia en las normas emitidas por la Asamblea Legislativa Plurinacional, sino que debe derivar de la ramificación de las disposiciones constitucionales.

Respecto al derecho al trabajo, refiere que la imposibilidad de designación de las autoridades censuradas, como ministra o ministro de Estado o Máxima Autoridad Ejecutiva en instituciones y empresas públicas, previstas en el art. 4.I y II de la Ley 1350 -hoy cuestionado-, constituye una directa y flagrante vulneración de dicho derecho, considerando el marco de la Ley General del Trabajo o Estatuto del Funcionario Público, las interpretaciones y la jurisprudencia generada al respecto -como la SCP 1019/2021-S4 de 14 de diciembre-; de la cual se desprende que implica la libertad que asiste a todas las personas sin excepción alguna, a escoger, postularse y acceder a un trabajo, que le permita percibir un sueldo y así poder satisfacer sus necesidades y sustento propio de sus dependientes. De esta manera, es el Estado el obligado a resguardar, proteger y garantizar el ejercicio de este derecho, y no como en el presente caso, que con la aplicación y vigencia de la citada Ley en los preceptos demandados de inconstitucionalidad, no sólo amenazan a su ejercicio, sino que habiéndose ya establecido una sanción previa como es la censura y consiguiente destitución, de manera injustificada y arbitraria cercenan dicho derecho de aquellas autoridades censuradas, lo cual no solo produce efectos en la vida laboral del afectado sino que se extiende a todos los ámbitos perturbando sus relaciones familiares, al repercutir directamente en sus dependientes; por lo que, no puede vulnerarse sin justificación alguna el derecho insoslayable que tienen las personas de trabajar en el lugar de su preferencia, como el servicio público, por ello la disposición se torna arbitraria, injustificada y desproporcionada, cuya aplicación debe impedirse por la jurisdicción constitucional; sumándose que no debe entenderse que posterior a la censura no podrían establecerse responsabilidades emergentes de un mal manejo de la cosa pública, al quedar subsistentes las responsabilidades por la función pública independientemente de su jerarquía.

Respecto al derecho a la dignidad, -invocando a la SCP 0354/2017-S1 de 21 de abril-, refiere que el art. 4.I y II de la Ley 1350 -observado de inconstitucionalidad- en su contenido y aplicación es una amenaza efectiva a su vulneración, por cuanto, el hecho de que la autoridad censurada sea sancionada con una restricción por tres años para ser electa nuevamente en un alto cargo jerárquico, mancilla su imagen ante la sociedad boliviana e inclusive a nivel internacional, más aun si dicha sanción no fue pre determinada en la Norma Suprema, lo cual -reitera- no significa que no pueda posteriormente ser procesada y rinda cuentas por el manejo de su cartera de Estado, sino que, en función a un control político se pretende aplicar sanciones desmedidas y desproporcionadas, que lesionan derechos de las autoridades censuradas y de sus familias.

I.2. Admisión y citación

Por Auto Constitucional (AC) 0318/2022-CA de 12 de septiembre, cursante de fs. 77 a 85, se admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta formulada, disponiendo que sea puesta a conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en representación del Órgano emisor de las normas impugnadas, a objeto de su apersonamiento y formulación de alegatos que considere necesarios, en el plazo de quince días de su legal notificación.

I.3. Alegaciones del personero del Órgano que generó las normas impugnadas

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 3 de noviembre de 2022, se dispuso la suspensión de plazo, a efectos de recabar documentación complementaria (fs. 115). A partir de la notificación con el proveído de 16 de enero de 2023, se reanudó dicho plazo (fs. 174); sin embargo, por decreto de 6 de marzo de 2023, se requirió nuevamente documentación complementaria, con la consiguiente suspensión de plazo, mismo que fue reanudado por decreto constitucional de 3 de abril de 2023; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro del término previsto por la Ley.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes y a efecto de resolver la problemática planteada, corresponde realizar las siguientes precisiones:

II.1. Normas legales que se consideran inconstitucionales

El accionante demanda la inconstitucionalidad de los arts. 3.II y III; y, 4 de la Ley 1350, cuyo contenido de regulación normativa es el que sigue:

"ARTÍCULO 3. (EFECTO DE LA CENSURA).

(...)

II. Resuelta la censura, la Presidenta o el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, en un plazo máximo de veinticuatro (24) horas de haber tomado conocimiento formal, deberá destituir a la o el Ministro Censurado. III. El incumplimiento a lo establecido en el Parágrafo anterior, será susceptible de proceso penal por incumplimiento de deberes y otros que pudieran corresponder según el caso.

ARTÍCULO 4. (IMPOSIBILIDAD DE DESIGNACIÓN).

I. La Presidenta o el Presidente del Estado, no podrá designar como Ministra o Ministro a la ciudadana o ciudadano que hubiera sido censurada o censurado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, en los tres (3) años posteriores a su destitución.

II. La autoridad encargada de la designación de las Máximas Autoridades Ejecutivas de las instituciones o empresas públicas, no podrá designar en este cargo a la ciudadana o ciudadano que hubiera sido objeto de censura por la Asamblea Legislativa Plurinacional, en los tres (3) años posteriores a su destitución.

III. La inobservancia de lo señalado en los parágrafos anteriores, será susceptible de proceso penal por incumplimiento de deberes".

II.2. Normas constitucionales y convencionales que se consideran infringidas

El accionante alegó como normas constitucionales y convencionales presuntamente infringidas, los arts. 12.I; 21."1" -siendo lo pertinente 2-, aclaración de invocación normativa que se efectúa bajo el principio de iura novit curia, 46.I y II; 115.I; 172.3, 4 y 22; 176; 177; y, 234, todos de la CPE; 1 y 23.1 de la DUDH; y, 6 del PIDESC, que establecen:

"Artículo 12.

I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos".

"Artículo 21

(...)

2. A la privacidad, intimidad, honra, honor, propia imagen y dignidad".

"Artículo 46.

I. Toda persona tiene derecho:

1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.

2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.

II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas".

"Artículo 115. I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos".

"Artículo 172.

Son atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado, además de las que establece esta Constitución y la ley:

(...)

3. Proponer y dirigir las políticas de gobierno y de Estado.

4. Dirigir la administración pública y coordinar la acción de los Ministros de Estado.

(...)

22. Designar a las Ministras y a los Ministros de Estado, respetando el carácter plurinacional y equidad de género en la composición del gabinete ministerial".

"Artículo 176.

Para ser designada o designado Ministra o Ministro de Estado se requiere cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público; tener cumplidos veinticinco años al día del nombramiento; no formar parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional; no ser directivo, accionista ni socio de entidades financieras o empresas que mantengan relación contractual o que enfrenten intereses opuestos con el Estado; no ser cónyuge ni pariente consanguíneo o afín dentro del segundo grado de quienes se hallaren en ejercicio de la Presidencia o la Vicepresidencia del Estado.

Artículo 177.

No podrá ser designada como Ministra o Ministro de Estado la persona que, en forma directa o como representante legal de persona jurídica, tenga contratos pendientes de su cumplimiento o deudas ejecutoriadas con el Estado". "Artículo 234

Para acceder al desempeño de funciones públicas se requiere:

1. Contar con la nacionalidad boliviana. 2. Ser mayor de edad. 3. Haber cumplido con los deberes militares. 4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento. 5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución. 6. Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral. 7. Hablar al menos dos idiomas oficiales del país".

Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH)

"Artículo 1

Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.

(...)

Artículo 23.1

1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo".

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)

"Artículo 6

1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho.

2. Entre las medidas que habrá de adoptar cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto para lograr la plena efectividad de este derecho deberá figurar la orientación y formación tecnicoprofesional, la preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y económicas fundamentales de la persona humana". III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Por consiguiente, corresponde verificar si los extremos denunciados son evidentes dentro de alcance de ejercicio del control de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional, el art. 202.1 de la CPE.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta y el alcance del control normativo de constitucionalidad

Al respecto, la SCP 0043/2020 de 16 de diciembre, sistematizando los entendimientos asumidos por la jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza y alcance de este proceso constitucional, sostuvo que: "En relación a la naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad, la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, determinó que: "El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.

(...)

La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga homes; es decir, surte plenos efectos respecto a todos".

De acuerdo al lineamiento jurisprudencial señalado precedentemente, la acción de inconstitucionalidad abstracta, es la vía de control normativo de constitucionalidad correctivo o a posteriori que tiene como fin, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, confronte la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada de inconstitucional con los principios fundamentales, valores supremos, derechos y normas de la Constitución Política del Estado Plurinacional; bajo ese criterio, el proceso de constitucionalidad de las disposiciones alegadas de lesivas a las normas y preceptos de la Norma Suprema, se circunscribe solamente en establecer su constitucionalidad, sin que en ese análisis converja sobre la conveniencia, propósito o beneficio que pudiese generar la disposición objeto de control de constitucionalidad".

III.2. La aplicación de test de proporcionalidad como método de interpretación

En cuanto a este método de interpretación, la SCP 0049/2019 de 12 de septiembre, precisó: "Sobre el principio de proporcionalidad y los elementos que la componen la SCP 0024/2018-S2 de 28 de febrero, señala que: "El principio de proporcionalidad, de acuerdo a la SCP 2299/2012, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales; por lo cual, una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y solo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocido en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública, por cuanto el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales.

Entonces, se debe determinar en cada caso, si la restricción regulatoria a un derecho fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales; de igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, incluidas las normas internacionales de derechos humanos, y ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la Constitución Política del Estado, en aras de la consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el bienestar de una sociedad democrática".

III.3. La interpelación y censura de ministras y ministros, en el marco de la Constitución Política del Estado

Instituida como una atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional, el numeral 18 del parágrafo I del art. 158 de la CPE, establece: "I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la ley: 18. Interpelar, a iniciativa de cualquier asambleísta, a las Ministras o los Ministros de Estado, individual o colectivamente, y acordar la censura por dos tercios de los miembros de la Asamblea. La interpelación podrá ser promovida por cualquiera de las Cámaras. La censura implicará la destitución de la Ministra o del Ministro".

En la comprensión de la citada atribución conferida al Órgano Legislativo -Asamblea Legislativa Plurinacional-, respecto al término "interpelación", el Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales de Manuel Ossorio, en la acepción propia del Derecho Político, señala: "...es la facultad que tienen las Cámaras Legislativas para requerir de un ministro que informe acerca de ciertos actos de gobierno o para que aclare aspectos de la política en general. Según Duguit, representa el medio más eficaz de ejercer el Poder Legislativo su control sobre el Poder Ejecutivo".

Así, como resultado de las explicaciones que sobre un determinado asunto hayan sido informadas por la ministra o el ministro de Estado en su interpelación -según fue diseñado por las y los asambleístas constituyentes-, la Asamblea Legislativa Plurinacional podrá determinar otorgarle su "voto de confianza" -expresión que, siguiendo al citado autor, se manifiesta en la "Aprobación que las cámaras legislativas dan a un gobierno al presentarse ante ellas, como demostración de contar inicialmente con el apoyo de la mayoría" y/o la "Ratificación de tal seguimiento ante cualquier cuestión concreta planteada en el Parlamento y a favor del gobierno"-. O, caso contrario, de no considerar satisfactorio, suficiente o justificado, el informe depuesto por la autoridad interpelada, el señalado Órgano deliberante nacional acordará la censura de la ministra o ministro por dos tercios de sus miembros, "voto de censura" que -en el sentido anotado en el citado Diccionario Jurídico- señala que: "En las asambleas parlamentarias o en las asociaciones, el que los representantes o miembros de aquéllas o éstas aprueban para negar su confianza al gobierno, a su presidente o a la junta directiva. En buenos principios, obliga a la dimisión o renuncia de los desaprobados".

Al respecto, en control previo de constitucionalidad sobre estatutos y cartas orgánicas de las entidades territoriales autónomas, el Tribunal Constitucional Plurinacional hizo referencia al instituto de la interpelación y censura de ministras y ministros de Estado, a tiempo de analizar disposiciones preceptivas sobre el control de los órganos deliberantes autónomos respecto a funcionarias y funcionaros dependientes del órgano ejecutivo de las gobernaciones departamentales y municipales. Así, en lo pertinente a la problemática que ocupa los fundamentos de este fallo constitucional, con relación al art. 158.I.18 de la CPE, vinculado al art. 12 constitucional, se razonó que en el contexto de la nueva visión constitucional, se establece una división de los órganos ejecutivo y legislativo y la independencia entre ambos, no siendo posible la injerencia ni la subordinación del uno con relación al otro, habiéndose por ello diseñado la interpelación y censura únicamente de autoridades de rango inmediatamente inferior a la presidenta o presidente del Estado, por parte del Órgano Legislativo.

Sobre el tema, la DCP 042/2014 de 25 de julio, estableció: "...Se trata de una figura constitucional de corte parlamentario que implica un juicio político sumario, destinado a reencausar oportunamente las políticas de estado.

Su aplicación varía entre los estados, principalmente en cuanto al funcionario responsable y los efectos que produce la censura; países como España, Venezuela y Argentina, aplican la censura al presidente del gobierno, al vicepresidente y al jefe de gabinete, respectivamente; y países como Colombia, Ecuador y Perú, reconocen la censura solo contra los ministros de Estado; además, estos dos últimos, condicionan el alejamiento de los ministros a la previa aceptación de la renuncia por el presidente del Estado.

...debe tomarse en cuenta que estos servidores públicos [se entiende, ministras y ministros de Estado] tienen a su cargo la dirección de políticas gubernamentales de toda la administración pública según la rama de que se trate; condición en la cual son corresponsables con el presidente del Estado Plurinacional de la gestión y los resultados alcanzados; en atención a las funciones que desempeñan tienen el rango de máximas autoridades ejecutivas de sus respectivas carteras de Estado, según determina el art. 14.IV del D.S. 29894 de 7 de febrero de 2009...

(...) En ese entendido la interpelación y censura, solo procederá contra aquellas autoridades jerárquicas inmediatamente inferiores a la máxima autoridad ejecutiva y de ningún modo a los demás funcionarios.

Finalmente debe tenerse presente que la fiscalización como mecanismo para controlar y supervisar los actos del órgano ejecutivo no conlleva la facultad sancionatoria, considerando que la misma deberá imponerse en el marco de un debido proceso".

De todo lo esbozado, se entiende que la interpelación a las ministras y los ministros de Estado, como un juicio sumario de connotación eminentemente política, tiene por objeto que la autoridad interpelada del Órgano Ejecutivo, preste informe ante la Asamblea Legislativa Plurinacional, sobre uno o más asuntos en concreto respecto al ejercicio de sus funciones y atribuciones; por lo mismo, siendo el cuestionamiento de orden político -tanto por la instancia que promueve la interpelación, que es un órgano de poder político, como por los motivos de ésta, que se traduce en observaciones de conformidad o disconformidad en el -mal o buen- desempeño de las actuaciones de la persona a cargo de una Cartera de Estado, e inclusive, la susceptibilidad sobre una eventual responsabilidad administrativa, civil, ejecutiva o penal-, la interpelación no tiene un fin sancionatorio en sí mismo, (en términos que impliquen la aplicación de una pena); pues si bien puede derivar en la censura de la autoridad interpelada y su destitución, dicha consecuencia emerge de la manifestación de desacuerdo y veto de confianza sobre la conducción del Ministerio en cuestión respecto a uno o determinados asuntos; por lo que, se asume que la autoridad interpelada no es lo suficientemente solvente en justificar la conducción de la Cartera de Estado, o que sus resultados no satisfacen las aspiraciones en la conducción política de ésta.

Precisamente por ello, es que siendo la finalidad de la interpelación obtener y valorar el informe de la autoridad ministerial interpelada, a fin de verificar si ésta es depositaria de la confianza de la población -representada en la Asamblea Legislativa Plurinacional- para el ejercicio de sus funciones respecto a un asunto o varios en concreto; por lo mismo, no tiene por objeto -propiamente- establecer, ni mucho menos juzgar, eximir ni sancionar responsabilidades administrativa, civil, penal o ejecutiva; las que de existir, derivarán, en su caso, en la apertura de procesos en las instancias jurisdiccionales respectivas, donde corresponde su sustanciación, dilucidación y resolución correspondiente.

En ese sentido, se concluye entonces que al ser la finalidad de la interpelación de una ministra o ministro de Estado, verificar si en la representación popular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, existe o no confianza en el desempeño de sus funciones sobre uno o varios asuntos en concreto desarrollados en la Cartera de Estado que dirige, en el caso que el Órgano Legislativo le otorgue su voto de confianza, podrá mantenerse en la titularidad del Ministerio en cuestión; y, caso contrario, de optar la Asamblea por un voto de censura, -conforme se dispone en el art. 158.I.18 de la CPE-, dicha decisión "implica" su destitución, la misma que por mandato de ese dispositivo constitucional opera a la vez que se determina la censura; y, -siguiendo la prelación de jerarquía normativa señalada en el art. 410 de la Norma Fundamental-, la destitución de la ministra censurada o del ministro censurado se efectiviza mediante una resolución de igual rango a la que dispuso su designación, -es decir, a través de un decreto presidencial-, por no ser la sola resolución de la Asamblea Legislativa Plurinacional equivalente a la señalada resolución expedida por el titular del Órgano Ejecutivo.

Finalmente, cabe enfatizar que tras la censura de la autoridad ministerial, por haber faltado o quebrantado la confianza del soberano -representado en el Órgano Legislativo- con relación a un hecho o varios en concreto, la destitución del cargo como titular de la Cartera de Estado supone su insolvencia política para seguir liderando el manejo de las actuaciones gubernamentales observadas, siendo aquella la causa de su apartamiento.

III.4. Sobre el derecho al ejercicio de la función pública

Con relación al derecho que le asiste a todo ciudadano a ejercer una función pública, el Tribunal Constitucional Plurinacional se ha pronunciado, entre otras, en la SCP 0567/2012 de 20 de julio, al sostener que: "...el derecho a ejercer la función pública, se encuentra íntimamente ligado al derecho a la ciudadanía, consagrado en el art. 144 de la CPE, derecho que tiene doble dimensión, por cuanto por un lado consiste en el derecho de concurrir como elector o como elegible y por otro, es el derecho al ejercicio de funciones en los órganos de la administración pública, salvo las excepciones establecidas por ley, sin más requisitos que los contenidos en el art. 234 de la Norma Suprema" (las negrillas nos corresponden).

Así, el art. 144.II de la CPE establece:

"II. La ciudadanía consiste:

1. En concurrir como elector o elegible a la formación y al ejercicio de funciones en los órganos del poder público, y 2. En el derecho a ejercer funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas en la Ley" (las negrillas son nuestras).

Por su parte, la SCP 1474/2012 de 24 de septiembre, acotó que: "Conforme a la norma constitucional citada, la ciudadanía consiste en que toda persona tiene el derecho de concurrir como elector o elegible a la formación, así como tiene el derecho de ejercer funciones en el órgano del poder público sin otro requisito que la idoneidad; en consecuencia la ciudadanía se encuentra ligada al derecho de ejercer la función pública".

De la cita jurisprudencial y el artículo citados que preceden, se tiene que una de las expresiones de los derechos vinculados a la ciudadanía, consistentes en la conformación, el ejercicio y el control del poder político, es precisamente el derecho a acceder a la función pública; establecido como tal por las Legisladoras y los Legisladores Constituyentes, con la finalidad de democratizar la participación ciudadana en la construcción colectiva del Estado.

Así, en el Tomo III "Informes de Comisión" de la Enciclopedia Histórica Documental del Proceso Constituyente Boliviano, en el Informe por Unanimidad de la Comisión 2 "Ciudadanía, Nacionalidad y Nacionalidades, pág. 247, se señala: "Otro de los logros en la reforma total de la constitución política del estado es la introducción de los derechos políticos en el concepto de ciudadanía. La redacción de este artículo y sus incisos, se encuentra conforme al proceso de transformación que vive el país, puesto que es fundamental plasmar los mismos en la Constitución.

...La igualdad y la idoneidad son únicas condiciones para ejercer las funciones públicas".

Entonces, establecido como un derecho, el ejercicio de funciones públicas no es absoluto y se encuentra limitado por las restricciones constitucionales y legales, bajo a libertad configuradora del Órgano legislativo; así se tiene del régimen de prohibiciones e incompatibilidades señaladas en el Capítulo IV "Servidoras públicas y servidores públicos" del Título V "Funciones de control, de defensa de la sociedad y de defensa del Estado" de la Constitución Política del Estado, que en lo pertinente establece:

"Artículo 234°.- Para acceder al desempeño de funciones públicas se requiere:

1. Contar con la nacionalidad boliviana. 2. Ser mayor de edad. 3. Haber cumplido con los deberes militares. 4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento. 5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución. 6. Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral. 7. Hablar al menos dos idiomas oficiales del país".

"Artículo 236°.- Son prohibiciones para el ejercicio de la función pública: