0022/2020-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0022/2020-S1 Sucre, 13 de marzo de 2020

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción Popular

Expediente: 32175-2019-65-AP Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 149 de 3 de diciembre 2019, cursante de fs. 115 a 117, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Rubén Armando Costas Aguilera, Gobernador del Departamento de Santa Cruz, contra Sergio Abraham Imana Canedo, Director del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 28 de noviembre de 2019, cursantes de fs. 69 a 77, el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Previamente explicó que el sitio arqueológico de Samaipata, conocido también como "El Fuerte", era un complejo ceremonial de excepcional valor universal y centro prototipo de la arquitectura y arte rupestre preincaico de la región de los Valles Cruceños. Desde centro ceremonial de pueblos amazónicos, como los "Arawak -Chané de los llanos del Grigotá", lugar de paso de los Guaraní, territorio de contacto con el imperio Incaico, en la colonia como tambo y fuerte de la ruta Lima - Asunción.

El 21 de septiembre de 1951, mediante Decreto Supremo (DS) 2741 de 21 de septiembre de 1951 se declaró como "El Fuerte" como Monumento Nacional -el lugar denominado 'El Fuerte', situado en las inmediaciones de Samaipata, Provincia Florida del mismo Departamento, por existir allí importantes ruinas arqueológicas pre-incaicas-; Posteriormente, con la emisión de la Ley de Participación Popular -Ley 1551 de 20 de abril de 1994- y su Reglamento DS 23813 de 30 de junio del mismo año, se determinó el transferir la infraestructura de las Casas de Cultura, bibliotecas, museos y otros a favor de las municipalidades.

La entonces Prefectura del Departamento de Santa Cruz, mediante Resolución Prefectural 134/99 de 4 de mayo de 199, autorizó la transferencia a título gratuito de la infraestructura del Museo Regional de Arqueología de Samaipata al Gobierno Municipal de la misma localidad.

El 13 de mayo de 1997, mediante la Ordenanza Municipal 004/97, se declaró al "Municipio Turístico de Samaipata" para el fomento al turismo arqueológico, ecológico y cultural; además, se creó el "Parque Municipal Eco arqueológico de El Fuerte de Samaipata" misma que cuenta con una extensión de 260 hectáreas, y en ese marco se delimitó la extensión con la Ordenanza Municipal (OM) 005/97.

El Comité del Patrimonio Mundial de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) declaró al "Fuerte de Samaipata" como Patrimonio Mundial de la Humanidad, así que el año 2004 se realizó el cierre de "El Fuerte" sobre la delimitación de las 260 hectáreas; El 2014 el Centro de Investigaciones Arqueológicas (CIAS) informó sobre el retiro de parte del alambrado en algunas áreas de la zona arqueológica; una comisión compuesta por tres niveles del Estado (Central, Departamental y Municipal), realizó la verificación de los límites de cierre del Fuerte de Samaipata; fruto de ello, se presume que existe una sobre posición de límites afectando 65 hectáreas de la zona de amortiguamiento del Fuerte, con el cual se declaró Patrimonio de la Humanidad; en una inspección ocular practicada "in situ", se constató que en los sectores norte, oeste y sud, existen en el interior del predio cercas con alambrado de propietarios privados.

El 4, 5 y 6 de octubre de 2017 se desarrolló reuniones entre el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz y el INRA, en el que este último se comprometió a realizar una auditoría interna a los procesos de saneamiento en favor de particulares en el área de amortiguamiento de El Fuerte. El 29 de junio de 2018, el INRA remitió al referido Gobierno, el Informe Técnico Legal JRLL-SCS-INF-SAN 28/2018 de 18 junio, en el que se consignó los contenidos de los resultados de la merituada auditoría; asimismo, el informe señaló que la declaración de patrimonio cultural de la humanidad de 1998, es un documento meramente descriptivo y que no cuenta con la información técnica precisa, y respecto a la OM 005/97, esta también es declarativo; por tal motivo, estos no determinan el derecho propietario, por lo que se concluyó que los procesos de saneamiento simple, realizados sobre varios predios de El Fuerte, fueron desarrollados conforma a la normativa.

El INRA concluyó que el referido sitio arqueológico no posee ningún título propietario; por lo que, bajo tales argumentos, se afectó 65 hectáreas de las 260 establecidas por la mencionada Declaratoria de Patrimonio de la Humanidad de la UNESCO; Se denunció además que el INRA no tomó en cuenta el contenido de la Ley Autónoma Departamental 98 de Conservación de Patrimonio Natural del Departamento de Santa Cruz, en la que en sus anexos establece al "Unidad Natural de Manejo Integrado Departamental Rio Grande Valles Cruceños" con sus respectivas coordenadas, donde está incluido el perímetro de El Fuerte, el mismo que está legalmente protegido por esta norma departamental; por tal motivo la dotación de tierras emitida por el INRA, bajo los citados procesos de saneamiento vulnera su derecho al patrimonio, mismo que se encuentra previsto por el art. 135 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

Considera lesionado su derecho al "patrimonio" contenido en el art. 135 de la CPE; y, 27 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH). I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada y en consecuencia, disponga:

Predio Fecha documento Achiras Parcela 014 19/11/2009 Achiras Parcela 015 27/09/2010 El Fuerte Parcela 102 03/09/2010 El Fuerte Parcela 097 03/09/2010 El Fuerte 09/11/2012

La audiencia pública de consideración de la acción de defensa, se realizó el 3 de diciembre de 2019, según consta en acta cursante de fs. 111 a 115, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción y ampliación

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Santiago Hurtado Mancilla, profesional Jurídico del INRA, mediante memorial presentado el 2 de diciembre de 2019, cursante a fs. 92 y vta., señaló que, devuelve la notificación practicada a Sergio Abraham Imana Canedo, quien ya no cumpliría funciones de Director Departamental de Santa Cruz del INRA, y que la misma debería realizarse en su domicilio real.

I.2.3. Resolución

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:

II.1. Se tiene DS 2741 de 21 de septiembre de 1951, declaró como "Monumento Nacionales: (...); el lugar denominado "El Fuerte", situado en las inmediaciones de Samaipata, Provincia Florida del mismo Departamento" (sic), por existir allí importantes ruinas arqueológicas pre-incaicas (fs. 6).

II.2 Cursa DS 11290 de 11 de enero de 1974, declaró como "Monumento Nacional arqueológico a las ruinas incaicas de Samaipata..." (sic), determinado coordenadas de acuerdo a la Carta Nacional de Bolivia y ordena la expropiación del terreno en 10 hectáreas de superficie que cubren la ruinas precoloniales (fs. 4 a 5).

II.3 Ley del Patrimonio Cultural Boliviano -Ley 530 de 23 de mayo de 2014- (fs. 53 a 68).

II.4 La OM 005/97 de 13 de mayo de 1997, dispuso la creación del Parque Municipal "Eco-Arqueológico" con una extensión de 260 hectáreas ubicadas en el municipio de Samaipata. Entre las coordenadas establecidas de la referida Ordenanza Municipal (fs. 8).

II.5 Se tiene nota MDCyT/DGAJ 208/2017 de 04 de Julio, presentada por la entonces Ministra de Culturas y Turismo Wilma Alanoca Mamani dirigida a Flavio López Escalera ex Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Samaipata, en el cual refiere que, en atención a la reunión de carácter de emergencia entre personeros del municipio, Gobernación, Director del CIAS y Ministerio de Culturas y Turismo, a fin de tomar acciones para resguardar el "Fuerte de Samaipata", a través de la Unidad de Arqueología y Museos del Ministerio de Culturas y Turismo se elaboró el Informe Técnico MDCyT/UDAM 330/2017 de 20 de junio, que determino los vértices georeferenciados y solicitó que el Municipio proceda a la inscripción del derecho propietario y advierta al INRA para que anulen los Títulos Ejecutoriales entregados (fs. 41 a 44).

II.6 Por nota MDCyT/VI/DGPATC/UDAM 200/2017 de 2 de agosto, emitido por Jhonny Tola Mullisca, Viceministro de Interculturalidad del Ministerio de Cultura y Turismo, en la cual pone conocimiento de la Secretaría Departamental de Desarrollo Humano del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, el Informe Técnico MDCyT/UDAM 416/2017 de 24 de julio, informa que el proyecto de cerramiento y enmallado del Parque Municipal Eco-Arqueológico con una superficie de 253 hectáreas y 6983.70 m2. Asimismo, señala que no se podría determinar si se produjo o no el enmallado y que correspondía a la Secretaria Departamental. Adicionalmente el 7 y 9 de junio de igual año, se verificó con los mapas generados para la creación del "Parque Municipal Eco-Arqueológico El Fuerte, Samaipata" y la declaratoria como Patrimonio de la Humanidad con una superficie de 260 hectáreas. De la revisión física se evidenció nuevos alambrados que han producido un "achicamiento" en el interior del predio (fs. 37 a 40).

II.7 Cursa nota Of. SDDH 299/2017 de 15 de agosto, "REF. RESPONDE A INFORME DE UDAM Y SOLICITA SE INVESTIGUE SANEAMIENTO DE TIERRAS DE SAMAIPATA" (sic), suscrita por Paola María Parada, Secretaria Departamental de Desarrollo Humano del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, aclara al Ministerio de Culturas y Turismo, que el CIAS está bajo la dependencia del Gobierno Autónomo Municipal de Samaipata y del despacho Ministerial a su cargo, en atención al DS 11290 de 11 de enero de 1974, y la Ley de Participación Popular -Ley 1551 de 20 de abril de 1994- y su Decreto Reglamentario (DR) 23813 de 30 de junio de 1994. Además, recordó que toda la inversión en el sitio arqueológico fue realizado por dicho ente y que conforme al certificado de donación de 10 de junio de 1997, de tres lotes de terreno alrededor del sitio arqueológico donado por Roberto Pozo Mclean, la extensión superficial alcanza las 253 hectáreas y 6983 m2 y no así las 260 hectáreas descritas en la Ordenanza Municipal de 1997. En atención a estos antecedentes concluye que corresponde la inscripción del derecho propietario por el Ministerio de Culturas y Turismo, conforme a la inspección se evidenció cercas de alambrado privado, por lo que se insta a la autoridad solicitar al INRA emita un Informe Técnico del proceso de saneamiento de dotación de tierras a 4 familias dentro del perímetro de amortiguamiento para la Declaratoria de Patrimonio de la Humanidad y afecta el primer mirador del Patrimonio. A ello, adjuntó el Informe Técnico "INSPECCIÓN AL PROYECTO: CERRAMIENTO Y PROTECCIÓN DEL PARQUE ARQUEOLÓGICO Y ECO-TURÍSTICO EL FUERTE DE SAMAIPATA" [sic (fs. 9 a 21)].

II.8 Se tiene nota OF. SDDH 047/2018 de 4 de mayo, emitida por Paola María Parada, Secretaria Departamental de Desarrollo Humano del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, por la que solicita a la Directora Nacional del INRA un informe técnico sobre límites del Patrimonio Cultural de la Humanidad "El Fuerte de Samaipata" cuya reducción podría llevar a la perdida de la Declaratoria; además que los días 4, 5 y 6 de octubre de 2017 se propició una reunión incluyendo a personal del INRA, en la cual informó que se inició un procedimiento de saneamiento del "El Fuerte" produciendo la reducción del mismo; razón por la cual, al no tener el informe de conclusiones del Instituto brinde una respuesta sobre la sobreposición de predios privados en el patrimonio cultural y no al contario como afirma el INRA (fs. 45 a 47). II.9 El Informe Técnico Legal JRLL-SCS-INF-SAN 28/2018 de 18 de junio, pronunciado por Edwin Ergueta Torrez, Jefe Regional Altiplano a.i., Diego Tenorio García, Supervisor Técnico y Sulma Patricia Ala Torrez, Supervisora Jurídico, todos de la Dirección General de Saneamiento del INRA, en respuesta a la nota "Cite OF. SDDHN 047/2018" (sic), afirma que los predios titulados cuyas pericias de campo iniciaron en el año 2009 y la parcela El Fuerte en 1998, obtuvieron su documento entre el año 2009 al 2012, determinan que el Parque Arqueológico de Samaipata tiene un superficie sobre puesta con los predios titulados por 49.1874 hectáreas. Además, concluye que la Ordenanza Municipal 005/97 y la declaratoria de Patrimonio Cultural de la Humanidad son instrumentos declarativos y que carecen de información técnica precisa que permita identificar las 260 hectáreas. Finalmente, todos los procesos de cuentan con "Actas de Conformidad de Linderos"; por lo que, el patrimonio cultural se sobrepone a los predios titulados (fs. 48 a 51).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El Gobernador del Departamento de Santa Cruz -ahora accionante-, denunció la vulneración del derecho al patrimonio de todos los bolivianos, contenido en el art. 135 de la CPE y el 27 de la DUDH; toda vez que, el INRA, ignorando la normativa legal departamental, las Ordenanzas Municipales de Samaipata, como la determinación de la UNESCO, que declaró al "Fuerte de Samaipata" como Patrimonio Mundial de la humanidad, llevó a cabo varios procesos de saneamiento simple, con el objeto de dotar de tierras a personas particulares, lo que terminó afectando varios predios dentro del referido monumento nacional, perturbando exactamente 65 hectáreas de las 260 que este monumento nacional posee, afectando en consecuencia el área de amortiguamiento del mismo; tal extremo se demuestra mediante los informes técnicos emitidos por el Gobierno Autónomo Municipal de Samaipata, en el que se hace constar la existencia del levantamiento de cercos y alambrados por varios particulares que fueron beneficiados con esos procesos de saneamiento; por lo que, solicita la concesión de la tutela impetrada y en consecuencia, disponga la nulidad de los procesos de saneamiento realizada por el INRA y además, dicho Instituto procesa al saneamiento y titulación de todo del Fuerte de Samaipata, donde se incluya al área de amortiguamiento del monumento.

III.1. Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos

La Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, incorporó, dentro de las acciones de defensa, a la acción popular que procede, de acuerdo al art. 135 de la CPE, contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución.

Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Norma Suprema pueden encontrarse en el razonamiento jurídico de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, que señaló que su desarrollo como mecanismo de defensa parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez la dimensión social del ser humano; es decir, que el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada sino en el marco de una sociedad concreta en la que vive. En efecto, esta Sentencia Constitucional, en el Fundamento Jurídico III.1.1, señaló:

El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente (las negrillas nos pertenecen).

En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio1 interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción popular contenido en el art. 135 de la Constitución, afirmando que protege "además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris 'Derechos Colectivos'- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a la colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular".

Luego, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales posteriores como la 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, entre otras, bajo esa protección progresiva señalaron que la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos debía ser efectuada a través de la acción popular. Por su parte, la SCP 487/2014 de 25 de febrero, señaló que:

... La acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: 'Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos'; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: 'Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos'".

Ello supone que con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular se ingresa a una nueva lógica de litigio en sede constitucional, distinta a cualesquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales (acción de amparo constitucional, acción de protección a la privacidad, acción de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad) que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadanía en aras de generar una cultura en la administración de justicia basada en la idea de solidaridad que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos sustentadas en la individualidad.

En efecto, del desarrollo legislativo de la acción popular contenido en los arts. 94 a 100 del Código Procesal Constitucional, así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá a continuación, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal (activa y pasiva), la intervención de terceros, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando con ello, un proceso constitucional especial revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño en definitiva responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan. Entendimiento que fue desarrollado en la SCP 0707/2018-S2 de 31 de octubre.

III.2. Presupuestos procesales en la acción popular

III.2.1. Legitimación activa amplia

La legitimación activa en la acción popular está regulada normativamente en el art. 136.II de la CPE, que dispone: "Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos" y en el art. 69 del CPCo, que señala: