Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0026/2021 Sucre, 19 de abril de 2021
SALA PLENA Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente: 33992-2020-68-AIC Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida de oficio por la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad del art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), aprobado mediante la Resolución Suprema (RS) 24774 de 7 de enero de 2019, por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 250 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
Mediante Resolución Camaral 111/2019-2020 de 26 de junio de 2020, dictada en la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, cursante de fs. 80 a 95, refiere lo siguiente:
I.1.1. Síntesis de la acción
En la tricentésima quincuagésima sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa Plurinacional (fs. 28 a 74), realizada en la misma fecha, en el punto cuarto del Orden del día, se trató el proyecto de Resolución Camaral que resuelve promover la acción de inconstitucionalidad concreta de oficio contra el art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado, conforme el Informe INF-COM-SE.FF.AA.PB. 02/2019-2020 de 25 de junio de 2020. Decisión aprobada por más de dos tercios en la citada instancia legislativa.
Es así que, en la Resolución Camaral 111/2019-2020 (fs. 80 a 95), se señala que las atribuciones dispuestas en los arts. 172.19 y 160.8 de la Norma Suprema, respecto de los ascensos en las Fuerzas Armadas y en la Policía, son propuestas por el Ejecutivo y ratificadas por el Legislativo; sin embargo, el art. 250 de la Ley Fundamental, establece que este tipo de movilidad deberá realizarse mediante ley, y a la fecha no existe una normativa que regule los ascensos, por lo que se recurre a lo dispuesto por la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, al Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas (CJ-RGA-240) y al Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), ambas normas reglamentarias aprobadas mediante la RS 24774; y el Reglamento General de la Cámara de Senadores. El art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), señala con meridiana claridad el proceso al interior de las Fuerzas Armadas para preparar la propuesta de ascensos y la documentación correspondiente, a los fines de su remisión al señor Capitán General de las Fuerzas Armadas, cargo que ejerce el Presidente o Presidenta del Estado, conforme dispone el art. 172.19 de la CPE.
Por su parte, la Cámara de Senadores actuará previo informe de la comisión respectiva, que recomiende al pleno camaral la ratificación de los ascensos propuestos, o en caso de existir observaciones, se devolverán antecedentes al Órgano Ejecutivo para su subsanación.
En el presente caso, la Comisión sugirió al ente camaral que antes de emitir la ratificación, se promueva la acción de inconstitucionalidad concreta; toda vez que, consideró que el proceso de ascensos determinado en normas inferiores a la ley es contrario a la Constitución, lo que podría acarrear una vulneración del derecho al debido proceso.
Debatido como fue el informe en el pleno camaral, los asambleístas manifestaron que era necesario prevenir que el proceso de ratificación de ascensos se realice con plena seguridad de que las normas aplicadas tanto en la primera fase al interior de las Fuerzas Armadas, como las aplicadas en la Cámara de Senadores, sean constitucionales y que las mismas se encuentren emitidas en el marco de las atribuciones de los Órganos del Estado.
Así, el procedimiento desarrollado en la Cámara de Senadores para la ratificación de: "Ascensos a propuesta del Órgano Ejecutivo, a General del Ejército, de Fuerza Aérea, de División y de Brigada; a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante y General de la Policía boliviana"; es un conjunto de actos destinados al ejercicio efectivo de las atribuciones del pleno de la Cámara de Senadores, instancia que conforme el art. 168 del Reglamento General de la misma, se constituye en máxima instancia de decisión por la que se ejercen las atribuciones y prerrogativas constitucionales.
El proceso de ratificación de ascensos sigue un procedimiento al interior de la Cámara de Senadores y no se trata de un mero trámite, sino que de acuerdo al art. 168 del citado Reglamento, el proceso comienza con la llegada de la propuesta enviada por el Órgano Ejecutivo, luego pasa a conocimiento de la Comisión de Seguridad del Estado, Fuerzas Armadas y Policía para su evaluación e informe respectivo. En caso de encontrarse observaciones, el pleno puede hacerlas conocer al Órgano Ejecutivo para que las subsane. Una vez cumplidas las formalidades, la propuesta debe evaluarse a través de la Comisión, instancia que no solo revisa aspectos formales sino también aquellos que puedan afectar la validez de la determinación del pleno camaral; y por último, la Comisión remite el informe respectivo al Pleno de la Cámara para que asuma una determinación final, que en el presente caso es la resolución que ratifica los ascensos. De ello, se entiende que el proceso atraviesa dos facetas o momentos, el primero dentro de las propias instituciones orgánicas de las Fuerzas Armadas o la Policía boliviana, donde una vez culminada la selección, pasa a conocimiento de la Presidencia del Estado; y el segundo momento, se desarrolla en la Cámara de Senadores, como instancia definitiva para consolidar los ascensos.
No obstante, para concretar el proceso descrito previamente, se utiliza como base jurídica del proceso de selección el Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas; en particular, el art. 77 del mencionado Reglamento, el cual señala el procedimiento abordado, que se encuentra provisto de relevancia constitucional e institucional; toda vez que, no responde a un mero trámite de ratificación de un cargo, sino que debe verificar el cumplimiento de los requisitos formales que hacen a la investidura de los más altos cargos de jerarquía militar y policial, al tratarse de instancias garantistas de la independencia, seguridad y estabilidad del Estado.
En virtud de esto y en vista de que todas las instituciones del Estado, tienen el deber de cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado, y toda autoridad en la toma de sus decisiones tiene el deber de emitir sus resoluciones desde y conforme a la Norma Suprema, se debe precautelar que el proceso garantice el debido proceso. Es por ello que se considera a la norma impugnada como contraria al principio de reserva legal en materia de ascensos, conforme el art. 250 de la Ley Fundamental, transgrediendo también el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa.
La institucionalidad de los ascensos a los máximos grados de las Fuerzas Armadas, demanda un procedimiento ceñido al precepto constitucional del art. 250 de la CPE, que esté investido de legalidad y debido proceso, máxime cuando el periodo excepcional de mandato de la Presidencia transitoria del Estado, como del pleno camaral, exige la concurrencia de condiciones plenas de constitucionalidad en los actos por los que responden. Bajo dicho contexto, cobra gran relevancia constitucional la normativa demandada; toda vez que, la misma se torna en la base sobre la que se elabora la propuesta de ascensos, que luego pasa a conocimiento de la Cámara con todos los pasos anteriormente señalados.
Conforme al art. 2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), la labor interpretativa de la justicia constitucional debe aplicar con preferencia la voluntad del Constituyente, de acuerdo con sus actas y resoluciones, y el tenor literal del texto constitucional. Por ello, si en la Norma Suprema se establece que los ascensos sean regidos por un instrumento jurídico con rango de ley, y en el entendido de que la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas fue emitida en "1994", casi quince años antes de la vigencia de la Constitución actual, deben cumplirse con las condiciones y el diseño para la institucionalidad de estos cargos, sujetando en los hechos estos procedimientos de ascenso desde la Constitución y demás normas.
La previsión contenida en el art. 250 de la CPE, señala que sea un órgano de representatividad ciudadana que en aras de preservar los derechos fundamentales y garantías constitucionales, se reserve la regulación de ciertas materias o temáticas mediante "Ley"; es decir, emergente de un procedimiento legislativo bajo competencia de los Asambleístas que están impuestos de una delegación soberana, en cumplimiento al mandato constitucional al que se hizo referencia. Esta precautela desde el orden supremo, tiene su razón de ser en la protección que se debe a los administrados frente a posibles arbitrariedades o falta de trasparencia de otros órganos públicos o de particulares.
Finalmente, la doctrina asume que en la estructura normativa de un Estado, la base descansa en la Constitución y de ella devienen y se desarrollan las disposiciones jerárquicamente inferiores. Por lo que no se puede deducir que los actos legislativos que "no estén de acuerdo con sus poderes constitucionales" puedan "convertirse en ley suprema del país...".
En conclusión, la normativa demandada, no cumple con las condiciones previstas en el art. 250 de la CPE, al tratarse de una norma de rango inferior.
I.2. Admisión y citación
Por Auto Constitucional (AC) 0109/2020-CA de 8 de julio, cursante de fs. 97 a 102, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad concreta descrita precedentemente, ordenando se ponga en conocimiento del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y del Ministro de Defensa, como representantes del Órgano que generó la norma impugnada, a efecto de su apersonamiento y formulación de alegatos, diligencias que fueron cumplidas el 10 de diciembre del mismo año (fs. 288 y 290 respectivamente).
I.3. Alegaciones de los personeros del Órgano que emitió la norma impugnada
Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, por memorial presentado el 4 de enero de 2021, cursante de fs. 275 a 282, a través de su apoderada legal, señaló los siguientes fundamentos:
- a)Es evidente que los aspectos relacionados a los ascensos en las Fuerzas Armadas no se encuentran previstos en la ley, con lo que se ocasionan vulneraciones a derechos fundamentales y garantías constitucionales que proclama la Ley Fundamental;
- b)Respecto de los principios de reserva legal y legalidad, conforme al art. 9.4 de la CPE, es fin y función esencial del Estado, garantizar el cumplimiento de los principios, valores y derechos reconocidos en la Norma Suprema, siendo que estos solo pueden ser regulados por ley;
- c)Asimismo, los arts. 14.IV, 109.II y 232 de la Ley Fundamental, son normas que establecen esta reserva; mientras que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su art. 4 señala: "Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, en ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, éste podrá someter tales derechos únicamente a limitaciones determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática" (las negrillas fueron añadidas); y de igual manera, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su art. 30, establece: "Alcance de las Restricciones. Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas". De lo que se extrae que la limitación de derechos fundamentales solo puede hacerse efectiva mediante una ley; por ende, no corresponde aplicar el art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239);
- d)De igual manera, su contenido no debió ser normado mediante un Reglamento, de menor jerarquía, sino mediante una ley que cumpla y se enmarque con los principios y derechos que ordena la Norma Suprema;
- e)El principio de reserva legal es una institución jurídica que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que por disposición de la Constitución, deben ser desarrolladas en una ley. En el sistema jurídico boliviano, el principio de legalidad se traduce en la materia o reserva de ley que nace de los mismos preceptos constitucionales, que son los que en diversos casos y situaciones exigen que el desarrollo de la norma constitucional sea efectuado específicamente por una ley. Por ello, en consideración del art. 250 de la CPE, es evidente que los ascensos en las Fuerzas Armadas, al no encontrarse previstos en una determinada ley y al estar regulados por un Reglamento de jerarquía inferior, infringen el principio de reserva de ley, así como el principio de legalidad;
- f)También se vulnera el principio de jerarquía normativa y supremacía constitucional previsto en el art. 410 de la Norma Suprema; toda vez que, esta norma es la que configura su asidero y garantía de vigencia dentro del ordenamiento jurídico nacional, y a partir del cual se edifica la jerarquía normativa, a la cual todos los órganos o poderes del Estado deben someterse; por lo que la normativa demandada, no se enmarca dentro de este orden y es inconstitucional, porque fue creada omitiendo el análisis pertinente con los derechos y garantías constitucionales a efecto de su aplicación conforme y desde la Ley Fundamental; y,
- g)El derecho al debido proceso obliga a respetar las formas propias de cada procedimiento, mismas que se encuentran previamente establecidas en la ley mediante su ordenamiento jurídico respectivo; en ese contexto, en la ratificación de ascensos se debe observar el cumplimiento de este derecho; puesto que, existe un interés del Órgano Ejecutivo para que la autoridad legislativa pueda cumplir esa labor.
Edmundo Novillo Aguilar, Ministro de Defensa a través de sus representantes legales, por memorial presentado el 23 de diciembre de 2020, cursante de fs. 212 a 215 vta., expuso los siguientes fundamentos:
- 1)La cadena constitucional que debe seguir y cumplir el trámite administrativo de ascensos, se encuentra regulado por la normativa pertinente al caso, dentro de la cual, la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, en su art. 103 define el ascenso de la siguiente manera: "Es el derecho que se confiere al personal militar que cumple con todos los requisitos contemplados en la Ley y los Reglamentos, de acuerdo a las necesidades orgánicas de las Fuerzas Armadas";
- 2)Sin perjuicio de lo señalado, la Cámara de Senadores, de acuerdo con el procedimiento previsto en su Reglamento General, determina la ruta crítica a seguir dentro de esa instancia legislativa y que tiene como alcance preciso la ratificación de los ascensos propuestos, extremo que concluyó con la emisión del Informe de Comisión INF-COM-SEN. FF.AA. PB. 02/2019-2020 de recomendación de análisis constitucional; y,
- 3)La propuesta a la Asamblea Legislativa Plurinacional, el trámite de ratificación y demás actuados se encuentran enmarcados en el proceder de la Constitución, leyes vigentes; y conforme señala el art. 103 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (LOFA), respecto del cumplimiento de requisitos contemplados en la ley y los reglamentos, así como el art. 245 de la CPE, que determina que la organización de las Fuerzas Armadas se encuentra sujeta a las leyes y reglamentos militares.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:
II.1. Norma considerada inconstitucional
Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), aprobado mediante Resolución Suprema 24774 de 7 de enero de 2019
CAPÍTULO V REMISIÓN DE LA PROPUESTA DE ASCENSO AL SEÑOR CAPITÁN GENERAL DE LAS FF.AA.
Artículo 77.- Concluido el proceso de evaluación y calificación individual del personal militar convocado, el Secretario Relator del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado debe preparar la propuesta de ascensos y la documentación correspondiente, a los fines de su remisión al señor Capitán General de las Fuerzas Armadas, en cumplimiento a normas constitucionales, dicha documentación debe contener:
- a)Las Resoluciones del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado con determinación de vacancia de Ascensos y la que disponga la relación nominal definitiva de los propuestos para ser ascendidos.
- b)El Currículum Vitae de cada uno de los propuestos.
- c)Las actas de las reuniones del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado refrendadas por los miembros asistentes.
II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas
"Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país".
"Artículo 250. Los ascensos en las Fuerzas Armadas serán otorgados conforme con la ley respectiva". "Artículo 410.
I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.
II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena. 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes".
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Se promueve de oficio acción de inconstitucionalidad concreta en contra del art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), al considerarlo contrario a los principios de reserva legal, jerarquía normativa y supremacía constitucional, contenidos en los arts. 1, 250 y 410 de la CPE, debido a que los ascensos en las Fuerzas Armadas deben regirse mediante una Ley y no un Reglamento.
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