Texto del fallo
Texto de la resolucion
DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0030/2021 Sucre, 7 de julio de 2021 Correlativa de la
SALA PLENA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas
Expediente: 26997-2018-54- CEA Departamento: Oruro
En la solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica Municipal presentada por Elena Claudia Condori Fernández, Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Escara, provincia Litoral del departamento de Oruro.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la consulta
Mediante memorial presentado el 30 de abril de 2021, cursante en obrados de fs. 532 a 534, Elena Claudia Condori Fernández, Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Escara, provincia Litoral del departamento de Oruro, remitió al Tribunal Constitucional Plurinacional, el proyecto de Carta Orgánica Municipal (COM) del referido municipio, conteniendo las modificaciones y adecuaciones concerniente a la disposición normativa declarada incompatible con la Constitución Política del Estado por la , en base a los fundamentos desarrollados; solicitando el control previo de constitucionalidad del proyecto de COM del referido municipio.
I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por Decreto Constitucional de 3 de mayo de 2021, cursante de fs. 535 el Presidente de la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, dispuso pase a Magistrado Relator la adecuación a observaciones al proyecto de la COM de Escara.
II. CONCLUSIONES
Del análisis de los antecedentes que cursan en obrados se tiene:
II.1. Cursa Ley Municipal 56 de 28 de abril de 2021, de aprobación de adecuación de la COM del Gobierno Autónomo Municipal de Escara, misma que en su art. 2 establece que dicha adecuación fue aprobada por unanimidad de los miembros del referido Concejo (fs. 413)
II.2. Cursa copia legalizada de Resolución Municipal 01/2021 de 15 de enero, donde se advierte que Elena Claudia Condori Fernández, fue elegida como Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Escara (fs. 399 a 400)
II.3. Cursa documentos de elaboración de la adecuación de la COM de Escara a cargo de las autoridades municipales, con la participación de distintos sectores de la población de Escara, así como la lista de su participación y muestreo fotográfico (fs. 450 a 474).
II.4. Consta un ejemplar del Proyecto de la COM de Escara en formato digital e impreso con sus respectivas modificaciones (fs. 411 a 440).
II.5. El control previo de constitucionalidad del proyecto de la COM del Gobierno Autónomo Municipal de Escara, se efectúa en virtud a la , que declaró la incompatibilidad de los artículos 21; 22; 29; 33 numerales 16, 19 y 27; 39 numeral 18; 42; 44; 45; 49 parágrafo I en la frase "o no, su aceptación comprobada supone renuncia tacita al cargo"; 50 numeral 6 del parágrafo I y III en la frase "Art. 302"; 67; 72; 78 en el título y en los parágrafos I, II y III la frase "agua potable y"; 81 parágrafo II; 82; 90 parágrafo I, II, III y IV; 91 parágrafos V y VI en la frase "y sancionar la utilización de transgénicos y agroquímicos que dañan el suelo y la biodiversidad"; 92 inserto en el título y en el parágrafo II en la expresión "y riego"; 93; 97 en los incisos a, b, c, d y e del numeral 1 del parágrafo I; y, Disposiciones finales numeral 3; del proyecto de Norma Institucional Básica con la CPE (fs. 205 a 313).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En cumplimiento a lo dispuesto en la parte resolutiva de la , la Presidenta del Órgano Deliberante del Gobierno Autónomo Municipal de Escara, manifiesta que las observaciones efectuadas merecieron las correcciones pertinentes, solicitando control previo de constitucionalidad.
III.1. El control previo de constitucionalidad de los proyectos de Cartas Orgánicas y Estatutos Autonómicos
Respecto del control previo de constitucionalidad el art. 116 del CPCo, establece que el objeto de este es el de "confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional"; que para el caso de los estatutos y cartas orgánicas municipales, la Norma Suprema establece la obligatoriedad de este control para las entidades territoriales, antes de la vigencia de su norma institucional básica: "Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción" (art. 275 de la Constitución Política del Estado CPE) (las negrillas fueron añadidas); por lo que, constituye un requisito previo para llegar al referendo sobre la aprobación de cartas orgánicas o estatutos de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA).
En esa línea, la , reiteró el fundamento de la DCP 0008/20131 de 27 de junio, en lo que respecta que el Tribunal Constitucional Plurinacional, tiene el mandato de realizar el control previo de constitucionalidad del proyecto de la COM cuantas veces sea necesario, hasta que el Órgano Deliberante de la ETA impetrante adecúe y/o compatibilice las inconsistencias constitucionales identificadas.
Por lo que, esta tarea de control está orientada efectivamente a precautelar la supremacía constitucional expulsando de manera anticipada aspectos contrarios a la Norma Suprema.
En consecuencia, quedan abiertas las siguientes posibilidades:
- a)Que el proyecto de la COM pueda ser declarado total o parcialmente constitucional; y,
- b)Siendo este parcialmente compatible, tendrá que ser adecuado cuantas veces sean necesarias, hasta lograr la constitucionalidad total.
Además de lo puntualizado, es necesario destacar que el control previo, no cierra la posibilidad de un control posterior; así lo expresa el razonamiento desarrollado en la , al precisar que es:
... impredecible sopesar el alcance de la interpretación que se le dará a dicho texto a la hora de su aplicación; por lo que, si bien, de manera inicial el Tribunal Constitucional Plurinacional, se pronuncia mediante una Declaración sobre la constitucionalidad de dichos proyectos, los mismos no quedan exentos de ser posteriormente sometidos a control de constitucionalidad ya por la aplicación o adjudicación de la norma a casos concretos o ya porque pudieran producirse normas constitucionales o supralegales que modifiquen el sistema normativo constitucional.
Consiguientemente, queda abierta la posibilidad de un control posterior, cuando se demande a través de las acciones de control normativo constitucional, prevista en el código procesal constitucional.
III.2. Alcances del control previo sobre las adecuaciones
Con relación a la resolución emergente de la contratación de un proyecto de la COM, con la Constitución Política del Estado, el art. 120 del CPCo, prevé como posibilidad la declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad: parcial o total del proyecto de estatuto o carta orgánica, con la previsión de declararse la inconstitucionalidad de todo el proyecto de COM o de alguna de sus cláusulas, el Concejo Municipal en su condición de Órgano Deliberante, deberá adecuar el proyecto en el marco de la Constitución Política del Estado, "En este caso, y cuantas veces sea necesario, antes de entrar en vigencia, el Proyecto deberá ser objeto de un nuevo control de constitucionalidad" (las negrillas fueron añadidas).
La DCP 0020/20132 de 4 de noviembre, señaló que tratándose de consultas sobre adecuaciones, la tarea a desarrollar por este Tribunal, se limita a contrastar con la Constitución Política del Estado el contenido del proyecto de COM puesto en análisis solo en cuanto a las disposiciones modificadas como efecto de las incompatibilidades establecidas a través de la Declaración Constitucional Plurinacional que la precedió.
Sobre ese aspecto es necesario subrayar que, debido fundamentalmente al carácter vinculante de la Declaración Constitucional Plurinacional, tratándose de una "decisión" del Tribunal Constitucional Plurinacional; no corresponde que el estatuyente de manera unilateral modifique preceptos que no hubieren merecido cargo de incompatibilidad.
Por lo anotado, queda claramente establecido que este Tribunal circunscribe el control previo de constitucionalidad, sobre los preceptos declarados incompatibles, los artículos modificados son parte del nuevo proyecto de la COM, aplicando en ellos el correspondiente test de constitucionalidad, a fin de contrastarlos con la Norma Suprema.
III.3. Control previo de constitucionalidad de preceptos reformulados en el proyecto de Carta Orgánica Municipal de Escara
Tomando en cuenta el fundamento precedente, el control previo de constitucionalidad para el caso presente, se halla enfocado exclusivamente a contrastar la constitucionalidad de aquellos preceptos del proyecto de la COM de Escara, que fueron reformulado en razón de haberse identificado discordancia con la Constitución Política del Estado; aspectos que se hallan reflejados en los fundamentos de la ; en consecuencia, no procederá el análisis de otras modificaciones que el estatuyente de modo unilateral hubiese realizado, pues ello implicaría volver a examinar preceptos sobre los cuales este Tribunal Constitucional Plurinacional ya se pronunció.
III.3.1. Examen del artículo 21
Disposición anterior
Artículo 21.- (Educación).
I. Gestionar, apoyar y coadyuvar a la educación y la cultura, priorizando recursos económicos para infraestructura, servicios básicos, mobiliario, material educativo y equipamiento adecuado.
II. Implementar programas y proyectos para el descubrimiento y promoción del talento y la excelencia de los niños y jóvenes dentro de su jurisdicción, en sujeción a la normativa nacional.
III. Gestionar con las Universidades públicas para promover el acceso e ingreso de los estudiantes del Municipio de Escara a estas casas superiores de estudio.
IV. Mediante Ley Municipal, el Concejo Municipal expropiará terrenos y espacios adecuados para el emplazamiento de Universidades, previa justificación de utilidad pública.
V. Apoyar y fortalecer la implementación de las NTICs y gabinetes informáticos para la educación.
Disposición reformulada
Artículo 21.- (Educación).
I. Promover políticas públicas para el fortalecimiento de la Educación en el Municipio de Escara en sujeción a las competencias concurrentes.
II. Disposición suprimida
III. Disposición suprimida
IV. Mediante Ley Municipal, el Concejo Municipal autorizará el inicio del proceso expropiación de terrenos y espacios adecuados para el emplazamiento de Universidades, previa justificación de utilidad pública.
V. Disposición suprimida
Control previo de constitucionalidad
La como efecto del control previo de constitucionalidad, en un análisis en conjunto declaró la incompatibilidad de los parágrafos I, II, III y V del art. 21 en estudio, señalando que:
...el precepto en análisis regula la gestión en apoyar y coadyuvar a la educación y la cultura, priorizando recursos económicos para infraestructura, servicios básicos, mobiliario, material educativo y equipamiento adecuado, si también como la gestión con las Universidades públicas para promover el acceso e ingreso de los estudiantes del Municipio de Escara a estas casas superiores de estudio, e implementar programas y proyectos para el descubrimiento y promoción del talento y la excelencia de los niños y jóvenes dentro de su jurisdicción y el Apoyo para fortalecer la implementación de las Nuevas Tecnologías de Información y Comunicaciones (NTICs) y gabinetes informáticos para la educación; mismas que se tratan de responsabilidades que la ETA de Escara no puede arrogarse vía COM, en razón a que se tratan de competencias concurrentes que deben ser distribuidas por la legislación del nivel central del Estado, quien debe definir y distribuir responsabilidades a través de la ley sectorial.
Por cuanto, no es posible admitir en el orden competencial, que las normas institucionales básicas, realicen distribución de responsabilidades de las competencias concurrentes, de hacerlo, incurren en invasión competencial al arrogarse de manera unilateral una atribución que le corresponde a otro nivel de gobierno, sin embargo, pueden consignar otras cuestiones no relacionadas a la distribución definida en la Norma Suprema.
Respecto al parágrafo I
El parágrafo I del art. 21 reformulado establece promover políticas públicas para el fortalecimiento de la Educación en el Municipio de Escara en sujeción a las competencias concurrentes; al respecto, el art. 299.II.2 de la CPE, establece que la gestión de educación se ejercerá de forma concurrente entre el nivel central del Estado y las ETAS, en esa misma línea, el art. 297.I.3 de la Norma Suprema señala que las competencias concurrentes son aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva; en consecuencia, el precepto en análisis del proyecto de la COM de Escara, se encuentra en armonía con las disposiciones constitucional citada precedentemente; toda vez que, al promover políticas públicas para el fortalecimiento de la educación, esta será en sujeción a las competencias concurrentes; es decir, que se sujetará a la legislación que emita el nivel central del Estado respecto a la temática.
En consecuencia, corresponde declarar la compatibilidad del parágrafo I del art. 21 del proyecto de la COM de Escara.
Con relación a los parágrafos II, III y V
Respecto a los citados parágrafos, el estatuyente municipal de Escara, optó por suprimir los referidos parágrafos; consecuentemente, al no existir contenido normativo que contrastar con la Constitución Política del Estado, no es posible realizar el control previo de constitucionalidad, conforme dispone el art. 116 del CPCo, el cual señala que: "El control previo de constitucionalidad de Estatutos o Cartas Orgánicas tiene por objeto confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional"; por lo que, este Tribunal se ve imposibilitado de realizar la contrastación.
Respecto al parágrafo IV
La declaró la incompatibilidad del parágrafo IV del art. 21 en estudio, refirió que
...la intervención del órgano legislativo municipal en la expropiación de bienes privados debe limitarse a la autorización de inicio del proceso de expropiación; por lo que, si bien corresponde al citado órgano declarar la necesidad y utilidad pública y determinar el previo pago de indemnización justa sobre expropiaciones; no obstante de ello, corresponderá al ejecutivo municipal el desarrollo del indicado proceso...
En tal razón, el estatuyente reformuló el parágrafo en análisis, estableciendo en el nuevo texto que, Mediante Ley Municipal, el Concejo Municipal autorizará el inicio del proceso de expropiación de terrenos y espacios adecuados para el emplazamiento de Universidades, previa justificación de utilidad pública. Ahora bien, respecto a la temática de expropiación, el art. 57 de la CPE, describe que la expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública; en esa misma línea, el art. 302.I.22 de la Ley Fundamental establece como competencia exclusiva de los gobierno autónomos municipales en su jurisdicción la expropiación de inmuebles por razones de utilidad y necesidad pública municipal; en consecuencia, el precepto de análisis se advierte que dio cumplimiento a la incompatibilidad efectuada por la Declaración Constitucional Plurinacional primigenia, debido a que la intervención del Concejo Municipal se limitó a la autorización del inicio del proceso de expropiación, guardando armonía con lo que establece los arts. 57 y 302.I.22 de la CPE.
En consecuencia, corresponde declarar la compatibilidad del numeral IV del art. 21 del proyecto de la COM de Escara con la Norma Suprema.
III.3.2. Examen del artículo 22
Disposición anterior
Artículo 22.- (Salud).
1. Formular y ejecutar participativamente el Plan Municipal de Salud y su incorporación en el Plan de Desarrollo Municipal. 2. Implementar el Sistema Integral de Salud en la jurisdicción del Gobierno Municipal de Escara, en el marco de sus competencias. 3. Administrar la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud de primer y segundo nivel, organizados en la red municipal de salud familiar comunitaria e intercultural. 4. Crear el Consejo local de salud en la jurisdicción del Municipio, incluyendo a las autoridades Municipales, representantes del sector de salud y las representaciones sociales del Municipio, con el fin de gestionar el funcionamiento adecuado de salud. 5. Dotar de la infraestructura y personal sanitario, el mantenimiento adecuado en sus distintos niveles, para el funcionamiento del Sistema Integral de Salud, en el marco de sus competencias y la normativa nacional. 6. Dotar a los establecimientos de salud Municipal: servicios básicos, equipamiento, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso. 7. Coadyuvar y ejecutar los programas nacionales de salud dentro la jurisdicción territorial. 8. Proporcionar información al sistema único de información en salud y recibir información requerida, a través de la instancia departamental en salud. 9. Ejecutar las acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales, para garantizar la salud colectiva en concordancia y concurrencia con la instancia Departamental de salud. 10.Coadyuvar al Estado Central para la práctica y ejercicio de la medicina tradicional, en el marco de la salud familiar comunitaria intracultural e intercultural y el sistema Integral de salud. 11.Reglamentar la disposición y uso exclusivo de los activos fijos por el personal de la institución de Salud, para el cumplimiento de sus funciones establecidas por las normas en vigencia.
Disposición reformulada
Artículo 22.- (Salud).
1. Promover políticas públicas para el fortalecimiento de la Salud en el Municipio de Escara en sujeción a las competencias concurrentes. 2. Suprimido 3. Suprimido 4. Suprimido 5. Suprimido 6. Suprimido 7. Suprimido 8. Suprimido 9. Suprimido 10. Suprimido 11. Suprimido
Control previo de constitucionalidad
La , en control previo de constitucionalidad declaró la inconstitucionalidad del art. 21 en análisis, determinó que:
...las previsiones objeto de estudio, al pretender para el Gobierno Autónomo Municipal de Escara, regular acciones referentes a la participación en el plan municipal de salud, la implementación del sistema de salud, la administración de la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud, implementación de una instancia máxima de la gestión local de salud, su ejecución de la atención de salud, diseñar, construir y mantener la infraestructura de los centros de salud, la dotación de servicios básicos equipos inmobiliarios, etc., ejecución de los programas nacionales de protección y la ejecución de acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y centros laborales, devienen en distribución de responsabilidades, lo cual no le está permitido a la ETA, al realizarlo incurre en vicio en el órgano emisor de la norma, debido a que no cuenta con facultad legislativa por mandato del art. 297.I.3 de la CPE, menos puede atribuirse cualidades de redistribución que únicamente le corresponden a la ley sectorial. Sin perjuicio de ello, pueden insertar contenidos que no implique la citada distribución de responsabilidades.
Respecto al numeral 1 del artículo 22
Respecto al numeral 1 del art. 22 que se analiza, el estatuyente procedió a reformular el citado numeral estableciendo en el nuevo texto promover políticas públicas para el fortalecimiento de la Salud en el municipio de Escara en sujeción a las competencias concurrentes.
Ahora bien, sobre la temática a la salud, el art. 35.I de la CPE, establece que "El Estado, en todos sus niveles, protegerá el derecho a la salud, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito de la población a los servicios de salud" al respecto, el art. 299.II.2 de la Norma Suprema, señala que la gestión del sistema de salud se ejercerá de forma concurrente entre el nivel central del Estado y las ETAS; en ese entendido, con relación a las competencias concurrentes, el art. 297.I.3 de la Norma Suprema, señala que las competencias concurrentes son aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva; en consecuencia, el precepto en análisis del proyecto de la COM de Escara al establecer que promoverá políticas públicas para el fortalecimiento de la Salud en sujeción a las competencias concurrentes, se encuentra en armonía con las disposiciones constitucional citada precedentemente; toda vez que, se sujetará a la legislación que emita el nivel central del Estado, respecto al fortalecimiento de la salud.
En consecuencia, corresponde declarar la compatibilidad del numeral 1 del art. 22 del proyecto de la COM de Escara con la Norma Suprema. Con relación a los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 del art. 22
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