0031/2021-DCP

Texto de la resolucion

DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0031/2021 Sucre, 20 de septiembre de 2021

Correlativa a la DCP 0070/2017 de 21 de agosto y DCP 0215/2015 de 16 de diciembre

SALA PLENA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos o cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas

Expediente: 05679-2013-12-CEA Departamento: Oruro

La solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica presentada por Sonia Patzi Gonzales, Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Poopó.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la consulta

Por memorial presentado el 13 de junio de 2019, cursante a fs. 770 y vta., la Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Poopó refiere que conforme dispuso la anterior Declaración Constitucional Plurinacional, se subsanaron todas las observaciones; por lo que, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal Constitucional Plurinacional, remite el nuevo texto del proyecto de la Carta Orgánica de su Municipio para su compulsa y posterior declaración de constitucionalidad.

I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 13 de junio de 2019, cursante a fs. 771, la Comisión de Admisión de este Tribunal dispuso que el texto modificado del proyecto de Norma Institucional Básica del municipio de Poopó, pase a sorteo; en ese sentido, conforme consta a fs. 773, el sorteo se realizó el 16 de julio del mismo año. En el marco de lo previsto por el art. 5 del Código Procesal Constitucional (CPCo), mediante decreto de 12 de agosto de igual año, se procedió a suspender el plazo (fs. 774), reanudándose el mismo mediante providencia de 17 de septiembre de 2021; por lo que, la presente Declaración Constitucional Plurinacional, se pronuncia dentro del plazo establecido por el art. 119.III del CPCo.

II. CONCLUSIONES

II.1. Las modificaciones efectuadas al proyecto de la Norma Institucional Básica del municipio de Poopó, están desarrolladas conforme a la DCP 0070/2017 de 21 de agosto, en la cual se declaró la incompatibilidad con los preceptos constitucionales de los siguientes arts.: 2; 4 en el término. "Autónomo"; 16; 18; 20.III.VI en la denominación "norma básica municipal"; 26.e en la frase: "y la Ley del Régimen Electoral"; 27; 29; 31 enunciado en la frase: "y la Directiva" y la preposición "y" contenida entre los términos "fiscalizadora (y) municipal". 3 en el término: "Ordenanzas". 6 en la frase: "aprobar y rechazar". 7 en la frase: "Consejo de". 13 en la frase: "a través del alcalde municipal". 15.17.20; 43.III.5.8.IV en la frase: "y a lo regulado en los anteriores incisos"; 53.8 en la frase: "y de acuerdo a normas y procedimientos propios". 20.28.29 en el término: "Nacional" y la frase: "Asimismo podrá sancionar de manera concurrente con los órganos de la administración central y los organismos estatales correspondientes las infracciones a normas municipales, nacionales y sectoriales".30 en la frase: "por sí mismo o con la cooperación de las autoridades nacionales, departamentales".37; 54.2 en el término "técnica"; 55; 64; 66.3 en la frase: "del Municipio y".5; 67; 68 en la frase: "es un servidor público que fue elegido por la Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de Poopó quien"; 80.1.2; 82.III; 84; Título VII en el término "Exclusivas"; 87 enunciado.II en el término, "acreditación" y la frase: "y evaluación".III en las frases: "creación de mecanismos de" e "y de actores sociales institucionalizados y/o representantes indígenas originario campesinos"; 90.I; 94.V en el término: "sus"; 104; 107 epígrafe; 106 en el epígrafe; 109.II en las frases: "la Ley Municipal del Régimen Fiscal y Financiero y" e "y Bienes Municipales"; 110.II.III.1.a.b.c.d.e.2.a.b.c.d.3.4.IV; 114.I.a.b.c.d.e. II.1 en la frase: "o producto de la política de exploraciones, prospecciones".2.4 en la frase: "y contribuciones"; 121.II; 122 en la frase: "POR AJUSTE COMPETENCIAL", contenida en el epígrafe; 125.I; 126.2 en la frase: "la Contraloría General del Estado"; 135.I.III.6 en el término: "intensiva" y en la frase: "extensiva, así como la definición de la jurisdicción territorial"; 141.II y última parte; 147 primera parte; 157.I.III; 159.II.5.

II.2. Consta un ejemplar del proyecto reformulado de Carta Orgánica Municipal de Poopó en formato digital e impreso (fs. 688 a 762).

II.3. Cursa Ley Municipal 02/2020, mediante la que se aprobó por mayoría absoluta de todos los miembros del Concejo del GAM de Poopó, el texto modificado del proyecto reformulado de Carta Orgánica del citado Municipio (fs. 800 a 802).

II.4. Constan fotocopias legalizadas del acta de socialización del proyecto adecuado de la Carta Orgánica Municipal de Poopó, de fecha 6 de diciembre de 2019, suscrita y aprobada por los concejales del GAM de Poopó, autoridades y representantes de organizaciones sociales del municipio de Poopó (fs. 803 a 806).

II.5. Cursa registro de asistencia a socialización de la Carta Orgánica Municipal de Poopó y fotografías de socialización de las modificaciones de dicha Norma Institucional Básica (fs. 809 a 821).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Dando cumplimiento a la DCP 0070/2017, la Presidenta del Concejo del GAM de Poopó, solicitó un nuevo control previo de constitucionalidad sobre las modificaciones y reformulaciones realizadas a los artículos del proyecto de la Carta Orgánica de esa Entidad Territorial Autónoma (ETA) declarados incompatibles por la citada DCP, al considerar que aquéllas salvan las observaciones efectuadas por este Tribunal y dotan a dichas previsiones de respaldo constitucional.

III.1. Control previo de constitucionalidad de los proyectos de normas institucionales básicas de los gobiernos autónomos municipales

La 0DCP 0108/2015 de 9 de abril, estableció que: "El proceso de elaboración y puesta en vigencia de los Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas es altamente complejo, esto en razón a su naturaleza intrínseca y finalidad, aspecto que le otorga una naturaleza política y jurídica especial, distinta del resto de la normativa nacional clasificada en el parágrafo II del art. 410 de la Constitución Política del Estado (CPE). Por ello, el constituyente, en el proceso de elaboración y aprobación de las normas institucionales básicas de las ETA, encargó el control previo de constitucionalidad (art. 275 de la Ley Fundamental), al Tribunal Constitucional Plurinacional; así, aquel debe entenderse como un mecanismo que permite dar coherencia al ordenamiento jurídico que implica '...confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional' (art. 116 del Código Procesal Constitucional [CPCo]).

En este sentido, el art. 53.II de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización 'Andrés Ibáñez' (LMAD), establece que: 'El órgano deliberativo correspondiente remitirá el proyecto de estatuto al Tribunal Constitucional Plurinacional, que deberá pronunciarse sobre su constitucionalidad. En caso de que existan observaciones, el Tribunal Constitucional Plurinacional lo devolverá para su corrección'.

De esto, se desprende que el control previo de constitucionalidad de las normas institucionales básicas de las ETA, puede extenderse en el tiempo, debiendo ser restituido a sus autores el número de veces que sea necesario para su modificación hasta lograr su finalidad, que no es otra que la de lograr una adecuación efectiva al texto de la Constitución Política del Estado, garantizando su supremacía".

Bajo el marco interpretativo desarrollado por la jurisprudencia citada, es importante agregar que de acuerdo a lo previsto por el art. 120 del CPCo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, puede declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad parcial o total del proyecto de estatuto autonómico o carta orgánica cuyas previsiones normativas sean contrarias a la Norma Suprema; la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto o de alguna de sus cláusulas, motivará a que el órgano deliberante adecúe el proyecto a los valores, principios o preceptos de la Constitución Política del Estado; por consiguiente, el proyecto de carta orgánica municipal puede ser sometido a control previo de constitucionalidad cuantas veces sea necesario hasta lograr la declaratoria de compatibilidad total del proyecto; de ello se infiere que el examen siguiente, solo recaerá sobre aquellas regulaciones declaradas incompatibles, dada la compatibilidad ya declarada con la Norma Suprema de las demás previsiones del proyecto.

III.2. Sobre los efectos procesales de la sustitución de artículos declarados compatibles en una Declaración Constitucional Plurinacional

Sobre este aspecto, la citada 0DCP 0108/2015, en sus fundamentos jurídicos expresó que: "La ETA que somete su norma institucional básica ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, para que éste realice el correspondiente control previo de constitucionalidad, no puede modificar los artículos que fueron declarados constitucionales en una anterior Declaración Constitucional Plurinacional; en ese sentido, la DCP 0024/2015 de 26 de enero, estableció que: 'La jurisprudencia de éste Tribunal precisamente en la DCP 0020/2013 de 4 de noviembre, establece "Al respecto, es preciso señalar que habiéndose realizado ya un primer análisis del proyecto de la Carta Orgánica del Municipio de Cocapata, por el cual se declaró la compatibilidad de la mayoría de sus artículos y la incompatibilidad de otros, al someter el referido proyecto a un segundo examen de constitucionalidad, debe establecerse que el mismo será realizado únicamente sobre aquellos artículos que fueron declarados incompatibles..."'".

En el marco de lo razonado por la jurisprudencia constitucional citada, el estatuyente debe tener claro que cualquier modificación a ser realizada en las disposiciones normativas de su proyecto de norma institucional básica, deberá ser efectuada en cumplimiento a una declaración constitucional plurinacional, ya que las modificaciones o supresiones realizadas unilateralmente y sin que estas hayan sido dispuestas por el Tribunal Constitucional Plurinacional conlleva una responsabilidad exclusiva atribuible al estatuyente.

III.3. Confrontación del texto de los artículos modificados del proyecto de Carta Orgánica del GAM de Poopó, provincia del mismo nombre del departamento de Oruro, sometidos a nuevo control previo de constitucionalidad

Bajo dicho contexto, incumbe a este Tribunal, realizar el control previo de constitucionalidad solo respecto a las modificaciones realizadas al articulado conforme lo observado en la DCP 0070/2017. En tal sentido, los criterios expresados en el presente fallo constitucional se circunscriben a realizar una contrastación con la Norma Suprema, a objeto de establecer si las modificaciones realizadas se encuentran de acuerdo a lo expresado en la citada Declaración Constitucional Plurinacional y otorgan a las normas observadas un sentido y alcance acorde a los preceptos constitucionales.

Finalmente, la DCP 0070/2017, como efecto del control preventivo al proyecto modificado de la Carta Orgánica Municipal de Poopó, al identificar un conjunto de disposiciones que fueron modificadas o suprimidas unilateralmente por el estatuyente, por lo que, dispuso en su parte dispositiva la IMPROCEDENCIA de los mismos con cargo a reposición, lo cual implica que el peticionante del control previo de constitucionalidad, se encuentra obligado a su cumplimiento; al respecto, corresponde señalar que de acuerdo a lo expresado por el art. 15.I del CPCo: "Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional..."; por lo tanto, el estatuyente municipal de Poopó al ser parte dentro la solicitud de control previo sobre su proyecto de Norma Institucional Básica, tiene la obligación de dar cumplimiento a lo dispuesto por las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales, motivo por el cual, conforme lo expresado líneas arriba, no puede de forma unilateral suprimir, incorporar o modificar disposiciones que no fueron dispuestas por esta instancia constitucional, en tal sentido, debe quedar claro que el incumplimiento es de su entera responsabilidad.

Examen del artículo 2

DISPOSICIÓN ANTERIOR

"ARTÍCULO 2. DENOMINACIÓN DEL MUNICIPIO El municipio se denominará, 'Gobierno Autónomo Municipal de Poopó'".

DISPOSICIÓN MODIFICADA

"ARTÍCULO 2. DENOMINACIÓN DEL MUNICIPIO.- El municipio se denominará, Municipio de Poopó".

Control previo de constitucionalidad

La DCP 0070/2017 declaró la incompatibilidad de la disposición modificada, refiriendo que conforme a lo manifestado por la primigenia DCP 0215/2015 de 16 de diciembre, el término municipio es igual a unidad territorial y gobierno municipal es igual a la entidad autónoma que gobierna esa unidad territorial; por lo cual, el municipio no podría denominarse gobierno municipal.

Bajo dicho cargo de incompatibilidad, el estatuyente municipal, procedió a modificar el texto de la disposición, refiriendo ahora que: "El municipio se denominará, Municipio de Poopó"; ahora bien, la disposición modificada identifica con precisión la denominación ya otorgada a su jurisdicción territorial (municipio) como parte de la organización territorial del Estado, puesto que conforme a la narrativa constitucional del art. 269.I de la Constitución Política del Estado (CPE), Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios, territorios indígena originario campesinos y en regiones siguiendo las condiciones que determine la ley.

En esa lógica, la disposición reformulada por el estatuyente se adecua a la previsión constitucional aludida, razón por la cual corresponde declarar la compatibilidad con la Constitución Política del Estado del art. 2 del proyecto de la Norma Institucional Básica de Poopó.

Examen del artículo 4

DISPOSICIÓN ANTERIOR

"ARTÍCULO 4. IDENTIDAD DEL MUNICIPIO El Municipio Autónomo de Poopó, es un pueblo originario campesino Indivisible".

DISPOSICIÓN MODIFICADA

"Artículo 4. IDENTIDAD DEL MUNICIPIO.-

El Municipio de Poopó, es un pueblo originario campesino indivisible, Uru Murato, Quechua y Aymara, con identidad cultural, tradición histórica, riqueza natural y turística, basado en los usos y costumbres procedimientos propios. Tiene como actividades fundamentales la minería, la actividad agrícola-pecuaria, piscícola y turística, constituyéndose siempre en bastión del desarrollo económico departamental y nacional".

Control previo de constitucionalidad

La DCP 0070/2017 estableció que persistía la observación advertida por la primigenia DCP 0215/2015, en el entendido que, aún se pretendía atribuir la cualidad autonómica al municipio; por tal motivo, declaró subsistente el cargo de incompatibilidad de la disposición.

Bajo ese marco, el estatuyente municipal procedió a modificar el texto de la disposición, advirtiéndose que en el mismo ya no se hace referencia a que la autonomía recae en la unidad territorial; en ese entendido, el nuevo texto bajo el epígrafe (IDENTIDAD DEL MUNICIPIO) prevé que: "El Municipio de Poopó, es un pueblo originario campesino indivisible, Uru Murato, Quechua y Aymara, con identidad cultural, tradición histórica, riqueza natural y turística, basado en los usos y costumbres procedimientos propios. Tiene como actividades fundamentales la minería, la actividad agrícola-pecuaria, piscícola y turística, constituyéndose siempre en bastión del desarrollo económico departamental y nacional".

Del texto reformulado, se extrae que, el mismo prevé un conjunto de características identitarias que distinguen a su municipio, como su historia, el turismo o lo originario campesino con su cultura, sus tradiciones y dedicados a las actividades agrícola, piscícola y turística entre otros; contenido que encuentra concordancia en la composición de nuestro Estado Plurinacional con autonomías previsto en el art. 1 de la CPE, puesto que dicha norma constitucional prevé entre otros a la plurinacionalidad y la interculturalidad como cimientos del nuevo modelo de Estado en el cual coexisten, conviven y se interrelacionan las diversas culturas existentes en nuestro país; en esa lógica, bajo el régimen autonómico reconocido por la citada norma constitucional, las Entidades Territoriales Autónomas (ETAs) a momento de elaborar sus proyectos de norma institucional básica y en el marco de su autogobierno previsto en el art. 270 de la Norma Suprema, pueden incorporar regulaciones referidas a su propia identidad como parte de su cultura, extremo que de ninguna forma se contrapone a las normas constitucionales.

Consecuentemente, la disposición modificada por el estatuyente, no contraviene las previsiones constitucionales; razón por la cual, corresponde declarar la compatibilidad del art. 4 del proyecto de la Norma Institucional Básica del municipio de Poopó.

Examen del artículo 15 (antes artículo 16)

DISPOSICIÓN INICIAL

"ARTÍCULO 15. CLAUSULA DE COLISIÓN En caso de que dos normas jurídicas municipales tuvieran un contenido incompatible entre sí, y para resolver las colisiones entre normas, acorde al principio de coherencia del ordenamiento jurídico Municipal, se recurrirá a los siguientes criterios para establecer la prevalencia de una norma y la derogatoria de otra:

1. Jerarquía, prevalece la norma de mayor rango, derogando aquella norma que este inferior en la escala jerárquica. 2. Temporalidad, normas de igual rango solucionan la colisión normativa prevaleciendo la anterior y deroga la posterior. 3. Especialidad, Norma con regulación más específica de la materia prevalece sobre la norma más general. 4. Prelación axiológica, en aquella norma que esté tutelando un derecho superior en la escala de valores constitucional y de la norma básica Municipal.

En caso de colisión con normas externas ya sean estas normas nacionales, departamentales, esta se resolverá por vía de la conciliación y en previsión del órgano rector" (el subrayado corresponde al texto original).

DISPOSICIÓN MODIFICADA (primera modificación)

"ARTÍCULO 16. CLAUSULA DE COLISIÓN En caso de que dos normas jurídicas municipales tuvieran un contenido incompatible entre sí, y para resolver las colisiones entre normas, acorde al principio de coherencia del ordenamiento jurídico Municipal, se recurrirá a los siguientes criterios para establecer la prevalencia de una norma y la derogatoria de otra:

1. Jerarquía, prevalece la norma de mayor rango, derogando aquella norma que este inferior en la escala jerárquica. 2. Temporalidad, normas de igual rango solucionan la colisión normativa prevaleciendo la anterior y deroga la posterior. 3. Especialidad, Norma con regulación más específica de la materia prevalece sobre la norma más general. 4. Prelación axiológica, en aquella norma que esté tutelando un derecho superior en la escala de valores constitucional y de la norma básica Municipal.

En caso de colisión con normas externas ya sean estas normas nacionales, departamentales, esta se resolverá por vía de la conciliación y en previsión del órgano rector"

DISPOSICIÓN MODIFICADA (segunda modificación)

"ARTÍCULO 15. CLAUSULA DE COLISIÓN.- En caso de que dos normas jurídicas municipales tuvieran un contenido incompatible entre sí, y para resolver las colisiones entre normas, acorde al principio de coherencia del ordenamiento jurídico Municipal, se recurrirá a la jerarquía, de la norma de mayor rango, derogando aquella norma que este inferior en la escala jerárquica.

En caso de colisión con normas externas ya sean estas normas nacionales, departamentales, esta se resolverá por vía de la conciliación y en previsión del órgano rector".

Control previo de constitucionalidad

En el presente caso, corresponde previamente precisar las observaciones efectuadas por las dos resoluciones constitucionales que anteceden, para después establecer si la nueva disposición se encuentra acorde a los preceptos constitucionales; así:

Ahora bien, en el marco de lo expresado por la referida DCP 0070/2017, el estatuyente municipal de Poopó, presenta el siguiente texto reformulado: "En caso de que dos normas jurídicas municipales tuvieran un contenido incompatible entre sí, y para resolver las colisiones entre normas, acorde al principio de coherencia del ordenamiento jurídico Municipal, se recurrirá a la jerarquía, de la norma de mayor rango, derogando aquella norma que este inferior en la escala jerárquica.

En caso de colisión con normas externas ya sean estas normas nacionales, departamentales, esta se resolverá por vía de la conciliación y en previsión del órgano rector".

De este último texto modificado, se extrae los siguientes aspectos:

En el marco de las precisiones efectuadas precedentemente, corresponde contrastar el texto reformulado con los preceptos constitucionales; en esa línea, la presente disposición, bajo el epígrafe (CLÁUSULA DE COLISIÓN), en su primer párrafo pretende regular la forma de resolver las colisiones normativas jurídicas municipales, acudiendo para ello al principio de jerarquía, mediante el cual, la norma de mayor rango será aplicable, dejando sin efecto a la norma inferior; respecto a dicho principio, el art. 410.II de la CPE, establece lo siguiente: "La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes" (la negrilla es añadida).

Siguiendo el espíritu normativo dispuesto por la disposición transcrita y acerca de los principios de jerarquía y competencia, la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, declaró lo siguiente: "El 410.II de la CPE establece que 'La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales' (lo subrayado es nuestro), cuya correcta interpretación precisa del marco analítico desarrollado en los siguientes incisos:

Que establece un ordenamiento normativo basado en la identificación de rangos de superioridad e inferioridad, determinando una aplicación escalonada de las normas jurídicas de modo que las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior ni modificarlas, derogarlas o abrogarlas.

El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La Constitución establece expresamente este principio en su art. 410.II, identificando para el sistema normativo general (nacional) una jerarquía normativa compleja con tres niveles o rangos, a saber:

i. Primer nivel. El art. 410.II dispone: 'La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país'.

A este nivel no se presentan mayores dificultades, pues de trata de normas carácter supremo y general en todo el territorio nacional, por lo mismo, de aplicación preferente e indiscutible frente a todo otro tipo normativo sin importar el nivel territorial emisor.

ii. Segundo nivel. Tratados internacionales que no son parte del bloque de constitucionalidad.

iii. Tercer nivel. Que contempla las normas insertas en el numeral 3 del 410.II constitucional, es decir, 'Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena'.

iv. Cuarto nivel. Que involucra toda la normatividad de carácter administrativo y reglamentario al incluir en este rango a 'Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes' (numeral 4 del 410.IIconstitucional) y al que aplica todo el desarrollo teórico desglosado por el caso del segundo nivel.

(...)

El principio de competencia adquiere especial trascendencia cuando es aplicado en la dimensión territorial, es decir, cuando emergen, como se tiene expresado varios sub-ordenamientos o subsistemas normativos de vigencia territorial restringida operando simultáneamente con un sistema jurídico global o general, ambos sometidos a un solo referente normativo final: la Constitución. Bajo este entendimiento, es constitucionalmente admisible que una determinada ETA emita como válidas aquellas normas actos procedentes de sus órganos de gobierno (legislativos o ejecutivos) emitidos en el marco de sus propias competencias, de ahí que, en la confrontación entre una ley del nivel nacional y una ley municipal sería erróneo concluir en la aplicación preferente de la primera solo en base al principio de jerarquía, pues al tratarse de la relación entre normas de dos sistemas jurídicos diferentes, es decir, provenientes de entidades territoriales entre las que tampoco se reconoce jerarquía alguna, la única forma posible de resolver las posibles colisiones normativas es en virtud a la asignación competencial, así, la Ley municipal se aplicará con preferencia a la Ley nacional si es que se tratase de una competencia municipal, y viceversa.

b.Posibles escenarios de conflictividad inter-normativa y su resolución a partir de los principios de jerarquía y competencia

En este contexto, son dos los posibles escenarios de conflictividad inter-normativa y su resolución responderá a la aplicación de los principios arriba desarrollados, a saber:

(...)

- Escenario 2. En la determinación de la norma aplicable buscando coherencia intra-sistémica.

Otra es la situación en el establecimiento de mecanismos de ordenación normativa dentro del sistema general y en cada uno de los subsistemas normativos territoriales hacia lo interno, pues en estos casos, considerando que se trata de cuestiones de competencia ya asignadas por la Constitución Política del Estado a cada ETA y las cuales serán desarrolladas por su propia normatividad siempre en el marco del orden competencial. En este caso, al no subsistir el riesgo de colisión o conflicto entre normas de diferentes ETA que reclamen cada cual para si la titularidad sobre la regulación de una determinada competencia, se entiende que el orden y la coherencia en la estructuración del estos sub-ordenamientos jurídicos recaerá nuevamente en el principio de jerarquía, dispositivo ordenador que obviamente debe ser desarrollado en las normas básicas institucionales de cada ente gubernativo subnacional.

Aplica así la idea de la 'conservación del orden jerárquico tradicional' ya desarrollada hacia lo interno de cada subsistema normativo subnacional, pues los cambios aplicados en los Estados compuestos a la visión de un orden normativo simple, unilineal, no llegan a desconocer por completo elementos que con ciertos matices, aún gozan de validez como elementos determinadores de la norma aplicable a cada situación en concreto, en este caso, a la estructuración de los sub-ordenamientos normativos autonómicos.

Así, dentro del marco constitucional, cada subsistema normativo territorial subnacional tendrá como norma de aplicación preeminente a toda la normativa autonómica de la ETA en cuestión al estatuto autonómico o la carta orgánica, entendimiento coherente con el art. 60.II LMAD cuando expresa que 'El estatuto y la carta orgánica están subordinados a la Constitución Política del Estado y en relación a la legislación autonómica tiene preeminencia', disposición que las ratifica como las normas base sobre las que se estructura todo el subsistema institucional y normativo autonómico, cuyo dispositivo ordenador a la jerarquía, tomando a la CPE como referente final de unidad y consistencia jurídica, como es lógico".

Dentro de ese contexto; queda establecido que las colisiones normativas podrían suscitarse en diferentes niveles de gobierno, debido a la amplia producción normativa con la que cuentan sus respectivas instancias; por lo que, resulta coherente que una ETA municipal, posibilitada para emitir su propia normativa mediante sus facultades legislativa y reglamentaria, prevea la solución a futuras contingencias; por ello, el texto contenido en el primer párrafo del artículo en estudio, que dispone la aplicación del principio de jerarquía normativa para resolver una posible colisión de normas, no resulta contraria a los preceptos constitucionales, en razón a que dicha pretensión regulatoria emerge de la autonomía prevista en el art. 272 de la CPE, que mediante su ejercicio y expresión de su autogobierno, pueden prever soluciones ante futuras colisiones.

Respecto del último párrafo del entonces art. 15, conforme se describió líneas arriba, la primigenia DCP 0215/2015 expresó que de acuerdo a lo dispuesto por el art. 272 de la CPE, ningún nivel de gobierno puede legislar o regular para sus similares; es decir, una ETA no puede regular más allá de su jurisdicción territorial; no obstante a dicha observación, el estatuyente no modificó dicho párrafo, manteniendo lamentablemente el mismo texto, tanto en el primer proyecto modificado como en este segundo proyecto reformulado; razón por la cual, incumbe a este Tribunal Constitucional Plurinacional mantener subsistente el cargo de incompatibilidad del último párrafo, debiendo el estatuyente dar cumplimiento lo dispuesto por la citada resolución constitucional.

Finalmente, siguiendo de manera congruente con lo advertido y manifestado ut supra, el estatuyente municipal de Poopó, de forma unilateral suprimió el entonces numeral 3 de la disposición, cuando dicha supresión no correspondía, en razón a que el mismo no fue objeto de observación por la tantas veces mencionada DCP 0215/2015; en mérito a ello, el estatuyente municipal deberá estar a lo dispuesto en la referida DCP.

Consecuentemente y en el marco de lo ampliamente desarrollado precedentemente, corresponde declarar la compatibilidad del primer párrafo del ahora art. 15; y, mantener la incompatibilidad dispuesta del actual segundo párrafo del referido art. 15 del proyecto de la Norma Institucional Básica de Poopó.

Examen del artículo 16 (antes artículo 18)

DISPOSICIÓN ANTERIOR

"Artículo 18. JERARQUÍA JURÍDICA INTERNA El Gobierno Autónomo Municipal de Poopó acuerdo a la Carta Orgánica, emitirá los siguientes instrumentos Normativos:

Órgano Legislativo

Ley Municipal, sobre sus competencias exclusivas y el desarrollo de las competencias concurrentes. Resolución Municipal para el cumplimiento de sus atribuciones.

Órgano ejecutivo

Decreto Municipal para la reglamentación de competencias concurrentes y otros. Será firmado conjuntamente con sus secretarios municipales

Decreto Edil emitido por la alcaldesa o alcalde municipal conforme a su competencia.

Resolución administrativa, emitida por las diferentes autoridades del Órgano Ejecutivo, en el ámbito de sus atribuciones" (el subrayado corresponde al texto original).

DISPOSICIÓN MODIFICADA

"Artículo 16. JERARQUÍA JURÍDICA INTERNA.- El Gobierno Autónomo Municipal de Poopó acuerdo a la Carta Orgánica, emitirá los siguientes instrumentos Normativos:

Órgano Legislativo Ley Municipal, sobre sus competencias exclusivas y el desarrollo de las competencias compartidas. Resolución Municipal para el cumplimiento de sus atribuciones.

Órgano ejecutivo Decreto Municipal para la reglamentación de competencias concurrentes y otros. Será firmado conjuntamente con sus Secretarios o Secretarias municipales.

Decreto Edil emitido por la alcaldesa o alcalde municipal conforme a su competencia. Resolución administrativa, emitida por las diferentes autoridades del Órgano Ejecutivo, en el ámbito de sus atribuciones" (las negrillas se agregaron).

Control previo de constitucionalidad

La DCP 0070/2017, expresó que la norma al destacar el alcance o naturaleza de la ley municipal, pretendía que esta desarrolle competencias concurrentes, contraviniendo el art. 297.I.3 y 4 de la CPE, por lo cual, declaró la incompatibilidad de la previsión, bajo el siguiente texto: "debiendo el estatuyente municipal, modificar la frase: 'y el desarrollo de las competencias concurrentes' por la frase: 'y el desarrollo de las competencias compartidas' ".

Asimismo, respecto a las instancias legitimadas para emitir los decretos municipales, refirió que: "...la previsión determina que este instrumento para su validez jurídica, será suscrito por el alcalde y sus secretarios municipales, sin tomar en cuenta que el proyecto original de norma básica institucional, contempla en la estructura orgánica del ejecutivo municipal, a los oficiales mayores, como las autoridades inmediatamente inferiores al cargo de alcalde municipal, encargados de la dirección de las políticas públicas municipales sectoriales, denominación que ha sido declarado compatible en la DCP 0215/2015 y que por lo tanto no puede modificarse en la segunda versión del proyecto original, que solo debe contener adecuaciones a las previsiones declaradas incompatibles; por consiguiente, corresponde declarar la incompatibilidad de la previsión, también por este motivo, debiendo el consultante, modificar la norma, de manera que la suscripción del citado instrumento jurídico, corresponde a los oficiales mayores del órgano ejecutivo municipal.".

En el marco de las observaciones descritas, el estatuyente municipal de Poopó, modificó lo referido al alcance de las leyes municipales, en el sentido que estos instrumentos legislativos municipales, regularán sobre las competencias exclusivas y el desarrollo de las competencias compartidas; por su parte, en lo que respecta a la otra observación, se advierte que el estatuyente no efectuó modificación alguna, extremo que será precisado más adelante.

En ese contexto, corresponde señalar lo siguiente:

En ese lineamiento, resulta pertinente señalar que, de la revisión al primer proyecto de Norma Institucional Básica, se tiene que efectivamente la figura de secretario o secretaria municipal no se encontraba prevista dentro de la estructura organizacional del Órgano Ejecutivo, habiéndose previsto a los oficiales mayores como autoridades inmediatas al Alcalde; en razón a ello y teniendo en cuenta que en el presente apartado del ahora art. 16, la DCP 0070/2017, después de advertir la modificación unilateral de OFICIALES MAYORES por SECRETARIOS MUNICIPALES, incluyó como otro cargo de incompatibilidad, dicha modificación, a lo cual expresamente refirió: "...debiendo el consultante, modificar la norma, de manera que la suscripción del citado instrumento jurídico, corresponde a los oficiales mayores del órgano ejecutivo municipal'"; asimismo, siguiendo dicha línea, la precitada DCP 0070/2017, en su parte resolutiva dispuso entre otros, la improcedencia con cargo de reposición, sobre las modificaciones efectuadas de Secretarios Municipales por Oficiales Mayores en los arts. 31.13; 53.8; 57; 58; 59; 62.1 y 65; es decir, dispuso que se reponga la referencia a Oficiales Mayores.

En ese contexto, es responsabilidad del estatuyente reformular dicha referencia a "Oficiales Mayores", toda vez que, en el ahora art. 16, se mantiene la incompatibilidad por dicho motivo; incompatibilidad, que subsistirá mientras no sea modificado conforme lo dispuesto por la DCP 0070/2017.

En consecuencia, se declara la incompatibilidad del párrafo: "Será firmado conjuntamente con sus Secretarios o Secretarias municipales", inserto en el art. 16 del proyecto de la Norma Institucional Básica de Poopó; por ello, el estatuyente debe reformular la frase "...Secretarios o Secretarias municipales...", en función a lo expresado por la presente Declaración Constitucional Plurinacional.

Examen del artículo 18.II y V (antes artículo 20.I y I)

DISPOSICIÓN ANTERIOR

"ARTÍCULO 20. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS ÓRGANOS (...) I. El ejercicio de la facultad deliberativa, legislativa política y fiscalizadora del Concejo Municipal debe orientar la organización y funcionamiento del Municipio para garantizar la asignación de recursos financieros, humanos, materiales, institucionales, administrativos y políticos, los que deben ser desarrollados y ejecutados por el Ejecutivo Municipal, para beneficio de la consolidación de la jurisdicción territorial y sus comunidades. (...) I. En mérito de la visión y estrategia de desarrollo integral municipal, refrendados en la Norma Básica Municipal, y guardando correlato con la gradualidad del ejercicio de sus competencias, debe implementar en su estructura organizativa unidades que respondan a aspectos prioritarios de: Educación, salud, deporte, cultura, medio ambiente, recursos naturales, género y generacional, minorías y grupos vulnerables, vialidad, agua, desarrollo rural productivo y sostenible, turismo, Catastro, transparencia, administración patrimonial, y otros de prioridad municipal" (las negrillas nos corresponden).

DISPOSICIÓN MODIFICADA

"Artículo 18. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS ÓRGANOS.- (...) II. El ejercicio de la facultad deliberativa, legislativa y fiscalizadora del Concejo Municipal debe orientar la organización y funcionamiento del Gobierno Autónomo Municipal, para garantizar la asignación de recursos financieros, humanos, materiales, institucionales, administrativos y políticos, los que deben ser desarrollados y ejecutados por el Ejecutivo Municipal, para beneficio de la consolidación de la jurisdicción territorial y sus comunidades. (...) V. En mérito de la visión y estrategia de desarrollo integral municipal, refrendados en la Carta Orgánica Municipal, y guardando correlato con la gradualidad del ejercicio de sus competencias, debe implementar en su estructura organizativa unidades que respondan a aspectos prioritarios de: Educación, salud, deporte, cultura, medio ambiente, recursos naturales, género y generacional, minorías y grupos vulnerables, vialidad, agua, desarrollo rural productivo y sostenible, turismo, Catastro, transparencia, administración patrimonial, y otros de prioridad municipal. (...)".

Control previo de constitucionalidad

La DCP 0070/2017, entre otros aspectos advirtió dos cargos de incompatibilidad; así, con respecto al ahora parágrafo II (antes parágrafo I), refirió que: "En cuanto al original parágrafo III, siendo que la previsión contenida en la segunda versión del texto analizado, persiste en aludir a una facultad legislativa de naturaleza 'política'; como también mantiene la confusión entre unidad territorial y entidad territorial, confiriendo aquélla el carácter de gobierno municipal, corresponde mantener subsistente el cargo de incompatibilidad establecido para esta previsión en la DCP 0215/2015; siendo responsabilidad del estatuyente municipal, modificar la regulación de acuerdo a los fundamentos del aludido fallo constitucional; además de asignar la numeración romana de manera secuencial y pertinente"; por su parte, en relación al ahora parágrafo V (antes también parágrafo I), refirió que: "Respecto al parágrafo VI siendo que la previsión contenida en la segunda versión del texto analizado, persiste en denominar a la Carta Orgánica Municipal 'norma básica municipal', desnaturalizando la condición jurídica de esta norma, según establece el art. 275 de la CPE, corresponde mantener subsistente el cargo de incompatibilidad establecido para esta previsión en la DCP 0215/2015; siendo responsabilidad del estatuyente municipal, modificar la regulación de acuerdo a los fundamentos del aludido fallo constitucional; además de asignar la numeración romana de manera secuencial y pertinente".

Conforme a dichas observaciones, para el primer caso el estatuyente municipal procedió a suprimir el vocablo "política" y cambió el término "Municipio" por "Gobierno Autónomo Municipal"; en el segundo caso, modificó la frase: "Norma Básica Municipal" a "Carta Orgánica Municipal"; advirtiéndose de ello, que se dio cumplimiento a lo dispuesto por la DCP que precede.

Bajo esos antecedentes, el ahora parágrafo II de la disposición en estudio, prevé que mediante el ejercicio de las facultades del Concejo Municipal se orientará la organización y el funcionamiento de la ETA, garantizando la asignación de recursos integrales a ser ejecutados por el Órgano Ejecutivo en beneficio de la jurisdicción territorial; propósito, que se ajusta al ejercicio de la autonomía, en razón a que se prevé la funcionalidad de las instancias legislativa y ejecutiva de su gobierno autónomo municipal para el bien de su territorio, mediante el ejercicio de sus atribuciones y facultades conforme al art. 272 de la CPE, que entre otros aspectos, dispone que la autonomía implica: "...el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias ya atribuciones"; asimismo, el texto objeto de estudio, al establecer que el ejercicio de las facultades de los dos órganos gubernamentales municipales beneficiará a la jurisdicción territorial de Poopó, se adecua a los principios de coordinación y bien común previstos por la narrativa constitucional del art. 270 de la Norma Suprema, mismos que se constituyen en postulados que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas; en ese sentido, dentro el marco autonómico, la actuación coordinada del legislativo y ejecutivo municipal en el ejercicio de sus atribuciones, debe siempre estar orientada al bien común e interés colectivo, tal como se pretende en el presente caso.

El ahora parágrafo V prevé que en mérito a la visión, estrategia municipal y en el ejercicio gradual de sus competencias se implementará dentro la estructura interna, unidades de atención prioritaria como a la salud, educación, deporte, cultura, medio ambiente y agua entre otros; contenido, que indudablemente refleja la visión organizativa interna de la ETA de Poopó en pleno ejercicio de su autonomía, concordante con el art. 272 de la CPE, que dispone: "La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones"; extrayéndose de ello, que cualquier ETA tiene la atribución de organizar su propia estructura interna para la administración de la cosa pública en atención a su realidad y necesidad; es decir, cada gobierno autónomo, puede crear unidades e instancias que considere necesarias en apego a los requerimientos y carencias de su población; necesidades, que podrán ser atendidos en el marco del ejercicio de sus competencias previstas constitucionalmente, ejercicio que sin dudas puede ser materializado bajo el principio de gradualidad previsto en el art. 270 de la Norma Suprema, lo cual supone que ninguna ETA, está obligada a ejercer de forma inmediata sus competencias asignadas, sino que el mismo podrá ser en función a su realidad.

Finalmente, corresponde señalar que en la presente disposición se modificó la numeración de los parágrafos en razón a que la anterior DCP advirtió ciertas improcedencias que fueron subsanadas por el estatuyente.

Consecuentemente y por lo ampliamente desarrollado, corresponde declarar la compatibilidad de los ahora parágrafos II y V del ahora art. 18 del proyecto de la Norma Institucional Básica de Poopó.

Examen del artículo 22.e (antes artículo 26.e)