0033/2022-CA

Texto de la resolucion

AUTO CONSTITUCIONAL 0033/2022-CA Sucre, 4 de febrero de 2022

Expediente: 44605-2022-90-AIA Acción de inconstitucionalidad abstracta Departamento: Chuquisaca

La acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Silvia Gilma Salame Farjat, Senadora Titular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2 y 8 de la Ley de Apoyo a la Producción de Alimentos y Restitución de Bosques -Ley 337 de 11 de enero del 2013-; 1 y 2 de la Ley de Ampliación del Plazo y Modificación a la Ley 337 -Ley 502 de febrero de 2014-; Artículo Único de la Ley de Modificación de las Leyes 337 y 502 Ley de Ampliación del Plazo y Modificación a la Ley 337 de Apoyo a la Producción de Alimentos y Restitución de Bosques -Ley 739 de 29 de septiembre de 2015-; Artículo Único de la Ley 952 de 23 de mayo de 2017; 1, 3 y 4 de la Ley de Autorización de Desmonte hasta 20 Hectáreas para Pequeñas Propiedades y Propiedades Comunitarias o Colectivas para Actividades Agrícolas y Pecuarias -Ley 741 de 29 de septiembre de 2015-; 66.4 de la Ley de Medio Ambiente (LMA); 1 incs. a), b) y c), 2, 3 incs. a), d), e) y f); 4, 5 , 6, 7, 8 y la Disposición Adicional Primera de la Ley de Uso y Manejo Racional de Quemas -Ley 1171 de 25 de abril de 2019-; 46 y 87 del Reglamento General de la Ley Forestal aprobado mediante Decreto Supremo (DS) 24453 de 21 de diciembre de 1996; Reglamentación Especial de Desmontes y Quemas Controladas -Resolución Ministerial (RM) 131/97 de 9 de junio de 1997-; y, el Manual de Desmonte y Quema Controlada -Resolución Administrativa (RA) ABT 59/2021 de 21 de mayo-, por considerarlos contrarios a los arts. 2, 9.6, 15, 30.II.10, 33, 108.16, 342, 352, 376, 380.I, 381.I, 386, 387.I, 388, 389.I y II y 403.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 11.1 y 2 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador; 6, 8 incs. d), e) y f), 14.1 incs. a), b), c), d) y e), y 2 del Convenio sobre Diversidad Biológica; 51.1 y 2 de la Convención Para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América; 3.I de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Como Hábitat de Aves Acuáticas; Principios 1, 7, 11, 15, 22 y 23 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; Principios 1, 2, 3 y 4 de la Carta Mundial de la Naturaleza; 6.1 incs. a), b) y c), 2; 7.1, 15.1 y 2 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); 19, 29.1, 32.1 y 2, XIX.1.2 y 4 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas.

I. SÍNTESIS DE LA ACCIÓN

I.1. Argumentos jurídicos de la acción

Por memorial presentado el 25 de enero de 2022, cursante de fs. 190 a 224 vta., la accionante, manifiesta que la Norma Suprema reconoce expresamente el derecho al medio ambiente sano que permita a los individuos y colectividades de la presente y futuras generaciones y a otros seres vivos desarrollarse de manera normal y permanente, pero Bolivia en la actualidad se encuentra entre los primeros países con mayor pérdida de bosques primarios amenazando su biodiversidad, lo cual en gran medida se debe a que la Asamblea Legislativa Plurinacional y el Órgano Ejecutivo aprobaron de manera sistemática un conjunto de normas dirigidas a viabilizar una política económica basada en el extractivismo, el monocultivo y la expansión de frontera agrícola, legalizando el chaqueo, la deforestación y la depredación de nuestros bosques, siendo totalmente incompatible con el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como el derecho fundamental a un medio ambiente sano consagrado en la Norma Suprema y el bloque de constitucionalidad, preocupación que trascendió al ámbito internacional.

Sobre la inconstitucionalidad del art. 1 de la Ley 337, refiere que el mismo establece un régimen excepcional para el tratamiento de predios con desmontes realizados sin autorización, legalizando la conversión de tierras con cobertura boscosa a usos agropecuarios resultando contraria y regresiva a lo establecido en varios artículos de la Ley Forestal, del Reglamento de la misma y de la Ley 354 entre otras. Además que dicho artículo resulta contrario al art. 33 de la Norma Suprema, ya que con la aplicación de esta norma de textura abierta, flexible y que no exige la evaluación de impacto ambiental, se generó una alarmante deforestación en especial transformando áreas con cobertura boscosa en tierras de uso agrícola y pecuario generando emisiones de gases de efecto invernadero, principal causa del cambio climático, vulnerando el derecho a un medio ambiente saludable y otros derechos conexos (vida, salud, alimento, acceso al agua y derechos de las Naciones y Pueblos Indígenas Originarios Campesinos, incluyendo los derechos de las generaciones futuras) los cuales se encuentran ligados y determinados por el entorno y el ecosistema. El texto normativo impugnado también resulta contrario al art. 9.6 de la Ley Fundamental, puesto que con la deforestación ocasionada por la aplicación de la norma impugnada las Naciones y Pueblos Indígenas Originarios Campesinos sufrieron una fuerte degradación en sus medios de vida, con la agravante que se amplifica la extranjerización de la tierra, lo cual resulta contrario, regresivo e incompatible con el art. 30.II.10 de la citada Ley, que garantiza a las Naciones y Pueblos Indígenas Originario Campesino mencionados vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas, disposición concordante con los arts. 380, 381 y 387 de la Norma Suprema. El precepto cuestionado presenta también una grave antinomia con el art. 389.I y II de la CPE, generando además el incumplimiento de las obligaciones internacionales establecidas en el Convenio sobre Diversidad Biológica de las Naciones Unidas consignadas en sus arts. 6 incs. a) y b); 8 incs. d), e) y f); y, 14 incs. a) y b); así como también de las establecidas en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, contenidas en los Principios 11, 15 y 23. Por su parte, el art. 2 de la Ley 337, bajo la denominación de un supuesto incentivo, permite que se genere impunidad en favor de quienes realicen desmontes sin autorización, provocando deforestación de bosques, utilizando como pretexto la seguridad alimentaria nacional, generando en contrapartida una fuerte degradación en los medios de vida de las poblaciones locales y tiende a amplificar la extranjerización de la tierra; por lo que, la norma analizada no exige la evaluación de impacto ambiental, resultando por ello incompatible con los arts. 9.6, 30.II.10; 33, 380, 381, 387 y 389.I y II de la Ley Fundamental. Ambos artículos impugnados presentan antinomias con el art. 11.1 y 2 del Protocolo de San Salvador, generando también el incumplimiento de las obligaciones internacionales establecidas en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, consignadas en los Principios 11, 15 y 23, por todo ello pide se declaren inconstitucionales, al ser contrarias, regresivas e incompatibles con las normas nacionales e internacionales que protegen y garantizan el derecho a un medio ambiente sano y otros derechos conexos.

Respecto a la inconstitucionalidad de los arts. 1 y 2 de la Ley 502 y por conexitud de las Leyes 739 y 952, señala que la Ley 337 fue modificada en varias ocasiones, así por la Ley 502 que fue modificada por la Ley 739 y esta a su vez por la Ley 952, resultando de ello que de manera sistemática e irresponsable la Asamblea Legislativa Plurinacional, en cinco oportunidades implementó un perdonazo a los desmontes ilegales, dando vigencia indefinida a una norma que fue emitida de forma excepcional. Mediante estas leyes se exceptuó de responsabilidad a toda persona que haya realizado desmontes sin autorización liberándoles de las sanciones dispuestas en la Ley 1700 de 12 de julio de 1996 y otras normas conexas a cambio del pago de una multa y la inscripción al Programa de Producción de Alimentos Restitución de Bosques. Del análisis del art. 2 de la Ley 502, se puede inferir que se modifica el parágrafo I del art. 3 de la Ley 337 para extender la deforestación de los bosques con la finalidad de alimentar al ganado y también cultivar soya y otros. En consecuencia, las normas impugnadas que no exigen la evaluación de impacto ambiental, resultan contrarias, regresivas e incompatibles con los arts. 9.6, 30.II.10, 33, 380, 381, 387 y 389.I y II de la CPE.

Sobre la inconstitucionalidad de los arts. 1, 3 y 4 de la Ley 741, refiere que se autoriza el desmonte de hasta 20 ha para actividades agrícolas y pecuarias en tierras privadas y comunitarias con cobertura boscosa, no solo aptas para diversos usos, sino también en tierras de protección que por su grado de vulnerabilidad a la degradación y/o los servicios ecológicos que prestan, no pueden ser objeto de desmonte. Para ello la autorización se flexibiliza más al no requerir para el desmonte la presentación de planes de ordenamiento predial, tampoco el pago de patentes por superficie de desmonte, sino la emisión de una simple resolución de autorización de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT). En consecuencia, las disposiciones normativas impugnadas que no exigen la evaluación de impacto ambiental resultan contrarias, regresivas e incompatibles con los arts. 9.6, 30.II.10, 33, 380, 381, 387 y 389.I y II de la Ley Fundamental.

En cuanto a la inconstitucionalidad del art. 4 de la Ley 741, se presenta en la inclusión de las Naciones y Pueblos Indígenas Originario Campesinos, sin haberse realizado la consulta previa, libre e informada, toda vez que estos tienen derecho a ser consultados en los casos en que el Estado tome medidas que les afecten, el hecho de no hacerlo genera la lesión de los arts. 2, 30.II.10 y 15; 352 y 403.I de la CPE, así como la normativa internacional contenida en los arts. 6 incs. a), b) y c), 7.1 y 15.1 del Convenio 169 de la OIT; 6 incs. a) y b), 8 incs. d), e) y f), 19, 32 y XIX de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas; y, 14 incs. a) y b) del Convenio sobre la Diversidad Biológica.

Respecto a los artículos impugnados de la Ley 1171, señala que el art. 1.1 de esa disposición normativa establece como política estatal el manejo de fuego para el desmonte de tierra. El art. 2 de la mencionada Ley, viabilizó los desmontes de tierra mediante la propagación de incendios, poniendo en riesgo el derecho a un medio ambiente sano y derechos conexos. El inc. a) del art. 3 de la nombrada Ley, es totalmente contrario al principio de derecho internacional en materia ambiental como ser prevención, precaución y pro natura, puesto que de ninguna manera se puede promover el buen uso y manejo integral del fuego a través de la quema planificada y controlada, si bien los incs. d), e) y f) del citado artículo promueven la utilización del fuego sin considerar que se están afectando la salud y la seguridad alimentaria de las Naciones y Pueblos Indígenas Originario Campesinos, lesionando no solo el derecho a un medio ambiente, sino también a la vida, a la salud de todos los bolivianos y en especial de las Naciones y Pueblos Indígenas Originario Campesinos. El art. 4 de la nombrada norma desnaturaliza el rol de la ABT como encargada de resguardar, regular y fiscalizar la preservación de los bosques y el manejo integral de los suelos, transformándola en la entidad encargada de autorizar y fiscalizar las quemas, habiendo afectado gran cantidad de áreas protegidas, arrasado con el fuego territorios indígenas, acabando con flora y fauna. El art. 5 de la Ley 1171, es contrario con el art. 33 de la Norma Suprema, que garantiza el derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado; puesto que, con la aplicación de este precepto, se gratifica, recompensa y estimula la utilización del fuego para el desmonte de tierra. Respecto al art. 6 de la Ley 1171, se presenta la inconstitucionalidad en la frase "...el registro o la otorgación de autorizaciones por quema...", puesto que no es concebible que la ABT por la naturaleza de sus funciones tenga que estar celebrando convenios de cooperación interinstitucional para incendiar y deforestar nuestros bosques lo que resulta contrario al artículo 33 de la CPE. En cuanto a los arts. 7 y 8 de la Ley 1171, son igualmente inconstitucionales ya que establecen sanciones administrativas por la realización de quemas sin autorización de carácter pecuniario, que no tienen ninguna proporcionalidad con el daño causado, por lo que considera que ambos preceptos legales fueron redactados con textura abierta, flexible y que no exigen la evaluación de impacto ambiental, resultando contrarios, regresivos e incompatibles con los arts. 9.6, 30.II.10, 33, 380, 381, 387 y 389.I y II de la Ley Fundamental.

Sobre la inconstitucionalidad sobreviniente del art. 66 de la Ley 1333 se da en la frase "...para chaqueos y desmontes..." (sic), ya que si el Ministerio de Medio Ambiente y Agua emitirá normas técnicas de control de chaqueo y desmonte en territorios correspondientes a las Naciones y Pueblos Indígenas Originario Campesinos, las mismas deberán de tener en cuenta sus sistemas de organización política, social, económica, cultural y religiosa y sus derechos, por ello la norma impugnada redactada con textura abierta, flexible que no exige la evaluación del impacto ambiental, la consulta previa, libre e informada a las Naciones y Pueblos Indígenas Originario Campesinos por haber sido emitida en un marco constitucional ya abrogado por la Norma Suprema vigente resulta también contraria a los arts. 9.6, 30.II.10, 33, 380, 381, 387 y 389.I y II de la CPE.

Respecto al art. 46 del Reglamento General de la Ley Forestal, contiene una antinomia expresa con el art. 389 de la Norma Suprema, puesto que cualquier regulación sobre uso de tierra debe ser desarrollado mediante ley formal emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional y no mediante Decreto Supremo, por lo cual se transgrede el principio de reserva legal contenido en el art. 109.II de la citada Ley, así como los arts. 8, 30.II.10 y 33 de la Ley Fundamental; 6 incs. a) y b), 8 incs. d), e) y f); 14.a y b del Convenio sobre la Diversidad Biológica y la Declaración de Río Sobre medio ambiente en sus principios 7, 11, 15, 22 y 23, al no contemplar una valoración ambiental antes de determinar el uso de tierras para producción forestal. En cuanto al art. 87 del referido Reglamento, la inconstitucionalidad sobreviniente se presenta cuando el texto normativo establece que los procesos de desmonte y quema controlada se sujetarán a reglamentación especial sobre la materia, norma que además no exige la evaluación de impacto ambiental conforme el nuevo modelo constitucional vigente, resultando por ello contraria, regresiva e incompatible con los arts. 9.6, 30.II.10, 33, 380, 381, 387 y 389.I y II de la CPE.

Sobre la inconstitucionalidad total por conexitud de la RM 131/97 de 9 de junio y la RA ABT 59/2021 de 21 de mayo de 1997 refiere que las mismas tienen como marco normativo y base legal todas las normas impugnadas con anterioridad; es decir, que todo el desarrollo normativo, técnico y operativo está vinculado directamente a todos los vicios de inconstitucionalidad de las diferentes leyes y decretos impugnados de inconstitucionales en la presente acción de control normataivo, por ello de conformidad a la facultad prevista en los arts. 108 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP); y, 77 y 78 del Código Procesal Constitucional (CPCo), solicita se declare la inconstitucionalidad total por conexitud de ambas disposiciones, por ser también contrarias, regresivas e incompatibles con los arts. 9.6, 30.II.10, 33, 380, 381, 387 y 389.I y II de la CPE.

Presentando los arts. 1 y 2 de la Ley 502; Ley 739; Ley 952; 1 y 3 de la Ley 741; 6 de la Ley 1171; y; 66 de la Ley 1333 antinomias con el art. 11.1 y 2 del Protocolo de San Salvador, generando también el incumplimiento de las obligaciones internacionales consignadas en los Principios 11, 15 y 23 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.

Finalmente señala que las normas cuya inconstitucionalidad se pretende, al promover y legalizar el fuego por parte de cualquier persona para dar curso a la expansión de la frontera agropecuaria resultan contrarias a los valores supremos, principios, preceptos y normas establecidas en la Constitución Política del Estado, toda vez que el texto constitucional en sus arts. 30.II.10 y 33, reconocen como un derecho constitucional de todas las personas, de las Naciones Pueblos Indígenas Originario Campesinas y de otros seres vivos, a vivir y desarrollarse de manera normal y permanente en un medio ambiente sano. Por su parte, los arts. 380, 381, 387 y 389 de la CPE claramente establecen la obligación del Estado de garantizar, proteger el medio ambiente y los ecosistemas que habitan en Bolivia y en sus bosques diversos. La Norma Suprema demanda al Estado en todos sus niveles priorizar la conservación de los bosques tanto en tierras con cobertura boscosa aptas para diversos usos como en áreas de protección con la finalidad de conservar y preservar el patrimonio natural y cultural del país, debiendo toda actividad estatal vinculada al medio ambiente desarrollarse en el marco del principio precautorio, sin embargo todas las normas cuestionadas contravienen el mismo puesto que sus regulaciones normativas, limitándose a legalizar e incentivar el uso de fuego, los desmontes y quemas ilegales de tierra, generando un grave daño ambiental que vulneró también el principio de prevención en todas sus variantes, incumpliendo la Asamblea Legislativa Plurinacional y el Órgano Ejecutivo sistemáticamente con sus obligaciones internacionales de prevención y precaución relacionadas al derecho al medio ambiente sano conforme lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Por otra parte refiriéndose al juicio de proporcionalidad y razonabilidad de las normas impugnadas señala que si bien no toda restricción de derechos fundamentales es inconstitucional, al existir prohibiciones que pueden estar justificadas; sin embargo, ante cada limitación emerge necesariamente la observancia de los principios de proporcionalidad y de razonabilidad, los cuales no son cumplidos por las normas ahora impugnadas de inconstitucionales en razón a que el objeto y la finalidad de estas; es decir, la posibilidad de realizar deforestaciones y quema controlada de tierras con cobertura boscosa son inconstitucionales no solo por lesionar el derecho a un medio ambiente sano sino también otros derechos relacionados con el referido medio ambiente como ser a la salud, a la vida, derechos colectivos de pueblos indígenas entre otros, su identidad cultural, a vivir en un medio ambiente sano con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas, la gestión territorial indígena autónoma y el uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en su territorio. Indicando por ello que una disposición que vulnera derechos individuales y colectivos no pueden ser idónea, más aún cuando las mismas atentan contra la base del pluralismo, así como el vivir, en suma va contra de los fines y funciones del Estado previstos en los arts. 8 y 9 de la CPE.

I.2. Petición

II. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ADMISIÓN

II.1. Marco normativo constitucional y legal

De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la Norma Suprema, el Tribunal Constitucional Plurinacional, vela por la supremacía de la Constitución Política del Estado y ejerce el control de constitucionalidad.

Al respecto, el art. 73.1 del CPCo; establece que la acción de inconstitucionalidad abstracta: "...procederá contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales".

A su vez, el art. 74 del citado Código, otorga legitimación activa para interponer esta acción a: "...la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo".