0034/2020

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0034/2020 Sucre, 25 de noviembre de 2020

SALA PLENA Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 33670-2020-68-AIA Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad abstracta promovida por Gonzalo Jarro Salluca, Diputado Nacional Suplente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad del art. 39 de la Ley para el Juzgamiento de la Presidente o Presidente y/o de la Vicepresidenta o Vicepresidente, de Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y del Ministerio Público -Ley 044 de 8 de octubre de 2010-, modificado en parte por el art. 2 de la Ley 612 de 3 de diciembre de 2014, por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 8.II, 9.4, 13.I, 14.I y III, 22, 46.I y II, 109.I, 115, 116.I, 117.I, 119, 178.I, 183.II, 188.III, 200, 256 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); "8.4" de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

El accionante, mediante memoriales presentados el 17 de marzo de 2020, cursantes de fs. 18 a 32; y, 33 a 37 vta., señaló lo siguiente:

I.1.1. Síntesis de la acción

El objeto de la acción interpuesta es el art. 2 de la Ley 612, que modifica el art. 39 de la Ley 044, que dispone: "(Suspensión Temporal en el Ejercicio de Funciones). La aprobación de la acusación, conllevará la suspensión de la acusada o el acusado en el ejercicio de su cargo y se procederá a su reemplazo, conforme a lo establecido en las normas de la materia", en virtud a que la misma transgrede los principios, valores y derechos de la Norma Suprema y del bloque de constitucionalidad, previstos en los arts. 1, 8.II, 9.4, 13.I, 14.I y III, 22, 46.I y II, 109.I, 115.II, 116.I, 117.I, 119, 178.I, 183.II, 188.III, 200, 256 y 410.II de la CPE; "8.4" de la CADH; y, 14.2 del PIDCP.

Vulnera los arts. 115.II y 117.I de la Ley Fundamental, por cuanto al disponer la suspensión de la autoridad pública con una acusación, no respeta las reglas que supone el debido proceso, en su elemento presunción de inocencia y principio de legalidad, ya que no puede condenarse a nadie sin la existencia de una sentencia final, luego de un juicio contradictorio que observe la igualdad de oportunidades para las partes y la posibilidad de asumir defensa de las acciones que se le atribuyen. En coherencia con lo señalado, se tiene el art. 4 de la Ley 044, que establece: "La prohibición de ejercer cualquier función pública temporal o definitiva debe ser establecida mediante sanción establecida en la sentencia condenatoria" (mayúsculas en el original [sic]) y no antes, como contradictoriamente señala el art. 39 cuestionado de inconstitucional; asimismo, transgrede el art. 116.I de la Ley Fundamental, disposición que obliga al trato de los procesados como inocentes y no presumiendo su culpabilidad; configurado en la jurisprudencia constitucional como principio, derecho y garantía, conforme lo establecido en la SC 0011/2000-R de 10 de enero. El principio de inocencia, únicamente es vencible con una sentencia condenatoria con calidad de cosa juzgada formal y material, impidiendo que los órganos encargados de la persecución penal realicen actos que presuman la culpabilidad del imputado, tanto en procesos judiciales como administrativos.

En la misma línea y en el marco del bloque de constitucionalidad, previsto en el art. 410 de la CPE y reconocido en la SC 0110/2010-R, cita los arts. 14.2 del PIDCP; 11.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH); y, 8.2 de la CADH, que reconocen y desarrollan el principio de inocencia, el derecho a un juicio imparcial y previo, y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, así como los supuestos que se consideran transgresores de dichas garantías. En similar sentido, se tiene a los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), al igual que al Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en la Observación General 32, siendo este el parámetro de interpretación que deberá ser utilizado por el Tribunal Constitucional Plurinacional en la presente denuncia de inconstitucionalidad.

En caso de producirse una sanción anticipada, no sólo se afectaría la presunción de inocencia sino que implicaría además un quiebre del valor justicia y el principio de razonabilidad, circunstancia no acorde con un Estado respetuoso de los derechos fundamentales y garantías constitucionales. En cuanto al juicio previo, como parte del contenido esencial del estado de inocencia, garantiza el derecho a no ser considerado culpable o responsable de un acto u omisión antijurídica, mientras no exista un procesamiento concluido y desarrollado con todos los derechos y garantías constitucionales, constituyéndose en una prerrogativa expresamente disciplinada en el orden constitucional imperante, inherente a toda persona, consustancial a los postulados propios del Estado Constitucional de Derecho, por lo que la norma legal denunciada de ilegal, contradice lo establecido en el bloque de constitucionalidad y convencionalidad sobre la no aplicación de una sanción sin existir resolución final ejecutoriada en la que se determine su responsabilidad.

Sobre el mismo tema, también se debe tomar en cuenta que, la acusación constituye un acto procesal emitido por el Ministerio Público de carácter unilateral que posibilita la apertura del juicio oral sin que con este se pueda desvirtuar la presunción de inocencia, inhabilitando al acusado para la función pública; entonces el estado de inocencia del encausado o procesado debe permanecer incólume hasta que se declare su culpabilidad o responsabilidad mediante sentencia judicial firme. Sobre este tema, se tiene la jurisprudencia constitucional, plasmada en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2055/2012 de 16 de octubre, en la que se establece que no es posible disponer la misma sin que exista resolución firme que establezca la responsabilidad penal de los procesados; y, la 0137/2013, en la que se declaró la inconstitucionalidad de las normas que suspendían a funcionarios judiciales con imputación formal, sobre la base del estado de inocencia y el derecho a la vida digna.

El art. 3 de la Ley 044, señala que la suspensión temporal de funciones debe establecerse en sentencia condenatoria y no cuando exista acusación, al disponer que el proceso de sustanciación y enjuiciamiento de Altas Autoridades del Ejecutivo y del Órgano Judicial se sujetará a los principios, valores y garantías reconocidas en los arts. 115, 116 y 117 de la CPE; en el mismo sentido y con mayor precisión, lo establece el art. 45 de la Ley 612, que dispone lo siguiente: "I. Se dictará sentencia sancionatoria cuando, a juicio de dos tercios (2/3) de los miembros presentes, la prueba aportada sea suficiente para generar la convicción sobre la responsabilidad del ilícito de la acusada o el acusado. La sentencia sancionatoria, dispondrá la destitución definitiva de la alta autoridad y la remisión de los antecedentes al Ministerio Público, para el ejercicio de la acción penal correspondiente".

Conforme al art. 183.II de la Norma Suprema, las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, cesarán en sus funciones por cumplimiento de su mandato, sentencia ejecutoriada emergente de juicio de responsabilidades, renuncia, fallecimiento y demás causales previstas en la ley, norma que también es aplicable a los casos de Magistrados constitucionales por mandato del art. 200; de los Magistrados del Tribunal Agroambiental por imperio del art. 188.III y otras autoridades consignadas, todos de la misma Norma, sin que esta prevea una suspensión de los magistrados por la presentación de la acusación y menos de manera automática, pues cuando dispone la cesación por responsabilidad, se refiere a aquella emergente de "sentencia" ejecutoriada, misma que sólo puede surgir de un previo proceso en una interpretación sistemática de las normas.

Sobre este punto, conforme a los arts. 4 de la Ley 044; 116.I de la CPE; 14.2 del PIDCP; y, "8.4" de la CADH, no resulta coherente pretender justificar a título de aplicación de medida precautoria, la suspensión temporal del ejercicio de funciones, puesto que dicha medida, en realidad se configura en la ejecución de una sanción que solo puede ser emergente de una sentencia ejecutoriada, sin que exista previsión normativa expresa alguna que justifique la necesidad de su aplicación.

Por otro lado, el art. 183 citado se encuentra vinculado a los arts. 159.11 y 160.6, constituyéndose en normas que otorgan potestades tanto a la Cámara de Diputados para "acusar" y al Senado para Juzgar "por delito cometido en el ejercicio de sus funciones"; por ende, de la interpretación sistemática y contextualizada de las normas constitucionales referidas a la cesación del mandato de los Magistrados constitucionales, se asume plenamente que la intención del constituyente es que sólo la comisión de delitos en el ejercicio del cargo y la demostración de su responsabilidad penal, tenga como efecto la cesación de los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y Tribunal Constitucional Plurinacional; lo contrario, implicaría una intromisión inconstitucional al encargo otorgado por el soberano, traducido en el normal desempeño de funciones de dichas autoridades elegidas por voto universal, extremo sincronizado y coherente con los principios constitucionales de protección a la función del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, previstos en el art. 178 de la CPE, sobre todo el principio de independencia entre órganos del Estado.

El principio de independencia del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional emerge del principio de separación de funciones entre Órganos del Estado, previsto en el art. 12 de la Ley Fundamental, habiendo sido reconocido y exaltado por la jurisprudencia del referido Tribunal, que emerge de su función de único intérprete conforme dispone el art. 196.II de la Norma Suprema; asimismo, dicho principio adquiere trascendencia puesto que se materializa en prohibiciones concretas, siendo uno de los elementos de esa independencia la prohibición de interferencia e intromisión en su función y en la que cumplen sus magistrados, mediante el respeto del mandato de sus autoridades además elegidas por el pueblo en elecciones democráticas, conforme mandan los arts. 182.I, 188.I, 194.I y 198 de la CPE.

I.2. Admisión y citación

Por Auto Constitucional (AC) 0070/2020-CA de 17 de marzo, cursante de fs. 48 a 54, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta descrita precedentemente, ordenando se ponga en conocimiento de Mónica Eva Copa Murga, Presidenta de la Cámara de Senadores y de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en su condición de representante de dicho Órgano, a efecto de su apersonamiento y formulación de alegatos, diligencia que fue cumplida el 21 de julio del mismo año (fs. 87), conforme se tiene de la nota remitida por la Unidad de Coordinación Departamental Regional La Paz del Tribunal Constitucional Plurinacional (fs. 88).

I.3. Alegaciones de la personera del Órgano que emitió la norma impugnada

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 9 de septiembre de 2020 (fs. 185), se dispuso la suspensión del cómputo del plazo, a objeto de recabar informe de línea jurisprudencial de la Academia Plurinacional de Estudios Constitucionales sobre la temática a analizarse en esta Sentencia Constitucional Plurinacional; recibida la información solicitada; se ordenó su reanudación a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 24 de noviembre del referido año (fs. 237); por lo que, el presente fallo constitucional es pronunciado dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:

II.1. Normas consideradas inconstitucionales

Ley 612 de 3 de diciembre de 2014, "Ley de modificación de la Ley 044 'Ley para el Juzgamiento de la Presidenta o Presidente y/o de la Vicepresidenta o Vicepresidente, de Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y del Ministerio Público', de 8 de octubre de 2010"

"ARTÍCULO 2. (MODIFICACIONES). Se modifican los Artículos 23, 26, 27, 29, 32, 33, 34, 37, 38, 39, 40, 44, 45, 46, 49, 50 y 51 de la Ley N° 044, ?Ley para el Juzgamiento de la Presidenta o Presidente y/o de la Vicepresidenta o Vicepresidente, de Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y del Ministerio Público', de 8 de octubre de 2010, con el siguiente texto:

(...)

Artículo 39. (Suspensión Temporal en el Ejercicio de Funciones). La aprobación de la acusación, conllevará la suspensión temporal de la acusada o el acusado en el ejercicio de su cargo y se procederá a su reemplazo, conforme a lo establecido en las normas de la materia" (las negrillas nos corresponden).

II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas

Constitución Política del Estado

"Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país".

"Artículo 8.

(...)

II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien".

"Artículo 9.

(...)

4. Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución".

"Artículo 13.

I. Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos".

"Artículo 14.

I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con arreglo a las leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin distinción alguna.

(...)

III. El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos".

"Artículo 22. La dignidad y la libertad de la persona son inviolables. Respetarlas y protegerlas es deber primordial del Estado".

"Artículo 46.

I. Toda persona tiene derecho:

1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.

2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.

II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas".

"Artículo 109.

I. Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección.

"Artículo 115.

I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones".

"Artículo 116.

I. Se garantiza la presunción de inocencia. Durante el proceso, en caso de duda sobre la norma aplicable, regirá la más favorable al imputado o procesado".

"Artículo 117.

I. Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada.

"Artículo 119.

I. Las partes en conflicto gozarán de igualdad de oportunidades para ejercer durante el proceso las facultades y los derechos que les asistan, sea por la vía ordinaria o por la indígena originaria campesina.

II. Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios".

"Artículo 178.

I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos".

"Artículo 183.

(...)

II. Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia cesarán en sus funciones por cumplimiento de mandato, sentencia ejecutoriada emergente de juicio de responsabilidades, renuncia, fallecimiento y demás causales previstas en la ley".

"Artículo 188.

(...)

III. El tiempo de ejercicio, la permanencia y la cesación en el cargo establecidos para las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia serán de aplicación a los miembros del Tribunal Agroambiental".

"Artículo 200. El tiempo de ejercicio, la permanencia y la cesación en el cargo establecidos para las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia será de aplicación a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional".

"Artículo 256.

I. Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta.

II. Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables".

"Artículo 410.

(...)

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes".

II.3. Normas convencionales consideradas infringidas

Convención Americana sobre Derechos Humanos

"Artículo 8. Garantías judiciales

(...)

2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad".

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

"Artículo 14

(...)

2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley".

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que el art. 202.1 de la CPE, le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional.

III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta

La Norma Suprema del Estado boliviano, establece en su art. 202.1 que el Tribunal Constitucional Plurinacional conocerá y resolverá: "En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales..."; norma concordante con los arts. 72 y 73.1 del CPCo.

La naturaleza jurídica y alcances de esta acción de inconstitucionalidad, fueron expuestas en la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, que determinó lo siguiente: "El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.

(...)

La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga -omnes-; es decir, surte plenos efectos respecto a todos" (las negrillas fueron añadidas).

III.1.1. Sobre la falta de fundamentación jurídico-constitucional requerida que determine cómo la norma demandada de inconstitucionalidad vulnera preceptos constitucionales (Jurisprudencia reiterada)

Al respecto, en la SCP 0969/2013 de 27 de junio², se realizaron las siguientes precisiones: "Se debe señalar que al interponerse una acción de inconstitucionalidad, cuyo objeto es que se declare una norma específica inconstitucional por ser supuestamente contraria a la Constitución Política del Estado y así, la misma sea expulsada del ordenamiento jurídico vigente, no sólo basta con señalar cuál es la norma constitucional o normas constitucionales que supuestamente son vulneradas por la norma demandada de inconstitucional, ya que dicho aspecto por sí mismo, no es causal para que este Tribunal, pueda ingresar a realizar la contrastación correspondiente, debiendo cumplirse en todo caso los requisitos exigidos, toda vez que se debe fundamentar la misma, justificando la importancia de la decisión que se vaya a tomar en el caso concreto, éste entre otros aspectos fueron recogidos en la jurisprudencia constitucional, como por ejemplo, en el AC 0193/2012-CA de 6 de marzo, que señaló: '...supondrá que no existe ninguna norma objetada que implique la vulneración de un derecho fundamental; asimismo, si no se especifica el precepto constitucional supuestamente infringido, como exige el inc. 2) del mismo artículo, no podrá establecerse si existe o no contradicción entre la norma impugnada y el texto constitucional, determinando ambas imprecisiones la falta de base legal del recurso. Por último, la ausencia de fundamentación, que es un elemento exigido por el inc. 3) de la norma citada, impedirá conocer los motivos por los que se considera inconstitucional la norma impugnada y la, importancia de la misma en la resolución de la causa que origina el recurso'; entendimiento que fue complementado con la SC 0045/2004 de 4 de mayo, al establecer que: ?...La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas (...) también es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada'; vale decir que, la inobservancia de estos requisitos, hace inviable el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad y determina el rechazo del recurso" (las negrillas fueron añadidas).

III.2. De los métodos de interpretación constitucional

De acuerdo a la doctrina, las reglas clásicas de interpretación legal son la interpretación gramatical, que se funda en el texto de la norma, en su dicción literal y en el sentido que tienen las palabras utilizadas por el legislador; la interpretación sistemática, que se basa en la conexión del precepto que se tiene que interpretar con el derecho en que se inserta; la interpretación teleológica, que atiende a la finalidad perseguida por la norma; y, la interpretación histórica, en la que se considera el origen de la norma acudiendo a los documentos y discusiones que se dieron en el proceso de su creación.

Estos métodos de interpretación jurídica, también son asumidos en la interpretación constitucional; empero, no necesariamente de manera conjunta ni tampoco de forma exclusiva. En la labor de hermenéutica que efectúa este Tribunal, se debe acudir a los métodos y pautas de interpretación que de mejor manera efectivicen el respeto y vigencia del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, que entre otros, se funda en el principio democrático -que será desarrollado en adelante- y la observancia de los valores de libertad y de la dignidad humana.

En este sentido se pronunció la SCP 0850/2013 de 17 de junio²: "...cuando la interpretación se refiere a la Constitución, la utilización de métodos de interpretación no es solamente una cuestión de elección del intérprete, sino que además entra en juego la satisfacción misma del principio democrático por la relevancia que representa para la institucionalidad de un país interpretar la Constitución. Al respecto, el Constituyente boliviano ha adoptado la opción de brindar pautas constitucionales a través del art. 196.II pues ha definido que: 'En su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto' sin perjuicio del art. 13.IV de la CPE, que conforme la propia voluntad del constituyente estableció que: 'Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia' el cual por su importancia se reitera en el art. 256.II donde además se deja constancia de la aplicación del principio de favorabilidad al establecerse '...cuando éstos prevean normas más favorables'.

Ahora bien, respecto al art. 196. II de la CPE, contiene un mandato expreso no excluyente para que el Tribunal Constitucional Plurinacional apele en primera instancia a la voluntad constituyente, al texto literal y posteriormente a otros métodos interpretativos, puesto que si bien el Constituyente ha determinado dos métodos expresos de interpretación en dicha norma constitucional, no ha determinado prohibición alguna a la utilización de otros métodos.

Así, el Constituyente en el artículo mencionado, determinó que el intérprete constitucional busque en primera instancia 'la voluntad del Constituyente' afirmación que en inicio parece concluir que el Constituyente busca la interpretación originalista pero a la vez también es verdad que esa voluntad debe enmarcarse en una valoración finalista de la propia Constitución, no otra consecuencia puede tener la inclusión en el texto constitucional de normas específicas que proclaman los fines, principios y valores (arts. 8 y ss. de la CPE).

Para llegar a una labor hermenéutica coincidente con la esencia y espíritu de la Constitución, no resulta una fórmula únicamente adecuada la elección aislada de un método de interpretación constitucional, el ejercicio hermenéutico en la práctica involucra una labor argumentativa mucho más ecléctica en la cual existe un diálogo e interacción de los distintos métodos de interpretación constitucional, pues para realmente desentrañar la voluntad ahora de la Constitución es imprescindible hacerlo en una dimensión lingüística como recurso cognitivo, en conocimiento de la integralidad de la Constitución (además del bloque de constitucionalidad), es decir, en atención al mecanismo de la concordancia práctica, para poder llegar a la verdadera finalidad de la interpretación, cual es la vigencia de los fines, principios y valores que se encuentran en el bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE)".

Entre los otros métodos y pautas hermenéuticas que serán utilizados a efectos del control constitucional solicitado por el accionante, podemos citar el método de interpretación conforme a la Constitución; al principio democrático, al principio de proporcionalidad y la voluntad del constituyente como pautas de interpretación, los mismos que se desarrollarán en adelante.

III.2.1. Interpretación teleológica

Este método de interpretación surge de la escuela teleológica cuya tendencia parte de la afirmación de que el derecho no es completo, tiene lagunas, y estas deben ser llenadas por el intérprete mediante una actividad creadora. El máximo exponente de esta corriente, Ihering sostiene que toda norma tiene un fin y por ese fin entiende las necesidades y deseos presentes en la sociedad cuya presencia es posible reconocer en las relaciones sociales, por tanto dichas relaciones son tendencias "apetitivas" que se podrían denominar intereses1.

En cuanto al ámbito tenido en cuenta para buscar la finalidad de un precepto son posibles varias posturas. Conforme a Ezquiaga Ganuzas, citado por Zuleta Puceiro, estos presupuestos son2: el fin concreto del precepto, el fin general de la materia o institución regulada, el fin genérico del Derecho (la justicia por ejemplo) o los fines de la sociedad en la que el precepto va a ser aplicado; al efecto se señala:

En virtud a dicho desarrollo, se tiene que en la utilización de la hermenéutica teleológica pueden converger otros métodos que hacen a la labor de interpretación constitucional o jurídica. Así, en cuanto al fin concreto del precepto citado precedentemente, podrá ser de mucha utilidad recurrir a desentrañar la voluntad del constituyente -o en su caso, del legislador-, a efectos de determinar cuál la finalidad que quiso otorgarle al diseño normativo en análisis, labor en la que necesariamente y de manera complementaria, intervendrá la interpretación histórica encaminada a la revisión de documentos y actas de discusión que dieron pie finalmente a la aprobación y posterior puesta en vigencia de un texto constitucional -o legal-.

En ese marco, a continuación, se pasará a desarrollar la doctrina referida a la interpretación recurriendo a la voluntad del constituyente.

III.2.2. Pauta interpretativa: la voluntad del constituyente

Conforme al art. 196.II de la Norma Suprema, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su función interpretativa, aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto.

En virtud a esta norma constitucional, es posible advertir que el descubrimiento de la voluntad del constituyente, siempre que no se evidencie de manera clara del propio texto objeto de interpretación; es decir, acudiendo a una interpretación gramatical, puede requerir el auxilio de la interpretación histórica. Esto es, recurriendo al examen de la norma jurídica en relación con el acontecer histórico, tanto en sus antecedentes como en el proceso de aprobación. Teniéndose con ello, una relación estrecha entre la pauta de interpretación referida a la voluntad del constituyente y el método histórico.

La señalada interrelación se explica de la siguiente forma: "...la doctrina tradicional de la interpretación pretende en todas sus reglas descubrir la voluntad objetiva de la norma directamente o a través de la voluntad subjetiva del legislador, tomando como consideración para ello el tenor literal, los antecedentes históricos, la coherencia sistemática, y el sentido y finalidad -el telos y la ratio- de la norma"3, resultando que, en teoría, la interpretación, ya sea jurídica o constitucional, consiste fundamentalmente en la simple ejecución de una voluntad subjetiva u objetiva preexistente en la norma, que a través de aquellos métodos puede descubrirse con certidumbre objetiva, con independencia del problema a resolver4.

En este sentido, considerando que la voluntad del constituyente como pauta interpretativa expresamente reconocida en la Norma Suprema, se constituye en el descubrimiento de su voluntad subjetiva, a efectos de garantizar el Estado Constitucional y Democrático de Derecho al que se adscribe el Estado boliviano y la observancia de los valores de libertad y de la dignidad humana, es necesario establecer -como se adelantó a través de la SCP 0850/2013² citada-, que conforme a los arts. 13.IV y 256 de la CPE, vinculados con el art. 410.II de la misma Norma, la voluntad del constituyente no puede ser considerada como la única pauta hermenéutica. Las referidas normas constitucionales proporcionan la posibilidad de que, en materia de derechos humanos la labor del máximo intérprete de la Constitución, se funde en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos ratificados por Bolivia, en observancia del principio pro homine.

III.2.3. Interpretación sistemática

De acuerdo con el autor Ignacio Burgoa Orihuela5, la interpretación sistemática consiste en: "...relacionar diversos preceptos entre sí tomando en consideración que todos ellos forman un sistema normativo, de cuya circunstancia deriva su denominación. Esta interrelación abre el camino para descubrir el sentido y alcance de las disposiciones objeto de la interpretación, demarcando, respecto de cada una de ellas, su ámbito regulador, para poder determinar cuáles proclaman reglas generales y cuáles establecen reglas de excepción. El método sistemático es el adecuado para poder disipar las aparentes contradicciones que pudieren ostentar dos o más preceptos integrantes de un mismo ordenamiento, con objeto de concebir a éste como un todo armónico y facilitar así su debida observancia en la realidad. La utilización del citado método interpretativo precave de los errores que comúnmente suelen cometerse al tomar en cuenta un solo precepto de un cierto ordenamiento jurídico, sin relacionarlo con otros que componen su articulado, como si éstos no existieran. El empleo del método sistemático reviste mayor importancia cuando se trata de la interpretación constitucional, pues los despropósitos en que se pueda incurrir al fijar el sentido y alcance de las normas que integran la Constitución suelen repercutir gravemente en la realidad social y agravar su problemática, imposibilitando o, al menos, dificultando la implantación de las soluciones y medidas atingentes para resolverla" (las negrillas fueron añadidas).

Asimismo, según Francisco Fernández Segado6, la interpretación sistemática analiza la relación de la norma con las demás normas, lo que en otras palabras, implica la pretensión de "...interpretar la norma a partir de su ubicación en la ley o en el ordenamiento jurídico en general. En definitiva, atiende a la estructura y posición de un instituto jurídico, de un precepto jurídico en el complejo global del ordenamiento".

En dicho sentido, la jurisprudencia constitucional ha aplicado este principio interpretativo de manera directa, para la resolución de los casos, como por ejemplo en la SCP 1868/2012 de 12 de octubre, en que se señaló: "Ciertamente, corresponde señalar que de acuerdo con una interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado; es decir, no del entendimiento aislado de sus instituciones jurídicas, no es evidente que la Disposición Final Segunda del DS 1020, sea contraria a las normas constitucionales señaladas como infringidas por cuanto el hecho de que pueda evaluarse la experiencia de la EBC (empresa recién creada) en base a la experiencia de los profesionales propuestos, dicha disposición, así como las garantías que otorgue la empresa pública, por sí mismas, no son contrarias al derecho de otras personas a dedicarse a actividades comerciales o industriales o cualquier actividad lícita, que sí pueden hacerlo, desarrollando la iniciativa privada sin restricción, precisamente en el ámbito de una economía plural en la que, no sólo está la forma de organización privada sino también la pública, junto a la comunitaria y social cooperativa" (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

En consecuencia, este criterio de interpretación debe ser entendido a partir de brindar un sentido armónico al precepto analizado con el ordenamiento jurídico del que forma parte, tanto de manera interna con relación al cuerpo normativo al que pertenece bien sea por las normas que le anteceden o preceden o con aquellas que estructuralmente definen el objeto legislativo de la ley; y por otro lado, externo, es decir, con el resto de la normativa vigente contenida en otras leyes o instrumentos normativos, vinculada a la materia o finalidad de la misma, buscando como objetivo principal evitar contradicciones entre estas. Por ello, se interpreta que la norma no puede ser analizada solo de manera aislada sino siempre en conjunto, bajo la presunción de que el ordenamiento jurídico, si bien es un amplio y diverso cúmulo jurídico acerca de todo aspecto de la vida social, se entiende que debe ser coherente consigo mismo; caso contrario, debe aplicarse el control de constitucionalidad como en el presente.

III.2.4. Interpretación conforme a la Constitución Política del Estado

Francisco Fernández Segado7, acerca del principio de interpretación conforme, señala que: "...antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa un[a] concordancia de dicha ley con la Constitución. Y ello en tanto en cuanto la anulación de una ley es un suceso bastante más grave que la anulación de un acto administrativo, ya que crea por sí sola una gran inseguridad jurídica.

El legislador carece de la agilidad necesaria para cubrir de inmediato el hueco que deja la ley anulada y esa laguna genera una gran confusión jurídica. Este horror vacui explica el recurso a este principio...".

Debe tenerse presente que el principio citado, es un elemento que deriva del principio de supremacía constitucional, ampliamente abordado en la jurisprudencia constitucional boliviana8, y se caracteriza por permitir que la jurisdicción constitucional analice y busque una interpretación que se acomode a lo establecido en la Norma Suprema, evitando ante todo la inconstitucionalidad. De igual manera, tómese en cuenta que el análisis presupone que la actuación de los Órganos Legislativos, y en el caso boliviano, de todas aquellas personas facultadas para emitir decisiones susceptibles de ser analizadas a través de una acción de inconstitucionalidad, se apega a lo establecido en el ordenamiento supremo, respetando asimismo, derechos y garantías de modo que no sobrepasen la línea permitida de regulación.

En la jurisprudencia constitucional, desde sus primeros años se entendió que la interpretación de las normas debe apegarse en lo posible a lo previsto desde la Constitución; así, la SC 22/2002 de 6 de marzo, dentro del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, sostuvo el siguiente razonamiento: "Sobre el sentido y alcance de la norma prevista por la disposición legal analizada, corresponde realizar la interpretación conforme a la Constitución; en ese orden debe entenderse que la aplicación de las medidas referidas -secuestro de bienes, productos y medios- tiene un objetivo cautelar en el entendido que han servido como medios o instrumentos para la comisión del ilícito administrativo; empero no deberá ser entendido como una medida definitiva y de carácter sancionatorio, pues no podría tener ese alcance cuando se aplica en un primer momento del proceso administrativo sancionatorio, toda vez que la garantía del debido proceso consagrada en la Constitución importa la presunción de inocencia por el que nadie puede ser condenado a sufrir pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal; ni la sufrirá si no ha sido impuesta por sentencia ejecutoriada y por autoridad competente. De manera que la disposición legal analizada se considera compatible con la Constitución sólo en la línea de esta interpretación, es decir, que el secuestro será aplicado como una medida de custodia temporal de los bienes del infractor por la autoridad administrativa; así se determinará en la parte Resolutiva de esta Sentencia" (el subrayado fue añadido).

Asimismo, en la SC 0079/2005 de 14 de octubre, dentro de un recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, también se señaló: "La disposición legal transcrita establece la sanción de 'destitución inmediata' cuando un notario de fe pública incumpla las obligaciones que el párrafo primero del referido artículo le encomienda. En este punto es imprescindible remarcar que la 'inmediatez' a que alude esta disposición puede ser interpretada en dos sentidos: una, en sentido que, en caso que el notario o la notaria de fe pública incurra en alguna de las faltas señaladas por el art. 282 de la LOJ, será inmediatamente destituido, sin proceso previo, lo que no guarda coherencia con la Constitución Política del Estado; y la otra, en una interpretación conforme a la Constitución Política del Estado, entender que la 'inmediatez' a que se refiere este articulado, no significa la exclusión del debido proceso al que deben ser sometidos dichos funcionarios, por cuanto será la sanción de destitución, adoptada en un debido proceso que arroje como resultado la responsabilidad del procesado en la actuación ilegal, la que se aplique y ejecute inmediatamente, una vez que esa decisión cobre ejecutoria de acuerdo a ley" (las negrillas nos corresponden).

En la SC 0085/2006-R de 25 de enero, dentro de un recurso de amparo constitucional se definió lo siguiente: "... si bien la interpretación de la legalidad ordinaria corresponde a las autoridades judiciales y administrativas; compete a la jurisdicción constitucional, en los casos en que se impugne tal labor como arbitraria, insuficientemente motivada o con error evidente, el estudio, dentro de las acciones de tutela, de la decisión impugnada, a los efectos de comprobar si la argumentación jurídica en la que se funda la misma es razonable desde la perspectiva constitucional -razonamiento que debe ajustarse siempre a una interpretación conforme a la Constitución- o si por el contrario, se muestra incongruente, absurda o ilógica, lesionando con ello derechos fundamentales o garantías constitucionales" (las negrillas fueron añadidas). Este razonamiento fue ampliamente invocado al resolver cuestiones referidas a la interpretación de la legalidad ordinaria en acciones tutelares.

Por último, en la SCP 2143/2012 de 8 de noviembre, dentro de una acción de inconstitucionalidad abstracta, al establecer el marco normativo del control de constitucionalidad y los efectos de la cosa juzgada, se consideró que: "En el marco de lo señalado, interpretando el art. 203 de la CPE a la luz del principio de unidad constitucional y de acuerdo a una interpretación teleológica, se establece que al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el último y máximo celador y garante de la materialización del Bloque de Constitucionalidad y de la vigencia de los derechos fundamentales en el Estado Plurinacional de Bolivia, al no existir instancia superior, sus decisiones adquieren la 'calidad de cosa juzgada constitucional', aptitud jurídica en mérito de la cual, las mismas son inmodificables y no pueden ser examinadas de manera ulterior.

(...)

En el orden de ideas señalado y con la finalidad de desarrollar una coherente argumentación jurídica, es pertinente precisar que las sentencias constitucionales emitidas como consecuencia del ejercicio del control normativo de constitucionalidad, al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el último y máximo garante del Bloque de Constitucionalidad y de los derechos fundamentales, tal como ya se señaló, impide, en aplicación de los efectos de la cosa juzgada en materia constitucional, realizar el test de constitucionalidad en cuanto a las denuncias de inconstitucionalidad resueltas mediante sentencia constitucional expresa, así, en una interpretación conforme a la Constitución, el art. 107.5 de la LTCP, en su tenor literal, señala que 'La sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella', asegurando así los efectos de la cosa juzgada constitucional y consagrando de esta manera la naturaleza orgánica del Tribunal Constitucional Plurinacional, puesto que al ser el último y máximo garante del Bloque de Constitucionalidad y de Derechos Fundamentales, define en el Estado Plurinacional de Bolivia, cuestiones propias de la justicia plural constitucional" (las negrillas fueron añadidas).

En conclusión, se puede entender que la interpretación conforme a la Constitución, guarda el texto constitucional y en su caso acomoda los elementos examinados a la forma permitida y tolerable más aproximada que posibilite la pervivencia de los elementos analizados con la Norma Suprema; por el contrario, de no ser posible esta armonización, se dictará la incompatibilidad o inconstitucionalidad, con los efectos que corresponda.

Ahora bien, en materia de derechos humanos, la interpretación conforme se reviste de especiales características, puesto que su finalidad, no radica en la búsqueda de una interpretación que se acomode a lo establecido en la Ley Fundamental, ni en la mera incorporación al derecho interno de los tratados, declaraciones, convenciones, etc., que tengan por objeto los derechos humanos, sino de dotar de nuevos contenidos a derechos constitucionales preexistentes en los ordenamientos jurídicos, de conformidad a los referidos instrumentos y la interpretación realizada de éstos por parte de las instancias u órganos supranacionales habilitadas al efecto, claro está, en el marco de los principios de buena fe y pacta sunt servanda. En consecuencia, su finalidad última consiste en adecuar la actuación de los intérpretes de la Constitución a los contenidos de dichos instrumentos que ingresan a los sistemas jurídicos internos como imperativo constitucional y canon hermenéutico para la regulación de los derechos y libertades, y garantías consagrados en la Norma Suprema.

En palabras del profesor y ex Presidente de la Corte IDH, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, sobre la interpretación señalada: "En términos generales, podríamos sintetizarla como la técnica hermenéutica por medio de la cual los derechos y libertades constitucionales son armonizados con los valores, principios y normas contenidos en los tratados internacionales sobre derechos humanos signados por los estados, así como por la jurisprudencia de los tribunales internacionales (y en ocasiones otras resoluciones y fuentes internacionales), para lograr su mayor eficacia y protección"9.

Por tanto, la interpretación conforme, no se limita a la simple imposición de la norma internacional sobre la nacional, sino de un proceso interpretativo de armonización, que implica, incluso, en algunas ocasiones, dejar de aplicar la primera, al resultar de mayor alcance protector la norma nacional, conforme al principio pro homine y el derivado de la obligación general de respetar los derechos y libertades previstos en los tratados internacionales.

En el ordenamiento jurídico nacional, la cláusula de interpretación conforme, tiene como fundamento material, el art. 410 de la CPE, que dispone: