Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0035/2020 Sucre, 21 de octubre de 2020
SALA PLENA Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori Acción de inconstitucionalidad concreta
Expedientes: 28185-2019-57-AIC Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Franz Cuevas Quiroz, Secretario Ejecutivo de la Federación Sindical de Docentes de la Universidad Mayor de San Andrés (FEDSIDUMSA), demandando la inconstitucionalidad del art. 2.I y IV del Decreto Supremo (DS) 3747 de 12 de diciembre de 2018 en las partes que sostienen: "...cuyo total ganado no supere los Bs15.000.- (QUINCE MIL 00/100 BOLIVIANOS)" y "Se exceptúa de este beneficio al personal especializado en áreas estratégicas y a todo el personal que tenga una remuneración básica superior a Bs15.000.- (QUINCE MIL 00/100 BOLIVIANOS)" y por conexitud la Resolución Ministerial (RM) 1373/18 de 14 de diciembre de 2018 en su art. 2.I en lo referente a: "...que el total ganado el último mes anterior a la fecha de pago del referido Aguinaldo o el último mes anterior a la extinción de la relación laboral en la gestión 2018, no supere los Bs15.000.- (QUINCE MIL 00/100 BOLIVIANOS)", en su parágrafo II que establece: "...cuyo total ganado no supere los Bs15.000.- (QUINCE MIL 00/100 BOLIVIANOS)", su parágrafo III que sostiene: "...siempre que el total ganado no supere los Bs15.000.- (QUINCE MIL 00/100 BOLIVIANOS)", su parágrafo IV en lo referido a: "...que perciba una remuneración básica superior a Bs15.000.- (QUINCE MIL 00/100 BOLIVIANOS)" y el art. 4 en lo referido a: "En el caso de entidades públicas sujetas al régimen de la Ley General del Trabajo, si el cálculo del promedio resulta mayor a Bs15.000 (QUINCE MIL 00/100 BOLIVIANOS) será ajustado a éste monto", por ser presuntamente contrarios a los arts. 13.I, 14.II, 48.II, 109.II y 123 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1.1. Contenido de la acción
El accionante por memorial presentado el 20 de febrero de 2019, cursante de fs. 8 a 11 vta., manifestó lo siguiente:
I.1.2. Hechos que motivan la acción
En su calidad de representante de la FEDSIDUMSA, solicitó al Consejo Universitario el pago del doble aguinaldo a todos los docentes de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA) sin ningún tipo de discriminación, basado en la Constitución Política del Estado y la autonomía universitaria, dicha solicitud fue en consulta al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el cual mediante nota MEFP/VPCF/DGPGP/UEP/011/19 del Viceministerio de Presupuesto y Contabilidad Fiscal, manifestó que la decisión debe ser adoptada por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), bajo responsabilidad emergente de la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, sus reglamentos y conforme al DS 3747 de 12 de diciembre.
El Consejo Universitario emitió la Resolución 005/2019 de 6 de febrero, por la cual decidió rechazar su solicitud alegando que el DS 3747 impide el pago, salvo que esa norma sea modificada o -a su criterio- sea declarada inconstitucional. El 13 de febrero de 2019 pidió reconsideración de esa Resolución, la cual se encuentra pendiente de pronunciamiento.
El DS 1802 de 20 de noviembre de 2013, instituye el segundo aguinaldo "Esfuerzo por Bolivia" para todo servidor o servidora pública cuando el crecimiento anual del Producto Interno Bruto (PIB) sea superior al 4.5%. Esa norma establece un derecho adquirido de los trabajadores públicos y privados, el cual fue ampliado por el DS 2196 de 26 de noviembre de 2014, al personal eventual y consultores individuales en línea. Debido al crecimiento en el PIB a octubre de 2018 en un 4.61% por el esfuerzo de todos los bolivianos, mediante DS 3747 se ordenó el pago del segundo aguinaldo; sin embargo, los artículos cuestionados del referido Decreto y de la RM 1373/18, lesionan el principio de igualdad del cual emerge el derecho a no ser discriminado. La exclusión de todos aquellos que ganan más de Bs15 000.- (quince mil bolivianos) lesiona el mencionado principio, en razón a que implica un trato injustificado de personas que están en las mismas circunstancias. El gobierno nacional no puede discriminar por expresa prohibición de la Ley Fundamental a ninguna persona cuya ocupación genere un ingreso mayor al de Bs15 000.-, pues también se esforzó por el crecimiento del país.
La igualdad implica dar un mismo trato a los que están en una situación similar y un trato diferente a los que están en una situación diferente; en ese sentido, le corresponde al gobierno nacional demostrar que el trato desigual a las personas que ganan más de Bs15 000.- está justificado, ya que debieron explicar por qué quien gana Bs14 950.- (catorce mil novecientos cincuenta bolivianos) merece ser recompensado por su esfuerzo en la gestión pasada y no quien gana más de Bs15 000.- o por qué quien gana Bs14 950.- merece tener un aguinaldo total de Bs29 900.- (veintinueve mil novecientos bolivianos) y quien gana Bs15 000.- solo esa cantidad.
No existen informes que justifiquen en qué consiste la diferencia de quien gana Bs14 950.- de alguien que gana Bs15 000.-, lo que hace presumir arbitrariedad en la medida dispuesta por el gobierno nacional, que debe demostrar el trato diferente, pues no establece un monto diferente de por ejemplo Bs13 000.- o Bs15 500.- como límite. Si la finalidad de la norma es provocar el esfuerzo de todos los bolivianos para alcanzar un determinado crecimiento económico y tomando en cuenta las declaraciones del gobierno nacional que indica que la economía es sólida, entonces no se podría alegar:
- a)Que el dinero no alcanzaba para todos;
- b)Un criterio moral, pues eso podría resolverse haciendo que todos los funcionarios que voluntariamente desean devolver el segundo aguinaldo al Estado, lo hagan incluso ganando menos de Bs15 000.-;
- c)Que los que ganan más de Bs15 000.- tienen más dinero, pues esa presunción es infundada en razón que una persona que gana menos de Bs15 000.- por diferentes motivos puede tener más patrimonio que el que gana un monto mayor; y,
- d)Tampoco se puede referir a las necesidades, ya que una persona que gana más de Bs15 000.- puede tener mayores necesidades, piénsese por ejemplo en un Estado como el boliviano donde no se brinda el presupuesto necesario y son los docentes los que tienen que pagar con sus recursos maestrías, doctorados y estancias de investigación, etc., para mejorar su capacitación, aspecto que hace aumentar sus necesidades respecto a otros sectores.
Lo expuesto, denota la vulneración del derecho a la igualdad al no existir un criterio técnico objetivo para diferenciar tipos de esfuerzos entre los que ganan más y menos de Bs15 000.- El tomar el número de funcionarios y decir que no son muchos los que no recibirán el doble aguinaldo no implica de forma alguna una justificación y menos técnica para que exista discriminación entre trabajadores, de ahí que las referidas normas son inconstitucionales en razón a que discriminan, contraviniendo los arts. 14.II y 48.II de la CPE.
Se lesiona la seguridad jurídica y se incurre en aplicación retroactiva de la ley, toda vez que el segundo aguinaldo "Esfuerzo por Bolivia" constituido a través del DS 1802, establece que será cancelado cada vez que el crecimiento anual del PIB sea superior al 4.5%, desde ese momento se volvió un derecho adquirido de los trabajadores, por ello, cuando el DS 3747 en su art. 2 establece un límite para el pago del segundo aguinaldo, lo hizo cuando ya se determinó el crecimiento mayor al referido en el DS 1802; es decir, cuando ya existía un derecho adquirido, de ahí que su modificación lesiona la seguridad jurídica y afecta derechos laborales constituidos de los trabajadores.
A tiempo de elaborarse el Decreto Supremo ahora impugnado ya existía un derecho adquirido de los trabajadores, declarado públicamente por el gobierno nacional; sin embargo, establece una limitación en forma retroactiva a los derechos de los trabajadores respecto al DS 1802 que crea el segundo aguinaldo, lesionando lo previsto por el art. 123 de la CPE.
Las declaraciones de autoridades públicas y la normativa vigente, provocó que muchos funcionarios ya dispusieran del segundo aguinaldo que habrían de recibir, ello en atención a la seguridad jurídica que esperaban, pero el Decreto Supremo impugnado que no crea la figura del segundo aguinaldo, sino la operativiza en una determinada gestión, produce sus efectos a situaciones ya consolidadas y afecta derechos adquiridos de los trabajadores que ganan más de Bs15 000.-
La jurisprudencia establece que los derechos solo pueden restringirse a través de leyes formales y no materiales; vale decir, que los decretos supremos y su reglamentación no pueden restringir derechos laborales como en el presente caso, el derecho al segundo aguinaldo. Al respecto, el Tribunal Constitucional Plurinacional debe recordar que cuando se impugnó el DS 1802, se estableció que no se requería una ley formal para su establecimiento en atención a la interpretación favorable de los derechos sociales, jurisprudencia que al tener la calidad de cosa juzgada constitucional es obligatoria -en su consideración- por parte de los Magistrados y que además debió ser considerado en el Decreto Supremo ahora cuestionado, que no amplía, sino reduce los derechos de los trabajadores, afectando el principio de legalidad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales -art. 109 de la CPE con relación al principio de progresividad contenido en el art. 13.I de la misma norma-.
I.1.3. Trámite procesal de la acción y resolución de la autoridad consultante
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