Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0037/2022 Sucre, 28 de julio de 2022
SALA PLENA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de inconstitucionalidad abstracta
Expediente: 29355-2019-59-AIA Departamento: Santa Cruz
En la acción de inconstitucionalidad abstracta, promovida por Juan Pablo Viveros Rojas, Concejal del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, demandando la inconstitucionalidad de la Ley Municipal de Aprobación de Crédito Público de Préstamo a Largo Plazo para Proyectos de Inversión Pública 2019 a suscribirse con el Banco Unión Sociedad Anónima (S.A.) -Ley Municipal 137/"2018" de 12 de marzo de 2019-, por ser contraria presuntamente a los arts. 297.I.1 y II; y, 298.I.1 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 10 de junio de 2019, cursante de fs. 22 a 34 vta., la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante Oficio Interno SD-016/2019 de 11 de marzo, el ejecutivo municipal remitió la iniciativa legislativa del Proyecto de Ley Municipal de Aprobación de Crédito Público de Préstamo a Largo Plazo para Proyectos de Inversión Pública 2019 a suscribirse con el Banco Unión S.A. y el Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, por un monto de Bs80 000 000.- (ochenta millones bolivianos), con dispensación de trámite y adjuntando documentación de respaldo:
- a)Informe legal DJ 018/2019 de 20 de febrero;
- b)Proyecto de Ley Municipal;
- c)Comunicación Interna G.A.M.W.J.C. 001/2019 de 20 de febrero;
- d)Carta Cite CA/GRSC 001/2019 de 6 de febrero del Banco Unión S.A.; y,
- e)Carta Cite MEFP/VTCP/DGAFT/USCFT/ 0114/19 de 31 de enero de 2019, suscrita por la Directora General de Administración y Finanzas Territoriales del Viceministerio del Tesoro y Crédito Público del Ministerio de Economía y Finanzas, con la referencia "Capacidad de endeudamiento referencial".
La iniciativa legislativa remitida, fue convocada y considerará en Sesión Ordinaria 067/"2018" convocada para el día martes 12 de marzo de 2019 a horas 10:00 a la que fueron notificados todos los Concejales un día antes; sin embargo, en su desarrollo, labraron una nueva convocatoria para el señalado día a horas 14:00, oportunidad en la que consideró y aprobó con el voto de siete Concejales, mediante Ley Municipal 137/"2018" de 12 de marzo de 2019, transgrediendo normas nacionales, municipales y el Reglamento General del Concejo.
Contra la mencionada aprobación presentó el recurso de control de legalidad ante el mismo Concejo Municipal, que fue rechazada; consiguientemente, ratificada mediante Resolución Municipal 070/"2018" de 16 de abril de 2019, agotándose los medios ordinarios de impugnación previstos por la Ley Municipal 69/2017 de 29 de agosto.
En la organización territorial del Estado, la Constitución Política del Estado ha reconocido a las Entidades Territoriales Autónomas (ETAs), definiendo y distribuyendo competencias, entre ellas, las competencias exclusivas, por el que ejercen facultades legislativas, reglamentarias y ejecutivas; sin embargo, dejó algunas materias sin regular ni asignar competencias, tal es el caso del Sistema de Administración Gubernamental, respecto al cual no dijo nada, por lo que tendría que entenderse como atribución del nivel central, conforme lo previsto en el art. 297.II de la CPE, a cuyo efecto quedó vigente la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, del cual el Sistema de Control Gubernamental esta prevista en el art. 299.II.14 de la Norma Suprema como competencia concurrente. En cuyo mérito, la Ley Municipal cuestionada ha transgredido la distribución competencial asignada por la Constitución, en razón a que los Sistemas de Presupuesto, Tesorería y Crédito Público, son parte del Sistema de Administración Gubernamental, de competencia ejercida por el nivel central, por lo que el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz no podía legislar sobre estos temas.
También infringió la Ley 482 -Ley de Gobiernos Autónomos Municipales de 9 de enero de 2014- (art. 16.23), al haber ejercido una atribución con una norma distinta a lo prevista; es decir, para el ejercicio de sus atribuciones corresponde resolución municipal y no una ley; empero, al ser una competencia del nivel central, debe ser previa emisión de normas de ese nivel, que en la especie, solo autorizó la capacidad de endeudamiento mediante "informe del Ministerio de Economía y Finanzas" (sic), sin que haya autorización de contratación de endeudamiento público, conforme el art. 108 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización -Ley 031 de 19 de julio de 2019-.
De la revisión de la Constitución Política del Estado concerniente a la distribución de competencias (art. 297), Ley 1178 y Ley 031, se entiende que los sistemas que forman parte del Sistema de Administración Gubernamental, no están incluidos en la Norma Suprema, por lo que deben entenderse como atribución del nivel central, ya que solamente el Sistema de Control Gubernamental fue incluido en el mismo (art. 299.II.14).
Según el marco competencial, en ninguna de las 43 competencias exclusivas previstas en el art. 302.I de la CPE, se encuentra reconocida la facultad legislativa de los Gobiernos Autónomos Municipales en cuanto al Sistema de Administración Gubernamental que forma parte del Sistema de Presupuesto, de Tesorería y Crédito Público, que constituye competencia residual del nivel central del Estado; en ese entendido los Órganos Legislativos del nivel municipal no tienen facultades legislativas respecto al Sistema de Administración Gubernamental, Presupuesto, Tesorería y Crédito Público, ni la Ley 482 le otorga esas facultades, teniendo la facultad solo para dictar resoluciones en cumplimiento de sus atribuciones, en este caso, la autorización de la contratación de empréstito (art. 16.23), por lo que el CONCEJO MUNICIPAL ha legislado sobre una materia que NO ES DE SU COMPETENCIA, y también se equivocó de norma, al autorizar la contratación de un EMPRÉSTITO a través de una LEY MUNICIPAL, siendo que la Ley 482 establece que deben DICTAR RESOLUCIONES PARA EL CUMPLIMIENTO DE SUS ATRIBUCIONES, en este caso, autorizar la contratación de empréstito, es una ATRIBUCION prevista en el art. 16.23 del mismo cuerpo legal.
La Ley de Administración Presupuestaria -Ley 2042 de 21 de diciembre de 1999-, la Resolución Suprema 218041 de 29 de julio de 1997, que aprueba las Normas Básicas del Sistema de Crédito Público y la Resolución Ministerial 276 de 10 de mayo de 2013, que aprueba el "Reglamento Específico para el Inicio de Operaciones de Crédito Publico y Autorización de la Contratación de Endeudamiento Público para Entidades Territoriales Autónomas", establecen un marco normativo en materia de endeudamiento público o contratación de deuda pública por las ETAs como un gobierno municipal, en ese entendido la aprobación de la Ley Municipal cuestionada no cumplió los procedimientos establecidos en el Reglamento aprobado por la Resolución Ministerial 276 (art. 8), pues, si bien tiene una solicitud de cálculo de capacidad de endeudamiento referencial, empero no existe evidencia de la negociación de las condiciones financieras del crédito con los posibles acreedores a cargo de la ETA, por lo que no se cumplió el procedimiento completo, pues debió realizar el proceso de negociación con el Banco Unión S.A., definiendo el monto a desembolsar, moneda, tasa de interés, plazo, periodicidad de pago y periodo de gracia si corresponde, en suma el cronograma de pago o desembolso que daba como resultado un grado de concesionalidad de 1.4% suscrito por los funcionarios del señalado Banco y el Área Financiera del Municipio, que en este caso no existe, además, la nota enviada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas enfatiza que mientras el Viceministerio del Tesoro y Crédito Público no emita resultado a la solicitud de "IOCP", el Gobierno Municipal no está habilitado para efectuar operaciones de crédito público, puesto que el Alcalde Municipal de dicho municipio incumplió el citado Reglamento, por lo que, como Concejal rechazó la aprobación, habida cuenta que la dispensación de trámite solicitada, fue para tapar su negligencia e ineficiencia en el manejo de las finanzas públicas.
La Ley Municipal cuestionada afecta los derechos colectivos de la población del municipio de Warnes del departamento de Santa Cruz, y atenta de manera directa sus derechos políticos en su condición de autoridad electa, puesto que el recurso interpuesto no fue respondido a cada uno de los argumentos, porque el Concejo Municipal en anterior oportunidad el 2017, autorizó otro endeudamiento que fue malversado por el Alcalde Municipal del señalado municipio, que a la fecha se encuentra en investigación penal. Por los argumentos expuestos, solicita que en sentencia se declare la inconstitucionalidad del total de la Ley Municipal impugnada.
I.1.2. Admisión y citaciones
Por Auto Constitucional (AC) 0139/2019-CA de 24 de junio, cursante de fs. 35 a 41, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta descrita precedentemente, ordenando se ponga en conocimiento de Luis Alberto Molina Rivero, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, en su condición de representante del órgano que genero la norma impugnada, a objeto de su apersonamiento y formulación de alegatos que considere necesarios, en el plazo de quince días, diligencia que fue cumplida el 28 de enero de 2020 (fs. 56).
I.1.3. Alegaciones del personero del Órgano que emitió la norma impugnada
Gumercindo Pérez Rivera, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, mediante memorial presentado el 14 de febrero de 2020, cursante de fs. 70 a 72, expresó los siguientes argumentos:
- 1)El accionante presentó una acción de amparo constitucional contra esta Ley Municipal -137/"2018" de 12 de mayo de 2019-, que fue denegada por Resolución 03/19 de 6 de junio de 2019 y confirmada mediante ;
- 2)En la presente acción alega la falta de competencia del Concejo Municipal para emitir la Ley Municipal impugnada, relacionándola erróneamente con la competencia concurrente prevista en el art. 299.II.14 de la Norma Suprema, sistemas de control gubernamental, cuando la mencionada Ley, se refiere a la aprobación de un Crédito Público de préstamo a largo plazo, para 15 proyectos de Inversión Pública y las modificaciones presupuestarias, incremento al techo presupuestario en el monto del crédito y su inscripción en el Plan Operativo Anual (POA) y Presupuesto de la Gestión ante el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas que son materias totalmente distintas relacionadas con la competencia exclusiva del nivel central del Estado (art. 298.II.23 y 34 de la CPE) relativa a elaborar, aprobar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto, fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de transferencia de recursos necesarios e inherentes a los ámbitos de sus competencias; y,
- 3)La Ley 482 establece las atribuciones del Concejo Municipal, así como las atribuciones del Alcalde Municipal, asimismo la Ley 031, señala que los recursos de las entidades territoriales autónomas municipales son los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de acuerdo a la legislación del nivel central del Estado. Por lo expuesto se evidencia que la Ley 137/"2018", impugnada en la presente acción, no es contraria a la Constitución Política del Estado y se enmarca en la competencia y la normativa legal vigente, solicitando consiguientemente dictar sentencia declarando su constitucionalidad.
I.1.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por Decreto Constitucional de 31 de agosto de 2020 (fs. 77), se dispuso la suspensión del cómputo del plazo, a objeto de que el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, remita documentación complementaria relacionada con el problema jurídico planteado; recibida la misma, se ordenó su reanudación a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 5 de julio de 2022 (fs. 128), por lo que, el presente fallo constitucional es pronunciado dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Normas consideradas inconstitucionales
"LEY MUNICIPAL N° 137/2018
Warnes, 12 de Marzo de 2019
(GESTION 2018-2019)
Mario Cronenbold Aponte
ALCALDE MUNICIPAL GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE WARNES
Por cuanto el Concejo Municipal ha sancionado la siguiente Ley Municipal:
DECRETA:
?LEY MUNICIPAL DE APROBACION DE CREDITO PUBLICO DE PRESTAMO A LARGO PLAZO PARA PROYECTOS DE INVERSION PUBLICA 2019 A SUSCRIBIRSE CON EL BANCO UNION S.A`.
ARTÍCULO 1 (OBJETO).-
La presente Ley tiene por objeto lo siguiente:
1. Facultar a la MAE del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes, ejecutar gestiones administrativas y financieras del Crédito Público con el Banco Unión S.A.
2. Autorizar la contratación del empréstito con el Banco Unión S.A., destinado a la ejecución de ?Proyectos de Inversión Pública del G.A.M.W. 2019`. ARTÍCULO 2 (ÁMBITO DE APLICACIÓN).-
Se aprueba la suscripción del Contrato de Crédito entre el Banco Unión S.A. y el Gobierno Autónomo Municipal de Warnes, denominado "Contrato de Préstamo de Dinero a Entidad Pública con Garantía de Recursos Económicos Depositados en Cuentas Corrientes Fiscales", cuyo importe es de Bs.80.000.000,00.- (OCHENTA MILLONES 00/100 BOLIVIANOS).
El Crédito Público está destinado a los siguientes proyectos de inversión pública:
N" ENT. D.A. U.E PRG. COUGO SiSIN Fin. Fun FF Org. Obj. TRF TI NOMBRE PROYECTO MONTO 1 1706 1 1 17 17060069300000 443 92 230 42310 0 1 CONST. DE PAVIMENTO PRIMER ANILLO CIUDAD WARNES 8.000.000,00 2 1706 1 1 17 17060069400000 443 92 230 42310 0 1 CONST. DE PAVIMENTO DISTRITO 2 Y URBANIZACION BUENA FE WARNES 8.000.000,00 3 1706 1 1 17 17060069500000 443 92 230 42310 0 1 CONST. DE PAVIMENTO DISTRITO 3 Y COMUNIDAD LAS BARRERAS WARNES 8.000.000,01 4 1706 1 1 17 17060069900000 443 92 230 42310 0 1 CONST. DE PAVIMENTO EN COMUNIDADES LA REF0RMA-8ARRERA-TUR0BIT0-JUAN LATINO BARRIAL ABRITA Y LA ABRA WARNES 5.600.000,00 5 1706 1 1 17 17Ó60068200000 451 92 230 42310 0 1 CONST. DE VIADUCTO EN EL KM 16 + 480, CARRETERA DOBLE VIA SANTA CRUZ WARNES 27.755.607,20 6 1706 1 1 17 17060037200000 443 92 230 42230 0 1 MEJ. DE PLAZA IGNACIO WARNES 383.541,48 7 1706 1 1 20 17060059200000 760 92 230 42230 0 1 AMPL. Y REFACCION - HOSPITAL MUNICIPAL NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO WARNES 1.671.400,09 8 1706 1 1 17 17060059300000 443 92 230 42230 0 1 CONST. MERCADO TERRACOR WARNES 1.829.768,72 9 1706 1 1 21 17060059100000 980 92 230 42230 0 1 CONST. DE MODULO EDUCATIVO SAN JUAN SATELITE NORTE WARNES 2.624.877,07 10 1706 1 1 17 17060058600000 443 92 230 42310 0 1 AMPL. MANTENIMIENTO E IMPLEMENTACION DE PARQUEOS - PARQUE ECOLOGICO WARNES 393.307,02 11 1706 1 1 20 17060069600000 760 92 230 42230 0 1 AMPLIACION CENTRO DE SALUD SATELITE NORTE WARNES 1.600.000,00 12 1706 1 1 22 17060069700000 810 92 230 42230 0 1 CONST. COLISEO MUNICIPAL BUENA FE WARNES 4 271.999,52 13 1706 1 1 16 17060061900000 640 92 230 42230 0 1 CONST. ILUMINACIÓN AV. VALLE SÁNCHEZ WARNES 960.000,00 14 1706 1 1 22 17060069800000 810 92 230 42230 0 1 CONSTRUCCIÓN DE CANCHA DE CÉSPED SINTETICO SATELITE NORTE - WARNES 2.109.498,90 15 1706 1 1 17 17060070000000 443 92 230 42310 0 1 CONSTRUCCION DE PARQUE ECOLOGICO SATELITE NORTE WARNES 6.800.000,00 TOTAL 80.000.000,00
ARTÍCULO 3 (CONDICIONES).-
Se aprueban las condiciones financieras, técnicas y legales para la suscripción del Contrato de Crédito entre el Banco Unión S.A. y el Gobierno Autónomo Municipal de Warnes, denominado "Contrato de Préstamo de Dinero a Entidad Pública con Garantía de Recursos Económicos Depositados en Cuentas Corrientes Fiscales", bajo las siguientes condiciones:
. Tipo Producto: Préstamo de Dinero en Bolivianos. . Objeto: Capital de Inversión destinado a proyectos de inversión pública. . Importe: Bs. 80.000.000,00.- (OCHENTA MILLONES 00/100 BOLIVIANOS). . Plazo: 10 años, a partir de la fecha del desembolso. . Tasa de Interés: 5,50% anual fija. . Forma de Pago: Débito Automático de la cuenta fiscal del G.A.M.W.
ARTÍCULO 4 (MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO).-
Se aprueba la modificación presupuestaria de incremento al Techo Presupuestario de la Gestión correspondiente por el monto del crédito de Bs. 80.000.000,00.- (OCHENTA MILLONES 00/100 BOLIVIANOS), toda vez que la contratación del mismo representa adición de presupuesto por la incorporación de recursos emergentes de financiamiento interno.
De igual manera, se autoriza al Alcalde Municipal y a las Unidades Ejecutoras de los proyectos en el Órgano Ejecutivo Municipal, realizar todas las modificaciones presupuestarias correspondientes y su inscripción en el POA y Presupuesto de la Gestión que corresponda ante el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, según procedimientos y normatividad legal de este Órgano Rector.
ARTÍCULO 5 (AUTORIZACIÓN).-
Se faculta al Órgano Ejecutivo Municipal de Warnes, a través de la MAE, realizar cuanta gestión sea necesaria para la obtención del Crédito Publico con el Banco Unión SA, hasta conseguir la suscripción del Contrato de Crédito y la otorgación de las autorizaciones de débito y reservas de fondos establecidos como garantía dentro el marco del Contrato de Préstamo.
DISPOSICIONES FINALES
DISPOSICIÓN PRIMERA.- El Órgano Ejecutivo Municipal, queda encargado de la ejecución y cumplimiento de la presente Ley.
DISPOSICIÓN SEGUNDA.- Se Instruye al Ejecutivo Municipal, la respectiva promulgación y publicación de la presente Ley Municipal.
Remítase al Ejecutivo Municipal de Warnes, la presente disposición legal, debidamente sancionada por el H. Concejo Municipal de Warnes, para su respectiva PROMULGACION y PUBLICACION, para los fines consiguientes de Ley.
Es dado en la Sala de Sesiones del Honorable Concejo Municipal de Warnes a los doce días del mes de Marzo del año dos mil diecinueve.
Firmado: H. Juana Jesús Arauz de Aparicio. Concejal Secretaria. Firmado: H. Luis Alberto Molina Rivero. Concejal Presidente.
POR TANTO, en la Ciudad de Warnes, a los doce días del mes de marzo de Dos Mil Diecinueve años, promulgo la Ley Municipal Nº 137/2018, de fecha 12 de Marzo de 2019, para su fiel y estricto cumplimiento.
Sello y firma: Mario Cronembold Aponte. Alcalde Municipal de Warnes" (fs. 3 a 5 [sic]).
II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas
Mostrando 59 de 118 parrafos.