Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0043/2021 Sucre, 28 de julio de 2021
SALA PLENA Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente: 31387-2019-63-AIC Departamento: Santa Cruz
En la acción de inconstitucionalidad concreta, promovida por la Agencia Despachante de Aduanas (ADA) "GNOSIS" Sociedad de Responsabilidad Limitada S.R.L., representada legalmente por Santiago Alberto Goitia Málaga; demandando la inconstitucionalidad del "artículo" Primero Conducta 4 de la Resolución de Directorio RD 01-021-15 de 15 de septiembre de 2015, emitida por el Directorio de la Aduana Nacional (AN), por ser presuntamente contraria a los arts. 9.4, 22, 46.I y II, 47.I, 108.1, 2 y 3, 109.II, 115.II, 116.I, 117.I y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1.1. Contenido de la acción
El accionante por memorial presentado el 3 de octubre de 2019, cursante de fs. 91 a 118 vta., señaló lo siguiente:
I.1.2. Hechos que motivan la acción
La , declaró la inconstitucionalidad del "artículo" Primero Conducta 3 de la Resolución de Directorio RD 01-021-15, emitida por el Directorio de la AN, que aprobó la inclusión de 4 conductas al Anexo de Clasificación de Contravenciones Aduaneras y Graduación de Sanciones, aprobada mediante Resolución de Directorio RD 01-012-07 de 4 de octubre de 2007. Ese fallo constitucional, guarda identidad con leves variaciones de forma con la presente acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta, en la cual se cuestiona el "artículo" Primero Conducta 4 de la indicada Resolución de Directorio RD 01-021-15, norma que pretende ser aplicada por la Administración Aduanera como efecto del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución Sancionatoria AN-GRLGR-GUALF-RESSAN-12-2019 de 23 de mayo, que impuso la sanción por la supuesta comisión de contravención aduanera por '"llenado incorrecto de datos consignados en la página de documentos adicionales, según RD 01-021-15..." (sic), quedando así acreditada la existencia de un proceso administrativo pendiente en el que se admitió el recurso de alzada y que posteriormente se radicó el 19 de septiembre de 2019, para su resolución, no emitiéndose la misma sin que hasta la fecha de presentación de esta acción de inconstitucionalidad concreta se produzca la extinción o el efecto de cosa juzgada en el presente caso.
Respecto a la presunción de inocencia y el principio de culpabilidad. El principio de presunción de inocencia, se ve vulnerado por el "artículo" Primero Conducta 4 de la Resolución de Directorio RD 01-021-15, que sanciona con UFV's1000.- (un mil Unidades de Fomento a la Vivienda) la conducta de '"Llenado incorrecto de datos consignados en la Página de Documentos Adicionales"' (sic), previsión que se aparta de lo establecido en el art. 285 del Reglamento a la Ley General de Aduanas (RLGA), que regula las clases de contravenciones, estableciendo que: '"La Aduana Nacional, mediante Resolución de su Directorio aprobará la clasificación de contravenciones y la graduación en la aplicación de sanciones previstas en la Ley y el presente Reglamento, en consideración a la gravedad de las mismas y los criterios de reincidencia, objetividad, generalidad, equidad y no discrecionalidad"' (sic); sin embargo, la norma cuestionada no considera la conducta como tal, limitándose a exponer únicamente una sanción que opera sin margen de acción al inculpado sobre la gravedad de la conducta; en ese sentido, la presunción de inocencia no fue contemplada en la norma cuestionada y su respectiva sanción; puesto que, el sujeto pasivo no tiene el mínimo margen para poder accionar o identificar cómo su conducta se adecúa o no a un estándar básico de afectación taxativamente establecido, lo que deriva en que la culpabilidad libere a la Administración Aduanera de probarla, y de esa forma "destruir" la presunción de inocencia.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) estableció que la demostración fehaciente de la culpabilidad se constituye en un requisito indispensable para la sanción penal; demostración ausente en el caso de la Conducta 4 del "articulo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15, porque la culpabilidad se dispone sin llevarse a cabo una valoración de la conducta, ya que se asume del resultado su existencia, cuando en realidad ese resultado pudo ser fruto o producto de un cúmulo de acciones u omisiones voluntarias e involuntarias que no requieren de mayor prueba que la sola existencia del "llenado incorrecto". Además, la norma hoy cuestionada presenta un contenido que refiere la no vinculación del interesado al procedimiento que le llevaría a modificar su situación jurídica; puesto que, la liberación de la prueba sobre la conducta que favorece a la Administración Aduanera, impide al administrado ejercer el derecho de controvertir pruebas que versan sobre su conducta, partiendo de esa manera con una presunción de culpabilidad, contraria, a la presunción de inocencia, que no varía hasta la ejecución de la sanción. De esa forma, la Administración Aduanera generó un instrumento normativo de acuerdo a la cómoda posición de atribuir presunción de verdad sobre la conducta a un resultado, dejando de lado la presunción de inocencia del administrado, tornándose innecesaria la carga de probar la culpabilidad. Consecuentemente, se encuentra ante una vulneración de la presunción de inocencia, ya que se asume una presunción de culpabilidad, siendo inócuo el proceso administrativo; así como, los mecanismos de defensa e impugnación. En definitiva, el administrado es quien termina siendo responsable por la sola configuración de la imputación, habilitándose al juzgador a imponer sanción aun cuando la culpabilidad no fue verificada.
Sobre los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad. La Conducta 4 del "articulo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15 y su sanción deben guardar correspondencia con la afectación que provoca una conducta; puesto que su objeto es corregir el accionar del administrado "...no imponer un castigo por el castigo..." (sic). El '"Llenado incorrecto de datos consignados en la Página de Documentos Adicionales"' (sic), puede dar lugar a la presencia de conductas inocuas que no ameritan sanción económica o que esa sanción deba ser diferente a otras cuyo impacto sea mayor o emerja de una conducta cuyo "disvalor" sea más intenso. Por lo cual, el art. 285 del RLGA establece que '"La Aduana Nacional, mediante Resolución de su Directorio, aprobará la clasificación de contravenciones y la graduación en la aplicación de sanciones previstas en la Ley y el presente reglamento, en consideración a la gravedad de las mismas y los criterios de reincidencia, objetividad, generalidad, equidad y no discrecionalidad"' (sic).
En ese contexto, al generar una sanción ciega basada en un resultado, antes que en una conducta, termina vulnerando los contenidos normativos de los arts. 14.IV, 109, 116.I y 232 de la CPE, que consagran los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad. Exigencias que abarcan la creación de normas que califiquen conductas que puedan acarrear sanción en el ámbito administrativo.
El principio de legalidad en el ámbito sancionatorio administrativo, guarda relación con el de tipicidad, que en el marco de la potestad sancionatoria estatal, determina que solo constituyan conductas sancionables administrativamente aquellas previstas expresamente mediante su tipificación en el instrumento normativo correspondiente, a las que acompañe una sanción que tome en cuenta los criterios de reincidencia, objetividad, generalidad, equidad y no discrecionalidad. Esa tipicidad es la que opera como garantía que permite al administrado saber cuáles son verdaderamente las conductas y las consecuencias que se encuentran descritas como prohibidas y que son pasibles de sanción administrativa.
No solo se requiere referencia de la conducta prohibida, sino que esta tenga un nivel de claridad que permita al juzgador determinar la culpabilidad del sujeto imputado con base a la prueba aportada por el acusador antes de imponerse una sanción. Situación que no acontece en el presente caso; puesto que la Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15 establece una sanción fija para una conducta descrita de manera genérica, sin una graduación de las sanciones, permitiendo que tenga que ser el juzgador administrativo quien determine la sanción en función a la gravedad de la afectación que provoque el llenado incorrecto de datos consignados en la página de documentos adicionales, la reincidencia y otros criterios que pueden concurrir en cada caso concreto.
El llenado incorrecto de datos consignados en la página de documentos adicionales y su sanción de UFV's1000.-, se concentran en un resultado y no en una conducta, quedando ausente este último al determinar qué es lo que se pretende sancionar, ya que el incumplimiento viene atribuido por todo y por nada, solo con base a un resultado que deriva de una multa que no considera los criterios de reincidencia, objetividad, generalidad, equidad y no discrecionalidad, que le fue exigible al Directorio de la AN al momento de generar la Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15, hoy cuestionada.
En lugar de describirse una conducta en la norma hoy impugnada, opta por fijar una "antigarantía", proyectando de un resultado una sanción ciega, que no se adecúa a la exigencia de taxatividad; puesto que le demandaba precisar los criterios de reincidencia, objetividad, generalidad, equidad y no discrecionalidad, especialmente en lo que se refiere a la sanción de UFV's1000.-; por lo que el Directorio de la AN en la Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15, no consideró que el ius puniendi en el derecho administrativo sancionador, pretende la represión de las infracciones a la normatividad administrativa que no constituyen un ilícito dirigido a reprimir las conductas transgresoras de la normativa propia de la administración, no de resultados.
La Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15, vulnera el deber estatal de velar por la inviolabilidad de la libertad y la dignidad del ser humano, exigida en el art. 22 de la CPE, al imponerse sanción a un resultado y que no se describa la conducta del sujeto. Sin la predeterminación normativa clara y precisa de la conducta y de la sanción, el administrado queda a merced de la discrecionalidad del juzgador, favorecido por la responsabilidad objetiva, y con ello la dignidad y la libertad quedan solo en un discurso. El administrado no puede predecir con suficiente grado de seguridad, las conductas que son posibles o no efectuarlas, por ser estas infractoras de un orden deseado. La norma cuestionada no expresa taxativamente la hipótesis normativa de conducta guiada por la voluntad del administrado que pueda derivar en sanción, que verse sobre criterios de reincidencia, objetividad, generalidad, equidad y no discrecionalidad, al no estar fijadas las graduaciones extrañadas.
La Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15, hoy impugnada, se refiere al '"Llenado incorrecto de datos..."' (sic), sin precisar la descripción taxativa de los elementos que pueden generar ese resultado, que son propiamente los de conducta, que fue la tarea encomendada al Directorio de la AN. Esa conducta versa sobre un resultado y no respecto a una conducta, dando cabida incluso al error. En ese sentido, cualquier error puede quedar comprendido en el alcance de la norma cuestionada, dejando al arbitrio del juzgador el poder de imponer sanción a conductas guiadas y no guiadas por la voluntad.
La Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15 impide al administrado dimensionar las consecuencias de sus actos al atribuirse veracidad a las afirmaciones de la administración aduanera como presupuesto para la imposición de sanción tornando "...inocuo el proceso administrativo, al igual que los mecanismos de defensa e impugnación" (sic) como precisa la .
En cuanto a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. La descripción de la contravención, el llenado incorrecto de datos consignados en la página de documentos adicionales y la sanción de UFV's1000.-, torna irrelevante si se afectó o no el bien jurídico protegido, así como la gravedad de esa afectación, recibiendo de igual manera dicha sanción; por lo tanto, no determina si hubo o no reincidencia, dolo, culpa o simple error. Además, la sanción no toma en cuenta las variables que pueden presentarse.
El llenado incorrecto de datos no supone una conducta que permita ingresar a valorar si operaron criterios de conveniencia, urgencia, utilidad o de otra naturaleza y termina imponiendo una sanción uniforme, incluso a aquellos actos en los que esté ausente la voluntad del sujeto, en los que carecen de lesividad o en los que se está frente a un resultado que puede o no ser el cometido por el actor a quien se le quiere imponer una sanción que en consecuencia deviene en irrazonable y desproporcional, más aún cuando se aleja de lo establecido en el art. 285 del RLGA, que establece la aprobación de contravenciones y la graduación en la aplicación de sanciones en consideración a la gravedad de las mismas y los criterios de reincidencia, objetividad, generalidad, equidad y no discrecionalidad; puesto que en varios casos el error llega a ser inevitable para el administrado, la administración aduanera y las autoridades jurisdiccionales; sin embargo, a las autoridades jurisdiccionales se les permite la corrección de errores sin ser sancionados económicamente.
No es admisible que se sancione el error por sí mismo, ya que no guarda relación con la finalidad que persigue la Administración Aduanera, que tiene otros medios para lograrlo. Existe un alejamiento del principio de proporcionalidad y con ello del principio de justicia material, evidenciando la ausencia de legitimidad de la normativa de la AN -Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15- en el presente caso.
Se atribuye una sanción al particular -por un error- eximiendo de la misma a la propia AN, cuando efectúa una conducta equiparable, permitiendo que corrija sus propios errores, como en las resoluciones sancionatorias por errores de cálculo en la determinación de tributos que sirven de base para la emisión de procedimientos de ejecución tributaria, resultando ajeno a los principios de racionalidad y proporcionalidad que al particular se lo sancione sin graduar las mismas entre un mínimo y un máximo que responda a la lesividad de una conducta y el fin de la propia sanción.
El Tribunal Constitucional Plurinacional en cuanto al principio de proporcionalidad de la pena, determinó que '"las medidas represivas adoptadas para conjurar la lesión o puesta en peligro del bien jurídico deben ser proporcionales a éste, a la gravedad del delito cometido, el contenido del injusto, al mal causado y a la mayor o menor responsabilidad del autor"' (sic). Empero, esa responsabilidad no es posible precisarla, no solo porque se trata de una sanción de UFV's1000.-, sino porque la misma no permite que sea producto de la responsabilidad del autor, siendo una mera aplicación de lo previsto en la norma para un resultado, que puede emerger de en un solo error o de una infinidad de conductas no guiadas por la voluntad del agente y por lo tanto no susceptibles de sanción. En ese sentido, la responsabilidad objetiva descrita en la Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15, hoy cuestionada, no precisa la conducta ni responde a un fin legítimo al imponer una sanción cuando no se afecte ni ponga en riesgo el bien jurídico que procura proteger.
Una de las características esenciales que tiene la "pena de multa", es que no busca que las rentas del Estado se incrementen ni se transformen en una fuente de recursos, sino reprimir las conductas que se consideren "disvaliosas" por afectar un bien o un interés jurídico protegido, con la finalidad de que el sujeto no reitere su conducta; sin embargo, la Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15 da lugar a una sanción de UFV's1000.-, con base a una configuración arbitraria, de manera que un sujeto puede terminar pagando como multa sumas astronómicas, ya que no toma en cuenta la especificidad de la materia, y de esa forma derivar en la extinción de actividades lícitas como las que llevan a cabo las ADA. En ese sentido, se evidencia que la sanción es impuesta por un resultado y no por la conducta que puede ser fruto de un sinnúmero de supuestos, y termina siendo aplicada como si se trataran de múltiples importaciones, no por la conducta desplegada cuando ésta es única.
La Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15, hoy cuestionada, vulnera los derechos establecidos en los arts. 46.II y 47.I de la CPE; puesto que resulta desproporcionada en función a la materia, los elementos básicos y lógicos de una sanción equilibrada, proporcionada y racional.
La sanción administrativa o penal responde a un fin; por lo tanto, corresponde una única sanción cuando existe unidad objetiva "...(lesión de un mismo bien jurídico aunque hubiera sido producida por distintas acciones)..." (sic), entendimiento del cual se aleja la norma impugnada -Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15-, y da lugar a que el error insustancial, doloso o culposo o carente de acción concluya con sanción que no solo afecta al patrimonio del administrado, sino a derechos fundamentales, como al derecho al trabajo e incidiendo también en los derechos de terceras personas.
Sobre el derecho al debido proceso. La Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15 no se adecúa a las exigencias constitucionales del debido proceso. La falta de apego a la legalidad, tipicidad, taxatividad, proporcionalidad y razonabilidad, precisada en la norma hoy cuestionada, deriva en que la imposición de la sanción se la efectúe sin que el administrado pueda asumir defensa en el marco de un debido proceso, al grado que la AN queda liberada de probar la culpabilidad del agente, reduciéndose el debate a nada, de tal forma que la decisión final no se construye con base a un "...contradictorio que permita alcanzar un juicio en el juzgador sobre lo acontecido..." (sic), sino sobre el resultado.
En la Conducta 4 del "artículo" Primero de la Resolución de Directorio RD 01-021-15, el procedimiento administrativo termina siendo insustancial, lo que es contrario al debido proceso; ya que cuando se permite al administrado presentar descargos, estos terminan por ser inocuos y carentes de sentido y valor; más aún, cuando la AN ni siquiera tiene la obligación de probar la conducta, sino que se limita a imponer la sanción. Consecuentemente, no se gesta un proceso en el que el administrado pueda desvirtuar la pretensión de la administración aduanera, porque no se cuenta con una graduación ni se toma en consideración la gravedad de las mismas y los criterios de reincidencia, objetividad, generalidad, equidad y no discrecionalidad. No se debate la conducta y las normas aduaneras que se cuestionan, no valoran la conducta y menos la lesividad.
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