Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0049/2022 Sucre, 17 de agosto de 2022
SALA PLENA Magistrada Relatora: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente: 33625-2020-68-AIC Departamento: Cochabamba
En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Mario Enrique Severich Bustamante, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 11, 12.4, 13 y 14 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos, por ser presuntamente contrarios a los arts. 7, 12, 28, 115.II, 117.I, 180.II, 256 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8.1 y 2 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
Por memorial presentado el 5 de marzo de 2020, cursante de fs. 80 a 88 vta., dentro del proceso administrativo interno instaurado en su contra, refirió lo siguiente:
I.1.1. Síntesis de la acción
La Comisión de Ética del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba inició en su contra un sumario interno, emitiendo el Auto Inicial de Proceso Administrativo mediante Resolución 01/2020 de 11 de febrero; en ese marco, la primera resolución cuestionada de inconstitucional es el art. 11 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del aludido Gobierno Municipal, el cual vulnera los arts. 7 y 12 de la CPE; ya que, al atribuirse la capacidad de juzgar al Alcalde Municipal, subordina al órgano ejecutivo o lo ubica en situación de inferioridad jurídica frente al ente deliberante; dado que, por disposición de la norma objetada, el órgano legislativo municipal a través de la Comisión de Ética tendría la facultad de procesar y recomendar sanciones contra dicha autoridad edil, y el Concejo aplicar las mismas con una discrecionalidad absoluta por medio de de un procedimiento que no fue creado ni ajustado en el marco de los principios, valores y preceptos contenidos en la Norma Suprema, sino mediante una ley, transgrediendo los principios de independencia y separación de ambos órganos.
Respecto a los arts. 12.4 y 14.3 del citado Reglamento, al disponer la suspensión hasta un máximo de treinta días calendario del cargo a la Alcaldesa o Alcalde, lesiona el art. 410 de la CPE, el cual establece un sistema de jerarquía normativa, en cuya virtud, todas las resoluciones municipales tienen que estar sometidas a la Ley Fundamental, los Tratados Internacionales y las leyes nacionales y autónomas; al mismo tiempo, el permitir la suspensión del Alcalde Municipal de Colcapirhua, atenta contra el art. 27 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) que prohíbe al ente fiscalizador tomar acciones para suspender o destituir a la indicada autoridad municipal. Asimismo, las precitadas normas cuestionadas además infringen el art. 28 constitucional, que determina expresamente las causales por las que se puede suspender los derechos políticos de una persona; entre las cuales, no se encuentra la sanción administrativa por supuestas infracciones al ordenamiento jurídico interno que regula a los servidores públicos electos; por ello, la suspensión del cargo que emerge de la voluntad popular, aunque por un tiempo limitado, implica restringir o limitar su mandato y consecuentemente suspender los derechos políticos que tiene todo ciudadano.
Con relación al art. 13 del predicho Reglamento, al establecer que las resoluciones del Pleno del Concejo Municipal que declaren procedente las denuncias formuladas contra el Alcalde o Alcaldesa, Concejalas o Concejales con base en el informe y recomendaciones de la Comisión de Ética, será en única instancia y por lo tanto no son recurribles por la vía administrativa, transgrede el art. 180.II de la CPE, que garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales, precepto constitucional que se aplica también en los procesos administrativos, tributarios y de cualquier índole, que tiene su correspondencia con el art. 8.2 inc. h) de la CADH, aplicable por mandato de los arts. 256 y 410 de la indicada Norma Suprema; ya que, de emitirse resolución sancionatoria del alcalde, con base en la mencionada disposición reglamentaria interna, imposibilitaría activar el control de legalidad, proporcionalidad, taxatividad y otros vinculados al debido proceso, impidiéndole en su caso, el derecho al ejercicio del cargo y por ende a recurrir, impugnar o doble instancia, para que otra autoridad jerárquica pueda revisar, modificar, revocar o confirmar la resolución que emita el órgano deliberante, mediante los recursos de revocatoria y jerárquico establecidos en la normativa legal pertinente.
Finalmente, con relación al art. 14 del Reglamento objetado, que estipula las sanciones que impone el Pleno del Concejo Municipal, no especificó qué tipo de actos u omisiones consideradas como contravenciones administrativas pueden merecer de manera gradual y proporcional las sanciones estipuladas, no se describió y definió puntualmente abriendo un ilimitado escenario de abuso de poder, discrecionalidad arbitrariedad; pues, el ente deliberante como un órgano eminentemente político, se otorgaría la facultad de aplicar por cualquier motivo y de manera indiscriminada cualquiera de las sanciones descritas en el precepto cuestionado, prescindiendo del principio de legalidad, taxatividad, tipicidad y proporcionalidad, lesionando los arts. 115.II concordante con el 117.I de la CPE, que establece el debido proceso y todos sus componentes y principios que constituyen derechos y garantías constitucionales.
I.1.2. Alegaciones de la otra parte
No consta que la presente acción de inconstitucionalidad concreta fuera corrida en traslado, ni existe respuesta alguna.
I.2. Resolución de la autoridad administrativa consultante
Mediante Resolución 03/2020 de 6 de marzo, cursante de fs. 89 a 94 vta., la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta; expresando los siguientes fundamentos:
- a)La sanción prevista en el art. 12.4 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos de la mencionada entidad edil, respecto a la suspensión hasta un máximo de treinta días del Alcalde Municipal, no es contraria a la Constitución Política del Estado, en virtud a la previsión legal contenida en el art. 286.I de la citada Norma Suprema y principalmente la Declaración Constitucional Plurinacional "0135/2016 de 15 de noviembre", concerniente a la diferencia entre la suspensión temporal y la definitiva, que en este último caso se constituye en una verdadera forma de destitución de la autoridad electa;
- b)Con relación a la vulneración al derecho de impugnación o doble instancia, la SCP "2306/2010-R", señaló de forma clara que, si bien la reconsideración no es un recurso propiamente dicho, es un medio de defensa idóneo para que la autoridad que emitió una resolución, pueda reconsiderar su decisión en virtud de los fundamentos expuestos por la parte agraviada, pudiendo ser planteado por las presumibles leciones de derechos y garantías que pudiera cometer la administración pública en todas sus dimensiones y estamentos;
- c)El aludido Reglamento señala que las decisiones expresadas a través de resoluciones del Pleno del Concejo Municipal, son de única instancia y las mismas no son recurribles; sin embargo, no es menos cierto que la parte agraviada puede interponer la reconsideración como medio de defensa idóneo y a efecto de hacer prevalecer sus derechos y garantías constitucionales; y,
- d)De los argumentos expuestos por el accionante, no existe justificación que haga presumir duda razonable sobre los preceptos legales impugnados; por lo que, no se considera pertinente promover la acción de inconstitucionalidad concreta contra los arts. 11, 12.4, 13 y 14.3 del referido Reglamento.
I.3. Admisión y citación
Por , cursante de fs. 106 a 112, la Comisión de este Tribunal revocó la Resolución 03/2020, de 6 de marzo, pronunciada por la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, y en consecuencia admitió la acción disponiendo se ponga a conocimiento del Presidente del Concejo Municipal de la aludida entidad edil, como personero del órgano que generó la norma impugnada, a objeto que formule los alegatos que considere pertinentes.
I.4. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada
Mónica Orellana Velásquez, Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, a través del memorial presentado el 12 de octubre de 2021, cursante de fs. 207 a 210 vta., respondió a la acción planteada, arguyendo que:
- 1)El art. 11 del mencionado Reglamento, no es contrario a las disposiciones legales, menos a las normas constitucionales; puesto que, procede de conformidad a las atribuciones conferidas por la Ley LGAM y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" -Ley 031 de 19 de julio de 2010-; siendo evidente que, el ente deliberante por mandato de la Ley del Concejo Municipal, en el marco de su atribución de fiscalización, puede procesar administrativamente al Alcalde Municipal por medio de la Comisión de Ética del Concejo Municipal, conforme estableció la SCP "0107/2015";
- 2)Con referencia a los arts. 12.4 y 14.3 del citado Reglamento, los propios miembros del aludido órgano legislativo, bajo el principio de presunción de inocencia y en resguardo del debido proceso, en cuanto al elemento competencia para legislar situaciones ya dispuestas en el art. 27 de la Ley 482, derogaron el art. 12.4 en mérito a la Resolución Municipal 19/2020 de 21 de abril; es decir que, el acto jurídico reclamado cesó mucho antes que se cumpla a cabalidad cualquier sanción impuesta, mediante la Resolución Municipal 17/2020 de 30 de marzo; y,
- 3)En relación al art. 13 del aludido Reglamento, referido a que las resoluciones que declaren procedentes o improcedentes las denuncias contra las autoridades municipales, son emitidas en única instancia, por lo que no son recurribles; cabe señalar que, simple y llanamente la decisión en última instancia, en los casos que involucran a las altas autoridades del citado Gobierno Autónomo Municipal, tanto Alcaldesa o Alcalde y Concejalas o Concejales, no puede ser revisado en la vía administrativa por una autoridad superior en jerarquía, por no existir otra instancia superior al Pleno del Concejo Municipal; en consecuencia, el predicho Reglamento no contraviene ninguna norma constitucional, ello en consideración a que de ninguna manera está coartando el derecho a la impugnación; puesto que, existe un proceso administrativo en el que no existe un superior jerárquico para fines de impugnación.
I.5. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por decreto constitucional de 8 de octubre de 2021, se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de la correspondiente sentencia, a efectos de recabar la documentación solicitada (fs. 164).
A partir de la notificación con el proveído de 12 de agosto de 2022, se reanudó el cómputo de plazo; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro del mismo.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Normas consideradas inconstitucionales
El accionante demanda la inconstitucionalidad de los arts. 11, 12.4, 13 y 14.3 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba.
"ARTÍCULO 11.- (PROCEDIMIENTO EN LA SUSTANCIACIÓN DE LAS DENUNCIAS EN CONTRA DEL ALCALDE O ALCALDESA, CONCEJALAS O CONCEJALES POR LA DIRECTIVA DEL CONCEJO MUNICIPAL). El procedimiento a seguir en la sustanciación de las denuncias en contra la Alcaldesa o Alcalde, Concejalas o Concejales, será el siguiente:
- 1)Una vez recepcionada la denuncia, mediante memorial o nota, nota administrativa, informe de auditoría o dictamen en Secretaría del Concejo Municipal, el o la Responsable remitirá la Denuncia ante la Máxima Autoridad Ejecutiva del Concejo Municipal (MAEC) para que a su vez, este eleve ante la Directiva del Concejo Municipal.
- 2)En el orden del día de la Sesión Ordinaria inmediata posterior a la recepción de la denuncia, la Directiva del Concejo Municipal, incluirá el asunto para su tratamiento.
- 3)Se dará lectura a la denuncia y se remitirá a la Comisión de Ética para los fines del presente reglamento y disposiciones legales. Si a consideración de los miembros de la directiva la denuncia amerita reserva en su tratamiento, se podrá disponer la convocatoria a una Sesión Extraordinaria y Reservada para el conocimiento del Pleno del Concejo Municipal".
"ARTÍCULO 12.- (PROCEDIMIENTO Y PLAZOS EN LA SUSTANCIACIÓN DE LAS DENUNCIAS EN CONTRA DEL ALCALDE O ALCALDESA, CONCEJALAS O CONCEJALES POR LAS O LOS MIEMBROS DE LA COMISIÓN DE ÉTICA). Los miembros de la Comisión de Ética, deberán cumplir el siguiente procedimiento:
(...)
- 4)Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la culminación del plazo de prueba, la Comisión de Ética, deberá emitir su informe y las recomendaciones que corresponda ante el Pleno, vía Directiva que necesariamente deberá estar fundamentada de hecho y de derecho así como contener los antecedentes y las conclusiones y recomendaciones. En caso de no existir acuerdo entre los miembros de la Comisión de Ética sobre el informe final y las recomendaciones, cada uno de los miembros y por separado, deberán presentar su respectivo informe y recomendaciones ante el pleno, vía Directiva, que necesariamente pondrá a consideración ambos informes. En casos de Acoso y Violencia Política hacia las mujeres, del Alcalde o Alcaldesa, Concejalas o Concejales deberán dar cumplimiento a los plazos establecidos en la Ley N° 243 en todo aquello que sea aplicable a la sustanciación de los sumarios administrativos en contra del Alcalde o Alcaldesa, Concejalas o Concejales.
El informe y recomendaciones que evacúe la Comisión de Ética, será con las siguientes alternativas:
> Sobreseimiento. > Llamada de atención por escrito que deberá ser formalizada por la Presidenta o Presidente del Concejo Municipal. > Descuento hasta el 20% del total ganado de su haber básico. > Suspensión hasta un máximo de 30 días calendario del cargo a la Alcaldesa o Alcalde, Concejala o Concejal, sin goce de haberes".
"ARTÍCULO 13.- (JUZGAMIENTO EN ÚNICA INSTANCIA). Las resoluciones del Pleno del Concejo Municipal que declaren procedente o improcedente las denuncias formuladas en contra del Alcalde o Alcaldesa, Concejalas o Concejales en base al informe y recomendaciones de la Comisión de Ética, será en única instancia y por tanto no son recurribles en la vía administrativa".
"ARTÍCULO 14.- (SANCIONES). Las sanciones que imponga el Pleno del Concejo Municipal serán las siguientes:
- 1)Llamada de atención por escrito que deberá ser formalizada por la Presidenta o Presidente del Concejo Municipal en representación del Pleno del Concejo Municipal.
- 2)Descuento hasta el 20% del total ganado de su haber básico.
- 3)Suspensión hasta un máximo de 30 días calendario del cargo a la Alcaldesa o Alcalde, Concejala o Concejal, sin goce de haberes".
II.2. Normas de la Constitución Política del Estado consideradas infringidas
"Artículo 7.
La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan, por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible". "Artículo 12.
I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.
II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado.
III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí".
"Artículo 28.
El ejercicio de los derechos políticos se suspende en los siguientes casos, previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida:
1. Por tomar armas y prestar servicio en fuerzas armadas enemigas en tiempo de guerra.
2. Por defraudación de recursos públicos.
3. Por traición a la patria".
"Artículo 115.
(...)
II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones".
"Artículo 117.
I. Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada".
"Artículo 180.
(...)
II. Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales".
"Artículo 256.
I. Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiere adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta.
II. Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables".
"Artículo 410.
I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución. II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado.
2. Los tratados internacionales.
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes".
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En la presente acción de inconstitucionalidad concreta, Mario Enrique Severich Bustamante, demanda la inconstitucionalidad de los arts. 11, 12.4, 13 y 14 del Reglamento para el Funcionamiento de la Comisión de Ética y Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba, por ser presuntamente contrarios a los arts. 7, 12, 28, 115.II, 117.I, 180.II, 256 y 410 de la CPE; y, 8.1 y 2 inc. h) de la CADH; sosteniendo que, el art. 11 del precitado Reglamento al atribuir la capacidad de juzgar al Alcalde Municipal, subordina al órgano ejecutivo en situación de inferioridad jurídica frente al Concejo Municipal, transgrediendo los principios de independencia y separación de ambos órganos; por su parte, los arts. 12.4 y 14.3 al permitir la suspensión de la autoridad edil, no consideraron los casos por los cuales se puede suspender el ejercicio de los derechos políticos que tiene todo ciudadano, previstos en el art. 28 constitucional, restringiendo y limitando su mandato; asimismo, el art. 13 conculca el principio de impugnación en los procesos administrativos de cualquier índole, imposibilitando activar el control de legalidad, proporcionalidad y taxatividad vinculados al debido proceso, impidiendo el derecho a recurrir, impugnar o doble instancia para que otra autoridad jerárquica pueda revisar, modificar, revocar o confirmar la resolución emitida por el órgano legislativo, mediante los recursos de revocatoria y jerárquico. Finalmente, respecto al art. 14 del aludido Reglamento, no se especificó qué tipo de actos u omisiones consideradas como contravenciones administrativas pueden merecer de manera gradual y proporcional las sanciones estipuladas.
En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional, el art. 202.1 de la CPE.
III.1. Sobre el control normativo de constitucionalidad
El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de la constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales.
La Norma Suprema en sus arts. 132 y 133 consagra a la acción de inconstitucionalidad como una acción de defensa, la que se configura como un derecho de toda persona individual y colectiva, afectada por una norma jurídica incluida en una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial contraria a la Norma Suprema, a presentar una acción de inconstitucionalidad sujeta a un procedimiento previsto por ley.
Respecto a los alcances del control de constitucional, el extinto Tribunal Constitucional, en la , siguiendo el criterio expresado por la , precisó: "...el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos:
- a)la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental;
- b)la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado;
- c)el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y
- d)la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas..." (las negrillas nos corresponden).
Al respecto, la , determinó:"El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.
(...)
La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga homes; es decir, surte plenos efectos respecto a todos..."(énfasis añadido).
III.2. El Estado Unitario, Social de Derecho, Plurinacional Comunitario con Autonomías
El art. 1 de la CPE, establece: "Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país".
Mostrando 82 de 163 parrafos.