0052/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0052/2022-S1 Sucre, 18 de abril de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional

Expediente: 38456-2021-77-AAC Departamento: Beni

En revisión la Resolución 001/2021 de 21 de enero, cursante de fs. 209 a 212, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Esther Chinari Subieta contra Enzo Carlo Roca Pinto, Alcalde, y César Francisco Villarroel Guevara, Juez Sumariante, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta (GAMR) del departamento del Beni.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 18 de enero de 2021, cursante de fs. 83 a 89, la accionante expreso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La impetrante de tutela señala que dentro el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta (GAMR) del departamento del Beni, fue designada como Comisario 2 el 19 de agosto de 2015; posteriormente, en abril de 2016 fue cambiada a la función de Encargada de Oficina del Consumidor (ODECO) y en noviembre de 2018 la bajaron de nivel salarial, bajo el argumento de que no cumplía con el perfil del correspondiente al cargo, por lo que quedó en el nivel doce, señala que a fin de no perder su trabajo, se vio obligada a firmar un Acta de Consentimiento aceptando dicho nivel.

El 23 de septiembre de 2020, fue notificada con el Auto Inicial de Proceso Administrativo, en cumplimiento al Instructivo Administrativo 109/2020, emitido por el Alcalde del Gobierno Municipal de Riberalta del departamento del Beni, en función a un Informe de la Unidad de Transparencia U.T.-G.A.M.R./ CITE 003/2020 de 15 de septiembre de 2020, alegando que posiblemente su designación en el cargo de Comisaria 2 fue irregular, por no haber cumplido con los requisitos establecidos en el Manual de Cargos y Funciones, atribuyéndole la infracción del art. 38 del Reglamento Interno de Personal (RIP) del GAMR.

Mediante Resolución Administrativa 08/2020 de 29 de octubre, el Juez Sumariante determinó la existencia de responsabilidad administrativa contra la accionante de tutela, imponiéndole la máxima sanción de destitución, sanción contra la que interpuso un recurso revocatorio presentado en fecha 5 de noviembre, mismo que fue resuelto por mediante Resolución de recurso revocatorio de 17 de noviembre del citado año, confirmando la Resolución impugnada; habiendo presentado el recurso jerárquico, el mismo fue resuelto por Resolución de recurso jerárquico 9 de diciembre de 2020, que confirmó la Resolución de destitución emitida contra de la peticionante.

La accionante afirma que en el transcurso del proceso administrativo interno, se cometieron irregularidades que vulneraron sus derechos; toda vez que, no se cumplió lo establecido en el art. 18 del Decreto Supremo (DS) 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, que establecen que la apertura de proceso disciplinario contra un funcionario público debe ser producto de una denuncia realizada ante la autoridad sumariante, de oficio, en virtud de un dictamen producto de una evaluación de informes de auditoría interna y por la emisión de un informe de auditoría especial; no como sucedió en su caso, que la apertura se dio en cumplimiento a un Instructivo de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del GAMR, hecho que lesiona su derecho a un Juez imparcial.

Asimismo, acusa que incurrieron en una valoración incorrecta de los hechos, debido a que si su designación fue sin cumplir un perfil, refiere que ese hecho no le puede ser atribuido, debido a que fue invitada, limitándose a presentar su documentación, debiendo ser la Unidad de Recursos Humanos del GAMR, quien tenía la obligación de verificar ese extremo.

Señala que de la parte resolutiva de la "Resolución Administrativa 06/2020" (sic), se infiere que la sanción de destitución se impuso en función a los arts. 38 incs. a), d) o) y p), art. 56.4, arts. 57.4 y 62.6 del RIP del GAMR, mismos que se encuentran comprendidos entre los derechos y obligaciones del servidor público, y su incumplimiento no genera la sanción de destitución, misma que es impuesta cuando el servidor incurre en soborno, malversación, robo, hurto, defraudación, abuso de confianza en dineros, valores, documentos municipales, todas ellas causales por las que no fue procesada, hecho que no condice con el principio de legalidad.

Finalmente indica que la Resolución Administrativa referida, no fue debidamente fundamentada y motivada, debido que en el tercer considerando señala hechos ajenos a los que generaron el proceso sumario interno, en el cuarto considerando se pronuncia en relación a la mala adecuación de los hechos al derecho planteado en el recurso de revocatoria, y en el último considerando únicamente transcribe artículos que regulan los procesos internos; además de ello, acusa que no se resolvieron todos los puntos planteados en el memorial mediante el cual se presentó el recurso. Asimismo, acusa de incongruente el fallo en cuestión, porque en el tercer considerando señala como sustento hechos que no son parte del proceso de fondo.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela considera lesionados sus derechos fundamentales al debido proceso, en sus elementos de la debida fundamentación motivación y congruencia, y de legalidad y el sub elemento de taxatividad; además de la vulneración de su derecho al trabajo; y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46, 48.II, 49.III, de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia:

a)Se anule obrados hasta el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno 07/2020 inclusive;
b)Se disponga que la Autoridad Sumariante del GSMR inicie el sumario administrativo de acuerdo a los lineamientos trazados por el Tribunal Constitucional Plurinacional expuestos en la acción de amparo constitucional como sus fundamentos jurisprudenciales, adecuando la contravención a las causales previstas en los arts. 18 y 21 del DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237 y sea de manera congruente; y
c)Sea restituida al cargo que ocupaba.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 21 de enero de 2021, según consta en acta cursante a fs. 208 y vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La impetrante de tutela no se hizo presente en la audiencia de Acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Enzo Carlo Roca Pinto, Alcalde, y César Francisco Villarroel Guevara, Juez Sumariante, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta (GAMR) del departamento del Beni, a través su apoderado legal mediante informe escrito cursante de fs. 206 a 207 vta., señalaron lo siguiente:

1)El proceso disciplinario se inició por una denuncia presentada ante la Unidad de Transparencia del GAMR, en mérito a la cual se emitió un informe o dictamen dirigido a la MAE, recomendando el inicio de proceso sumario interno;
2)La accionante presentó un documento para acreditar su condición de bachiller, consistente en una fotocopia de certificación que según la referida equivalía al título de bachiller en humanidades, sorprendiendo en su buena fe a la autoridad del GAMR que la designó; por lo que, el problema suscitado es atribuible únicamente a ella;
3)La Resolución Administrativa 08/2020 de 29 de octubre refiere que la sumariada infringió el art. 38 inc. d) del Reglamento Interno de Personal que determina como obligación del servidor público municipal "Conocer y cumplir la Ley 1178, sus decretos reglamentarios, normas, manuales operativos, instructivos internos y demás disposiciones, de acuerdo al cargo que desempeña." (sic); por lo que, queda establecido que para el desempeño del cargo la sumariada debió ser bachiller, incurriendo en abuso de confianza al tiempo de entregar documentación incorrecta o falsa;
4)La accionante pretende absurdamente que la irregularidad de su designación se encuentre establecida o tipificada con sanción expresa en el Reglamento de Personal, debido a que al no cumplir con el requisito mínimo exigido, no puede continuar ejerciendo funciones por encontrarse inhabilitada;
5)Durante la tramitación del sumario la procesada nunca adjunto copia ni original de su diploma de bachiller que según ella sería del año 2002, por su parte el GAMR obtuvo documentación reciente de la Dirección Distrital de Educación de la cual se desprende que acaba de culminar su bachillerato y recién obtendrá el título correspondiente, motivo por el cual, se deberá iniciar acciones legales que correspondan a objeto de buscar resarcimiento por los daños y perjuicios que se originaron durante el tiempo que ejerció funciones de manera ilegal; y, 5) La sumariada ingresó a trabajar al municipio el año 2015 encontrándose comprendida en la Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, actualmente se encuentra bajo el régimen de la Ley General del Trabajo (LGT), motivo por el cual, cuando fue notificada con el memorándum de destitución debió agotar la instancia laboral ante el Ministerio de Trabajo de acuerdo al DS 28699 modificado por el DS 0495, y no plantear la presente acción de amparo constitucional.

I.2.4. Resolución

El Juez Público Civil, Comercial y Familiar Segundo de Riberalta, en suplencia legal, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 001/2021 de 21 de enero, cursante de fs. 209 a 212, concedió en parte la tutela solicitada, con relación a la autoridad jerárquica, disponiendo en consecuencia que esta "emita nuevo Auto bajo los parámetros y lineamientos antes descritos" (sic); dicha determinación se asumió sobre la base de los siguientes fundamentos:

i)De la revisión de antecedentes, se tiene que en el presente caso, a la ahora accionante se le inició un proceso administrativo interno, por haber infringido el art. 38.d) del Reglamento Interno de Personal, que establece que la funcionaria debe conocer y cumplir la Ley 1178, sus decretos y reglamentos, normas y manuales operativos, instructivos internos y demás disposiciones de acuerdo al cargo que desempeña; de acuerdo al Auto de apertura de proceso, porque supuestamente esta no cumplió con el perfil del cargo al que fue asignada, esto en razón de haber fraguado documentación en su hoja de vida ya que adjunta en el proceso certificación de que la accionante aun no habría culminado sus estudios escolares, bajo este parámetro, se tiene que no cumpliría con el perfil para el cargo de Comisaria 2;
ii)Se tiene entendido que al iniciar un proceso por desconocimiento de una norma, es una transgresión o falta por parte del funcionario como bien establece el RIP; pero de acuerdo al mismo, las sanciones establecidas por el art. 51, van desde la amonestación oral hasta la destitución, mientras que el art. 57 establece que la sanción de destitución se aplica en situaciones graves (haber sido suspendido del cargo hasta en dos oportunidades; inasistencia injustificada por tres días continuos y seis discontinuos; conducta escandalosa, embriaguez consuetudinaria o drogadicción; robo hurto, etc.); ninguno de los actos establecidos como causal de destitución en el referido art. 57 se enmarca a los actos por los cuales la accionante fue procesada (desconocimiento de la norma), existiendo otras sanciones a la prevista por el art. 29 de la Ley 1178; se advierte además que al momento de asumir el cargo, la Unidad de Recursos Humanos tiene la obligación de constatar los documentos y la hoja de vida del funcionario, ello con la finalidad de evitar precisamente el fraude;
iii)Por ello se concluye que no existe una debida fundamentación, congruencia sobre la resolución emitida, ya que la misma es contradictoria en la vertiente de congruencia, ya que el acto atribuido a la accionante (desconocimiento de la norma) no condice con la sanción impuesta de destitución, correspondiendo conceder la tutela impetrada.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa memorial de interposición de recurso jerárquico, que presenta Esther Chinari Subieta, en contra de la Resolución de recurso revocatorio de 17 de noviembre de 2020, presentado, en la que denunció la falta de motivación y fundamentación, así como incongruencia de la resolución impugnada que resolvió su recurso revocatorio; ya que los hechos por los cuales fue procesada no tienen como sanción la destitución de su cargo, y la parte resolutiva de dicha resolución es incongruente entre su parte jurídica y la parte resolutiva (fs. 12 a 14).

II.2. Resolución de Recurso Jerárquico de 9 de diciembre de 2020, emitida por Enzo Carlo Roca Pinto, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta (GAMR), que resuelve confirmar la Resolución de 17 de noviembre de 2020 y Resolución Administrativa 08/2020 de 29 de octubre, en aplicación del art. 28 del DS 23318-A modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001 (fs. 15 a 16 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante aduce que la Resolución Administrativa de 9 de diciembre de 2020, emitida por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta (GAMR), autoridad ahora demandada, lesiona sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación motivación y congruencia, y de legalidad y sub elemento de taxatividad; al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, la referida Resolución Administrativa carece de fundamentación y motivación limitándose a realizar una simple transcripción de los artículos que regulan los proceso internos, omitiendo resolver todos los puntos planteados en el recurso jerárquico, planteado de su parte, además de ello, en la referida resolución administrativa que ahora impugna, se señalan acontecimientos que no tienen relación con los hechos por los que iniciaron el proceso interno en su contra; por tal motivo la impetrante de tutela solicita que se le conceda el amparo y en consecuencia se disponga:

a)Se anule obrados hasta el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno 07/2020 inclusive;
b)Se disponga que la Autoridad Sumariante del GSMR inicie el sumario administrativo de acuerdo a los lineamientos trazados por el Tribunal Constitucional Plurinacional expuestos en la acción de amparo constitucional como sus fundamentos jurisprudenciales, adecuando la contravención a las causales previstas en los arts. 18 y 21 del DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237 y sea de manera congruente; y
c)Sea restituida al cargo que ocupaba.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas:

1)La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso; y,
2)Análisis del caso concreto.

III.1. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la , reiterada por la , asumió el siguiente entendimiento:

El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la 1; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la 2, se aclara que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En el Fundamento Jurídico III.3 de la , se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación y fundamentación como elementos configurativos del debido proceso, como son:

a)Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales,
b)Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes,
c)Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto,
d)Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales,
e)Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada,
f)Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la 3, precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la 4 se refirió a la fundamentación como sustento de una resolución disciplinaria; empero, es la 5 la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son:

1)El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad;
2)Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia;
3)Garantizar la posibilidad del control de la resolución por medio de los recursos;
4)Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y,
5)La observancia del principio dispositivo, que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la -6.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la como la , señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión:

i)Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten;
ii)Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso;
iii)Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y,
iv)Por la falta de coherencia del fallo, se da: iv.a) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, iv.b) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la 7, así como en la 8, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la 9, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la 10 señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

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