Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0054/2019 Sucre, 4 de octubre de 2019
SALA PLENA Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente: 25134-2018-51-AIC Departamento: Chuquisaca
En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Jaime Germán Velásquez Saravia, demandando la inconstitucionalidad del art. 20 inc. j) de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2010, y de manera conexa de la Disposición Final Segunda inciso b de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2014?Ley 455 de 11 de diciembre de 2013?, por ser presuntamente contrarios a los arts. 46.I, 162."4 y 5" y 321.I y III de la Constitución Política del Estado (CPE); 6 y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"; y, 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
El accionante, mediante memorial presentado el 17 de noviembre de 2017, cursante de fs. 1 a 13, refiere lo siguiente:
I.1.1. Síntesis de la acción
Se cumplen los presupuestos para interponer la presente acción, conforme al art. 73.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), porque dentro del proceso social de "nulidad de proceso administrativo por violación a garantías constitucionales, reincorporación laboral y pago de sueldos devengados" (sic), planteado contra la Universidad Mayor Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca (UMRPSFXCH), fue arbitrariamente destituido aplicando el art. 20 inc. j) de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2010; norma que vulnera los principios de unidad de materia y temporalidad que deben contener las leyes de naturaleza presupuestaria. El citado proceso social se encuentra en etapa de casación, ante la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia; y existe duda razonable de la validez tanto constitucional como convencional de la referida norma, que lesiona sus derechos fundamentales; por lo que, el despido realizado carece de legalidad constitucional y legitimidad democrática.
El 20 de marzo de 2014, se le inicio un proceso administrativo por incompatibilidad en razón del parentesco con base en la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2010, cuando sus efectos ya no se encontraban vigentes; toda vez que, la modificación correspondía solamente a esa gestión; proceso en el que se determinó su destitución del cargo de docente, pese a que se encontraba gozando del subsidio de incapacidad temporal, vulnerando lo dispuesto por los arts. 209 del Código de Seguridad Social (CSS), 106 de su Reglamento y 27 del Decreto Ley (DL) 10173 de 28 de marzo de 1972, circunstancias que no fueron debidamente valoradas por el Juez Laboral de primera instancia, ni el Tribunal de alzada. En tal mérito, invocando los principios pro actione y prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, contenidos en la Norma Suprema, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la "Sección 2ª" de la Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad, solicita se tengan por cumplidos los requisitos.
Considerado lo anterior, la norma acusada como inconstitucional incluye modificaciones insospechadas, porque tratándose de una Ley presupuestaria, sale de su materia e ingresa a reglar temas relativos al derecho penal sancionador, como es la incompatibilidad en razón de parentesco, lo que no corresponde conforme a los principios de unidad de materia y temporalidad que rigen a estas leyes; inclusión que se hace en transgresión a la Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad. Por otra parte, si bien plantea la acción contra una ley abrogada, ésta mantiene sus efectos vigentes en su caso desde el inicio el proceso; además que su vigencia fue ampliada de manera inconstitucional a través del inciso b de la Disposición Final Segunda de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2014.
En cuanto a la vulneración de los principios de unidad de materia legislativa y temporalidad, señala que la naturaleza jurídica de la Ley del Presupuesto General del Estado está sometida a un régimen de temporalidad; por lo que, citando las , y ; señaló que, se regula una prohibición y falta disciplinaria como la incompatibilidad del cargo en razón del parentesco, materia propia del derecho sancionador, hecho que demuestra que la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2010, prescribe fuera de su objeto, contrariando el art. 321.I y III de la Norma Suprema, que prevé la actividad económica y financiera del Estado, no otros aspectos como las faltas administrativas disciplinarias; asimismo, la Asamblea Legislativa Plurinacional está impedida de ingresar a regular materia disciplinaria-sancionatoria, que corresponde a la institucionalidad democrática del Estado. Por otro lado, se rebasa el límite temporal previsto en el art. 321 de la CPE, porque la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2014, ilegalmente mantiene vigente la norma de 2010, precepto con el que fue destituido contrariando al Estado Constitucional; así como, Convenios y Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos.
Respecto al derecho al trabajo y la estabilidad laboral, la norma denunciada como inconstitucional vulnera estos derechos previstos en la Ley Fundamental y el bloque de constitucionalidad, pues con criterio restrictivo a los derechos, incorpora deslegitimadamente normas sancionatorias ajenas a su naturaleza; toda vez que, al tratarse de una ley, tiene como objeto central los presupuestos del Estado y no circunstancias ajenas a la naturaleza temporal que tienen éstos, porque las autoridades de la nombrada Universidad, sin tomar en cuenta su enfermedad, ni advertir la grosera inconstitucionalidad de la norma, le iniciaron un proceso interno en el que fue destituido; reclamo continuo que efectuó hasta la etapa de casación.
Finalmente, solicitó la aplicación de precedentes constitucionales como la , que en un caso similar declaró la inconstitucionalidad de la Ley del Presupuesto, debiendo seguirse la línea jurisprudencial señalada.
I.2. Respuesta a la acción
Por decreto de 21 de noviembre de 2017 (fs. 14), la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia dispuso el traslado de la acción, conforme al art. 80.I del CPCo; sin que conste respuesta alguna.
I.3. Resolución de la autoridad judicial
La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, por Auto Supremo de 23 de marzo de 2018 (fs. 19 a 23), rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta planteada por Jaime Germán Velásquez Saravia; con los siguientes fundamentos:
- a)En lo relativo a la interposición de la acción y legitimidad, ésta fue promovida dentro de la tramitación de un proceso judicial, que se encuentra con recurso de casación, al cual se imprimió el trámite correspondiente;
- b)En lo concerniente a la mención de la disposición legal cuya inconstitucionalidad se cuestiona y el precepto constitucional que se considera infringido, se identificó el art. 20 inc. j) de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2010; y entre las normas consideradas vulneradas, refiere los principios de supremacía constitucional, unidad de materia y temporalidad, además la lesión de sus derechos fundamentales al trabajo y a la estabilidad laboral;
- c)Al encontrarse el proceso en etapa de casación, el presente proceso judicial no se encuentra ejecutoriado, siendo la única vez que fue interpuesto;
- d)El accionante señala que la referida regulación no se encontraba vigente al momento de iniciarse el proceso y que además, el Juez de la causa y el Tribunal de apelación, no tomaron en cuenta el carácter vinculante de la ; sin embargo, dicha jurisprudencia dispone la inconstitucionalidad por la forma de los arts. 3.X y 15.X de la Ley del Presupuesto General del Estado para las gestiones 2008 y 2009, sin efectuar: "...el análisis de fondo de las disposiciones legales impugnadas..." (sic); por ello, no es aplicable la vinculatoriedad del fallo constitucional citado; y,
- e)El art. 236.III de la CPE, respecto de las prohibiciones para el ejercicio de la función pública, en esencia establece implícitamente esta prohibición, que se encuentra regulada en las normas y reglamentos de la UMRPSFXCH, en los cuales se fundó la decisión de destitución; por lo que, la norma impugnada, citada complementariamente a otras, no contraviene los preceptos constitucionales señalados, máxime si se determina su vigencia a través de otra ley para la gestión 2014.
I.4. Admisión y citación
Por Auto Constitucional (AC) 0275/2018-CA de 29 de agosto, cursante de fs. 27 a 33, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó el Auto Supremo de 23 de marzo de 2018, pronunciado por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, y dispuso admitir la presente acción de inconstitucionalidad concreta; disponiendo se ponga en conocimiento del personero del Órgano que emitió la norma impugnada, a objeto de que pueda formular los alegatos necesarios en el plazo de quince días; acto procesal cumplido el 3 de julio de 2019, conforme el formulario de citaciones y notificaciones, que consta a fs. 64.
I.5. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada
Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 24 de julio de 2019, cursante de fs. 68 a 79, señaló lo siguiente:
- 1)La demanda formulada no expone el nexo causal de la supuesta inconstitucionalidad entre las normas acusadas y los principios, valores y preceptos de la Constitución Política del Estado y las normas convencionales aludidas; por lo que, carece de materia para ser sometida al test de constitucionalidad;
- 2)No obstante la admisión, el Tribunal Constitucional Plurinacional podrá revisar el cumplimiento de los requisitos formales necesarios para emitir su pronunciamiento, como es la obligación de fundamentación; y en caso de encontrarse estos insuficientes, deberá rechazar la misma;
- 3)El accionante expone que la resolución emitida en su contra tiene fundamento en el artículo ahora impugnado, señalando que éste no debió aplicarse en su caso; puesto que, existen precedentes constitucionales en casos similares, lo cual conlleva a que en el fondo solicite una interpretación de la legalidad ordinaria y una valoración, actividad que sólo podrá realizarse en casos excepcionales siempre y cuando se expongan los presupuestos mínimos para su revisión, lo cual no se ha cumplido en el presente caso afirmando únicamente que una norma de carácter disciplinario no debería estar contenida en una ley presupuestaria;
- 4)El ejercicio de la función pública tiene su base en el art. 232 de la CPE, mientras que el art. 235.2 de la misma Ley Fundamental, señala que es obligación de las servidoras y servidores públicos, cumplir con sus responsabilidades. De este modo, la actual Constitución Política del Estado ha consolidado los principios básicos para la lucha contra la corrupción, preceptos no sólo reflejados en catálogos de delitos penales, sino también en el ámbito disciplinario; por ello, el art. 236.II y III de la Norma Suprema, desarrollan los aspectos del conflicto de intereses personales con la institución pública. La resolución impugnada se encuentra íntimamente ligada a garantizar los principios de transparencia, imparcialidad, compromiso, competencia y honestidad;
- 5)El nepotismo afecta considerablemente los recursos financieros de las entidades y la administración pública, siendo una manifestación abusiva de poder por parte de quienes dirigen directa o indirectamente la gestión pública;
- 6)La Universidad pública, si bien goza de autonomía institucional y tiene la posibilidad de establecer las normas regulatorias propias de su institución, obviamente éstas deberán enmarcadas en los principios, valores y reglas establecidas en la Norma Suprema; y,
- 7)Las disposiciones legales cuestionadas tienen una similitud con las disposiciones de Leyes del Presupuesto General del Estado de las gestiones 2008 y 2009, que fueron declaradas inconstitucionales por la ; sin embargo, existe una diferencia de los objetivos de cada norma analizada, porque la norma declarada inconstitucional por la forma de 2008, restringe su ámbito de aplicación a esa gestión, mientras que la Ley para el 2010, tiene como campo de regulación no sólo el presupuesto, sino también otras disposiciones relacionadas como el pago de remuneración; y estas disposiciones fueron mantenidas en vigencia por la Disposición Final Segunda inc. a) de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2012 -Ley 317 de 11 de diciembre de 2012- y la Disposición Final Segunda inciso b de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2010, que tienen por objeto aprobar el presupuesto general del Estado del sector público para la gestión fiscal. Por lo que, las leyes también establecen como campo de regulación, no solo al presupuesto general, sino también a otras disposiciones específicas para la administración de las finanzas como es la remuneración y el ejercicio de funciones en la misma institución por parte de parientes; por ello, no es ajena al objeto de regulación de las leyes presupuestarias.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:
II.1. Normas consideradas inconstitucionales
Ley del Presupuesto General del Estado 2010
ARTÍCULO 20. (REMUNERACIÓN MÁXIMA EN EL SECTOR PÚBLICO) Es responsabilidad de la Máxima Autoridad Ejecutiva - MAE y/o instancia colegiada, velar por la observancia de los niveles adecuados de la remuneración máxima, misma que independientemente de la fuente de financiamiento, tipología de contrato, modalidad de pago y grupo de gasto para su ejecución, se rige por las siguientes disposiciones:
(...)
- j)Ningún servidor público o servidora pública, podrá ejercer funciones en la misma entidad, cuando exista vinculación matrimonial, unión libre de hecho o grado de parentesco hasta cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad
Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2014 ?Ley 455 de 11 de diciembre de 2013?
DISPOSICIONES FINALES
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