0055/2022

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0055/2022 Sucre, 12 de septiembre de 2022

SALA PLENA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Recurso directo de nulidad

Expediente: 31255-2019-63-RDN Departamento: Oruro

El recurso directo de nulidad interpuesto por Luddye Jhermy Arze Gamboa, José Luis Terrazas Galatoire y Roberto Crespo Eid en representación legal de la DISTRIBUIDORA DE ELECTRICIDAD ENDE DEORURO S.A. contra Marcos Eduardo Salvatierra Salvatierra, Presidente y "todos los miembros" del Directorio de la Caja Nacional de Salud (CNS), demandando la nulidad de la Resolución de Directorio 118/2019 de 27 de agosto.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 7 de octubre de 2019, cursante de fs. 38 a 48 vta., la empresa recurrente a través de sus representantes legales expuso lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Presidente y los miembros del Directorio de la CNS actuaron sin competencia legal al emitir la Resolución de Directorio 118/2019 de 27 de agosto, que denegó su solicitud de renovación del Convenio de Seguro Delegado de Salud para ENDE DEORURO S.A., ya que como lo estableció el Decreto Supremo (DS) 28719 de 17 de mayo de 2006, que fue el parámetro normativo en el que se basó el Directorio de la CNS a efectos de demostrar su aparente competencia para intervenir y decidir sobre una situación y extremo que sería de naturaleza netamente ejecutiva-administrativa-operativa; Decreto que es limitativo y debió ser ejercido, conocido y decidido (no por el Directorio, cuyas facultades y competencias, son de orden normativo y fiscalizador), sino por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la CNS, tal como prevé el art. 17 del citado Decreto; por otro lado, la MAE es el primer responsable del manejo institucional y de la gestión médica, administrativa, financiera, legal y técnica en el marco de lo establecido por el Código de Seguridad Social.

En los entes gestores de salud a corto plazo existe un cuerpo colegiado o directorio, ese organismo es solamente fiscalizador y normativo, pero de ninguna manera puede inmiscuirse en labores específicas sean estas de orden ejecutiva, administrativa u operativa que corresponde atenderlas exclusivamente al gerente general, gerentes, jefes y responsables de área de cada institución, no solamente porque ese ejercicio sería ilegal, sino porque obstruye que se realice el control gubernamental que establece la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO), por lo que consideran innegable la incompetencia del Directorio de la CNS al asumir decisiones de resolver que la empresa DISTRIBUIDORA DE ELECTRICIDAD ENDE DEORURO S.A., renueve el Convenio de Seguro Delegado, determinación que correspondería al nivel ejecutivo de la CNS.

No se puede permitir que el órgano que debe fiscalizar a la MAE, se inmiscuya o intervenga en las decisiones ejecutivas, administrativas u operativas, restándole eficacia a su labor fiscalizadora, puesto que el Directorio no sería imparcial en esa labor si tratase de controlar sus propios actos administrativos, por ello la Resolución 118/2019 al ser emitida por el Directorio de la CNS es nula de pleno derecho por incompetencia de ese organismo para intervenir en aspectos ejecutivos-administrativos-operativos, que tiene relación con el análisis de la procedencia o improcedencia de contar con un Seguro Delegado de Salud, controlar su funcionamiento, decidir ajustes para una mejor prestación del servicio y otros, como figura jurídica que permita que las empresas contraten un seguro privado o diferente al ente gestor al que se afilian, para brindar cobertura con eficiencia y eficacia el servicio de salud a favor de sus trabajadores en los lugares donde -en este caso- la CNS no tiene presencia o cobertura, teniendo en cuenta que los trabajadores de la empresa DISTRIBUIDORA DE ELECTRICIDAD ENDE DEORURO S.A., por las labores operativas propias de su trabajo, se desplazan a lugares apartados de aquellos donde la CNS tiene hospitales o policlínicos.

I.1.2. Autoridad recurrida y petitorio

El presente recurso directo de nulidad, está dirigido contra Marcos Eduardo Salvatierra Salvatierra, Presidente y "todos los miembros" del Directorio de la CNS, demandando la nulidad de la Resolución de Directorio 118/2019 de 27 de agosto, que declaró improcedente la solicitud de la empresa DISTRIBUIDORA DE ELECTRICIDAD ENDE DEORURO S.A. para la continuidad del Seguro Delegado de Salud.

I.2. Admisión del recurso y citación

Por , la Comisión de Admisión de este Tribunal, admitió el recurso directo de nulidad, disponiendo la citación de la autoridad recurrida mediante provisión citatoria (fs. 59 a 78 vta.); diligencia que se cumplió el 9 de junio de 2021 (fs. 56 a 57).

I.3. Alegaciones de la autoridad recurrida

Marcos Eduardo Salvatierra Salvatierra, Presidente y "todos los miembros" del Directorio de la CNS, presentaron informe escrito el 23 de julio de 2021, cursante de fs. 566 a 569, por el cual solicitaron se declare INFUNDADO el recurso directo de nulidad, bajo los siguientes argumentos:

a)La empresa recurrente extrañamente demandó la nulidad de la Resolución 118/2019, que declaró la improcedencia del Seguro Delegado de Salud, cuando anteriormente y aceptando plenamente la competencia del Directorio se le delegó la administración del seguro a través de la Resolución de Directorio 017/2013, por lo cual estaría realizando un recurso antojadizo que únicamente vela intereses unilaterales y no la correcta aplicación de la norma;
b)El Código de Seguridad Social aprobado por Ley de 14 de diciembre de 1956 dispuso en su art. 170 entre los "Órganos de la Caja" y el "Consejo Ejecutivo", se contará con la representación tripartita (estatal, laboral y patronal), estableciendo en el art. 176 funciones normativas, fiscalizadoras y resolutivas, que han perdurado por los años hasta la actual organización de la CNS como ente gestor del Seguro Social a Corto Plazo que en la normativa vigente se plasma en el DS 28719 elevado a rango de ley por Ley 006 de 1 de mayo de 2010;
c)El citado Decreto en su art. 13 (Responsabilidades y Mandato) establece: "I. El Directorio de la Caja Nacional de Salud es la Máxima Autoridad para la definición de Políticas y Fiscalización dentro la Institución en el marco de lo establecido por el Código de Seguridad Social y la Ley N°1178"; así también el art. 15 (Facultades y atribuciones del Directorio) señala: "m) Resolver los recursos formulados contra las Resoluciones dictadas por instancias y comisiones de menor grado de la Institución; y) Autorizar la suscripción de convenios y delegaciones de Seguros del Régimen a Corto Plazo de conformidad a disposiciones vigentes", entendiendo de las facultades detalladas que tienen connotación RESOLUTIVA;
d)El Estatuto Orgánico de la CNS aprobado por Resolución Administrativa del Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES) mediante Resolución 241-2012 de 17 de agosto, estableció: "Art. 15 el Honorable Directorio es el órgano Superior de la CNS actuará en forma colegiada y tiene funciones deliberativas, normativas, resolutivas, jurisdiccionales, consultivas y de fiscalización. No cumple funciones ejecutivas ni operativas, sus Resoluciones tienen carácter de cumplimiento obligatorio y serán ejecutadas por la Máxima Autoridad Ejecutiva. Sus funciones se enmarcan en lo dispuesto en la Ley 006 del 01 de mayo de 2010. El incumplimiento de las Resoluciones del Directorio por los trabajadores de la Institución, darán lugar a la aplicación del Artículo 16 de la Ley General del Trabajo del 08 de diciembre de 1942 y Artículo 9 de su Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo N° 224 de 23 de agosto de 1943 y disposiciones legales en vigencia"; concluyéndose que el fundamento expuesto por el recurrente no cuenta con sustento legal alguno, pues las funciones del Directorio de la CNS no se encuentran limitadas a los alcances normativos y fiscalizadores, por ello tienen la facultad de pronunciarse en recursos inherentes a otorgaciones de prestaciones de salud entre ellos la "DELEGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL SEGURO DE SALUD" que garantizan la correcta disposición de los recursos económicos de la seguridad social, inclusive hasta el recurso de reclamación vía judicial;
e)En el planteamiento del recurso directo de nulidad se observa una mala fe por parte del recurrente, en el entendido que la DISTRIBUIDORA DE ELECTRICIDAD ENDE DEORURO S.A., el 15 de noviembre de 2019 interpuso recurso jerárquico contra la Resolución de Directorio 146/2019, que culminó con la emisión de la Resolución 003/2020 de 20 de enero, emitida por el Ministro de Salud por la que se determinó CONFIRMAR la Resolución de Directorio 146/2019 que ratificó la Resolución 118/2019, antecedentes que omitieron e ignoraron referir los recurrentes; y,
f)Se cumplió con las fiscalizaciones de la administración del Seguro Delegado de Salud, cursando todos los informes técnicos y legales de la Resolución de Directorio, velando siempre por la correcta administración de los aportes de la seguridad social a corto plazo y el acceso de todos los trabajadores a una salud oportuna.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto de 21 de septiembre de 2021, se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar documentación complementaria, habiéndose obtenido la misma, se resolvió su reanudación a partir de la notificación con el decreto de 2 de septiembre de 2022; por lo que, la presente Resolución es pronunciada dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece las siguientes conclusiones:

II.1. Cursa la Resolución de Directorio 118/2019 de 27 de agosto, emitida por el Directorio de la CNS, resolviendo: "PRIMERO.- Declarar Improcedente la solicitud de la Empresa Distribuidora de Electricidad ENDE Oruro S.A. sobre la solicitud de Convenio de Seguro Delegado, en virtud a que no cumple con tres de los cuatro requisitos para la otorgación de la referida delegación de seguros, establecidos en el Art. 6 del Reglamento del Seguro Delegado y no existir acuerdo de partes señalado en el Art. 7 del referido reglamento.

SEGUNDO. - Instruir al Gerente General de la C.N.S. cumplir con las recomendaciones realizadas por el Dpto. Jurídico Nal. y la División Matemático Actuarial Estadística y Costos, contenidas en nota Nº 536 de 19-07-2019 y nota Nº MAEC-492/2018 de 02-07-2018, respectivamente, referidos a dar a conocer a la Administración Regional de la C.N.S. - Oruro y a las unidades administrativas de nivel nacional como ser Afiliación, Inventario y Cotizaciones, a efecto que se tomen las acciones pertinentes para proceder con la transferencia de activos y pasivos (bienes muebles e inmuebles), en aplicación al Art. 27 del Reglamento del Seguro Delegado de la C.N.S. y efectuar la fiscalización de la gestión 2017 y 2018 a ENDE Oruro S.A., para su correspondiente retorno de la Empresa Distribuidora de Electricidad ENDE Oruro S.A., al Seguro Social Obligatorio de la C.N.S., el mismo que debe concretarse a los sesenta (60) días de lo determinado" [sic (fs. 17 a 23)].

II.2. Mediante nota con CITE: 5985 de 16 de septiembre de 2019, Juan Carlos Meneses Copa, Gerente General de la CNS, comunicó a la Empresa DISTRIBUIDORA DE ELECTRICIDAD ENDE DEORURO S.A. que dando cumplimiento a la Resolución de Directorio 118/2019, debe incorporarse al Seguro Social a Corto Plazo de manera inmediata en la taza del 10% y realizar la prestación de planillas y aportes de acuerdo a lo establecido por el art. 27 del Reglamento del Seguro Delegado así como lo dispuesto por el Código de Seguridad Social (fs. 16).

II.3. Mediante memorial de 7 de octubre de 2019, la empresa DISTRIBUIDORA DE ELECTRICIDAD ENDE DEORURO S.A. presentó recurso de revocatoria ante el Presidente y miembros del Directorio de la CNS contra la Resolución 118/2019 pidiendo se revoque totalmente ese acto administrativo (fs. 161 a 171 vta.).

II.4. La CNS a través de la Resolución de Directorio 146/2019 de 30 de octubre, resolvió: "UNICO.- De acuerdo al Art. 121 del D.S. N° 27113 de 23-07-2003 Reglamento a la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, Confirmar en todas sus partes la Resolución N° 118/2019 de 27 -08-2019 del Directorio de la Caja Nacional de Salud, subsanando el nombre de la empresa solicitante que se trata de la DISTRIBUIDORA DE ELECTRICIDAD ENDE DEORURO S.A." (fs. 136 a 144).

II.5. Por escrito de 15 de noviembre de 2019, la empresa recurrente interpuso recurso jerárquico contra la Resolución de Directorio 118/2019, que fue ratificada por la Resolución de Directorio 146/2019, solicitando la revocatoria total de dichos actos administrativos (fs. 119 a 133 vta.).

II.6. Cursa la Resolución Jerárquica 003/2020 de 20 de enero, pronunciada por el Ministro de Salud Aníbal Cruz Senzano, quien resolvió: "ARTÍCULO PRIMERO.- CONFIRMAR la Resolución de Directorio N° 146/2019 de 30 de octubre de 2019, que ratifica la Resolución N° 118/2019 de 27 de agosto de 2019 emitida por el DIRECTORIO DE LA CAJA NACIONAL DE SALUD.

ARTÍCULO SEGUNDO.- DISPONE que por intermedio de la Dirección General de Asuntos jurídicos de esta Cartera de Estado se notifique en su domicilio procesal a la Empresa ENDE DEORURO S.A., con la presente Resolución y luego remitir todos los antecedentes a la C.N.S. para su cumplimiento" [sic (fs. 109 a 116)].

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los recurrentes interponen el recurso directo de nulidad contra la Resolución de Directorio 118/2019 emitido por el Presidente y los miembros del Directorio de la CNS, por la cual rechazaron su solicitud de renovación del Convenio de Seguro Delegado de Salud para la empresa DISTRIBUIDORA DE ELECTRICIDAD ENDE DEORURO S.A., siendo que no tenían competencia para intervenir y decidir sobre una situación y extremo que sería de naturaleza netamente ejecutiva y debió ser resuelta por la Máxima Autoridad Ejecutiva de la CNS.

Corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de declarar la nulidad o no de la Resolución recurrida.

III.1. Naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad: jurisprudencia reiterada

La , estableció que: "El recurso directo de nulidad es una acción jurisdiccional de control competencial sobre los actos o resoluciones de las personas o autoridades que ejercen jurisdicción o competencia que emana de la Constitución Política del Estado y las leyes, su finalidad es preservar y resguardar las delimitaciones jurisdiccionales y competenciales que el ordenamiento jurídico boliviano ha realizado; en miras de garantizar para las bolivianas y bolivianos que ninguna decisión de interés público será asumida por quien no goce de la facultad jurídica para hacerlo.

En ese marco, el recurso directo de nulidad es un mecanismo reparador de los actos emanados sin jurisdicción ni competencia, pues la sanción de nulidad es la respuesta de la jurisdicción constitucional a un actuar jurisdiccional o competencial al margen de la constitucionalidad y/o legalidad, precautelando no solamente a la institucionalidad estatal, sino también los derechos subjetivos del pueblo boliviano de ser gobernados en un Estado Constitucional de Derecho, en el cual nadie ejerza aquello que la Norma Suprema y las leyes no le han encomendado. Dentro del Capítulo Primero del Título IV, referido a 'Garantías Jurisdiccionales' de la primera parte de la Constitución Política del Estado, se encuentra el art. 122, que precisa 'Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley'. De ahí que la procedencia del recurso se da en dos supuestos:

a)Usurpación de funciones sin competencia, referido al ejercicio de funciones ajenas; y,
b)Ejercicio de potestad o jurisdicción no asignada por la Norma Suprema o las leyes, referido al ejercicio de funciones inexistentes.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, ha sido en el Estado Plurinacional de Bolivia, configurado como un órgano jurisdiccional llamado a precautelar el sistema constitucional boliviano, para hacerlo se le han encomendado tres tipos de atribuciones:

1)El control de constitucionalidad;
2)La supervisión de la vigencia de los derechos fundamentales y las garantías constitucionales, y, iii) El control competencial del ejercicio del poder público.

Contexto normativo en el cual el recurso directo de nulidad es atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional, que por decisión del constituyente debe ejercer en los casos previstos, el rol de ser un dirimidor competencial y un contralor del respeto de las atribuciones jurisdiccionales y competenciales que ejerzan una función pública".

III.2. Decreto Supremo 28719 de 17 de mayo de 2006, elevado a rango de ley mediante Ley 006 de 1 de mayo de 2010 que amplía las facultades del Directorio de la Caja Nacional de Salud y las cajas sectoriales

El DS 28719 que fue ampliado a rango de ley, establece la prosecución del proceso de institucionalización de la CNS, determinando la conformación, facultades y atribuciones de su Directorio, señalando en el Capítulo II:

"ARTÍCULO 7.- (CONFORMACION).

I. El Directorio de la Caja Nacional de Salud, estará conformado por diez (10) Directores, con la siguiente composición:

a)DOS (2) REPRESENTANTES ESTATALES, en representación del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional.

b)TRES (3) REPRESENTANTES LABORALES ACTIVOS, en representación de la Central Obrera de Bolivia - COB.

c)TRES (3) REPRESENTANTES LABORALES PASIVOS, en representación de la Central Obrera de Bolivia - COB.

d)DOS (2) REPRESENTANTES PATRONALES, en representación de la Confederación de Empresarios Privados de Bolivia - CEPB.

Los Directores serán designados por cada sector al que representan Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, COB (Pasivos y Activos) y Confederación de Empresarios Privados de Bolivia, cuya nómina será enviada al Ministerio de Salud y Deportes, que en su condición de cabeza de sector que ejerce tuición sobre la Caja Nacional de Salud, ratificará a los diez (10) Directores, Resolución Ministerial.

II. El plazo de representación será de dos (2) años, pudiendo ser reelegidos por una vez.

(...)

ARTÍCULO 13.- (RESPONSABILIDAD Y MANDATO).

I. El Directorio de la Caja Nacional de Salud es la Máxima Autoridad para la definición de Políticas y Fiscalización dentro la Institución, en el marco de lo establecido por el Código de Seguridad Social y la Ley N° 1178.

II. Asimismo, el Directorio definirá normas internas y procedimientos institucionales para llevar adelante el Proceso de Institucionalización de la Caja Nacional de Salud.

III. El Presidente del Directorio y los Miembros del Directorio (Directores) de la Caja Nacional de Salud, serán responsables solidarios de las decisiones que se adopten en el Directorio, en caso de estar presentes en las sesiones. Deberán participar activamente en la toma de decisiones tanto a favor o en contra, y estableciendo por escrito su posición en la respectiva acta de sesión.

IV. Las decisiones y resoluciones que se asuman al interior del Directorio, en temas delicados y que exijan reserva, deberán respetar el principio de confidencialidad.