0059/2023

La Disposición Final Primera de la Ley Municipal Amazónica 155 indica que la misma entrará en vigencia a partir de su promulgación y publicación, y de manera contradictoria, en su Disposición Final Segunda, indica que se aplicará desde noviembre de 2021 hasta la creación de una nueva escala salarial; es decir, prevé además una aplicación retroactiva; la referida Ley, se limita a incorporar un cuadro con la nueva escala salarial que debiera regir en el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta desde noviembre de 2021, pero no establece nada respecto a la planilla presupuestaria, que en realidad desglosa a detalle la escala salarial; asimismo, introduce una ambigüedad respecto a la estructura organizacional, y genera incertidumbre en dos componentes:

1. a)Ordena que la planilla aprobada y puesta en vigencia por la Ley Municipal Amazónica 133 siga vigente; por consiguiente, el cuadro de la Ley Municipal Amazónica 155 donde se modifica la escala salarial sería de imposible aplicación, considerando que la Ley Municipal Amazónica 133 en ninguna parte dispone o autoriza al Órgano Ejecutivo realizar adecuaciones o modificaciones en la planilla presupuestaria vigente; y,
2. b)La estructura organizacional del Órgano Ejecutivo, también continuará vigente en el marco de la Ley Municipal Amazónica 133.

1. 1)Transgrede las premisas instituidas por el art. 321 de la CPE debido a que:

1. i)No se sujeta al presupuesto vigente y asignación competencial; conforme al art. 298.II de la CPE, es competencia exclusiva del nivel central del Estado ocuparse y definir la política fiscal que regirá en toda Bolivia, siendo el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas la entidad cabeza de sector llamada a establecer los respectivos lineamientos y directrices; y, de acuerdo al art. 321.I de la CPE, la administración económica y financiera del Estado y de todas las entidades públicas se rige por su presupuesto, el cual se aprueba y consolida cada año en una ley de carácter nacional. En el caso concreto la Ley Municipal Amazónica 133 se encuentra refrendada e incorporada en el presupuesto general aprobado por la Ley del Presupuesto General del Estado gestión 2021 -Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020-, por los principios de legalidad y seguridad jurídica, el Concejo Municipal de Riberalta, carece de potestades para alterar el presupuesto que ha sido consolidado por una ley nacional y en el marco de una competencia que le es exclusiva al nivel central del Estado, modificar la Ley Municipal Amazónica 133 ya incorporada en una norma nacional, implicaría trastocar la norma nacional violentando la asignación competencial establecido en el art. 321.I de la CPE.

1. ii)Omite la consulta previa, el art. 321.IV de la CPE establece que "Todo proyecto de ley que implique gastos o inversiones para el Estado deberá establecer la fuente de los recursos, la manera de cubrirlos y la forma de su inversión. Si el proyecto no fue de iniciativa del Órgano Ejecutivo, requerirá de consulta previa a éste", premisa que luego se reprodujo en el art. 23 inc. c) de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, lineamiento igualmente que ya había sido establecido en el art. 10.II de la Ley del Presupuesto General del Estado - Gestión 2013 -Ley 317 de 11 de diciembre de 2012-; sin embargo, tal extremo no fue cumplido, ya que el Ejecutivo Municipal jamás dio su conformidad con el incremento salarial establecido en la ley ahora observada, más al contrario realizó distintas observaciones. La propia exposición de motivos de la Ley Municipal Amazónica 155, señala que en su etapa de proyecto normativo jamás fue consultada con el Órgano Ejecutivo, tampoco se hace mención al tratamiento que merecieron las observaciones efectuadas, la consulta previa no es una mera formalidad, sino que tiene directa relación con la proyección de sostenibilidad financiera que implica cualquier modificación al presupuesto vigente, con la determinación de las fuente de donde provendrán aquellos recursos, la manera de cubrirlos y obviamente permitirle a la Máxima Autoridad Ejecutiva evaluar la situación en el marco de la responsabilidad impuesta por el art. 4 de la ley 1356.

1. 2)Vulnera premisas de participación y control social previstas en el art. 321.II de la CPE que establece que la determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana, los Concejales del Municipio de Riberalta, burlaron el Pacto Social que significó la aprobación del POA y presupuesto para la gestión 2021 que contó con la aprobación de la sociedad civil y el control social, contrariando además las asignaciones presupuestarias de atención preferente referidas a educación, salud, alimentación, vivienda y desarrollo productivo, disponiendo que los pocos recursos con los que cuenta el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, sean destinados a incrementos salariales superiores al 20 % para el nivel superior sin considerar que el país y el municipio sigue azotado por la pandemia de COVID-19.

1. 3)Vulnera las premisas referidas a prioridades de asignación de recursos y porcentajes para gastos de funcionamiento previstas en el art. 321.II de la CPE, de acuerdo a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" (LMAD) -Ley 031 de 19 de julio de 2010- el límite máximo al que deben sujetarse las entidades territoriales autónomas municipales para cubrir sus gatos de funcionamiento no debe superar el veinticinco por ciento (25 %) del total de los recursos específicos (ingresos propios) y de coparticipación tributaria; como se evidencia en el Cite: GAMR/PTTO/ 047/2021 de 29 de noviembre, emitido por el Jefe de presupuesto el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, no se cuenta con recursos para cubrir el incremento salarial aprobado por la Ley Municipal Amazónica 155, se requerirían Bs437 656,36.- (cuatrocientos treinta y siete mil seiscientos cincuenta y seis 36/100 bolivianos) que solo sería posible conseguir realizando traspasos presupuestarios de recursos comprometidos para otras actividades, es decir, vulnerando el art. 321.II de la Norma Suprema en lo referente a las asignaciones presupuestarias preferentes.

1. 4)Vulnera prescripciones constitucionales de asignación competencial previstas en los arts. 297 y 298.II de la CPE. El art. 298.II numerales 23 y 31 establece que son competencias exclusivas del nivel central del Estado definir cuál será la política fiscal y el régimen laboral que regirá en todo el país, incluyendo eventuales incrementos salariales, concordante con el art. 49.II de la CPE; de igual manera el art. 113.II de la LMAD refiere que las entidades territoriales autónomas establecerán y aprobarán su escala salarial y planilla presupuestaria, en el marco de los criterios y lineamientos de política salarial, política que se ha materializado cada año al regular incrementos salariales para todo el país, tal es así que el DS 4501 de 1 de mayo de 2021 estableció el salario mínimo nacional y el incremento salarial y en el art. 4 prohibió a las máximas autoridades ejecutivas de las entidades públicas comprometer recursos públicos en cuestiones salariales más allá de lo dispuesto en aquella normativa, y de manera específica la Ley que aprueba el Presupuesto General del Estado - Gestión 2021 -Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020- en su disposición final segunda parágrafo I establece que las escalas salariales remitidas por las entidades del Sector Público para el proceso de formulación del presupuesto general del Estado gestión 2021 serán enviadas debidamente aprobadas por la máxima instancia legalmente facultada al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, y en el parágrafo II precisa que cualquier modificación posterior, deberá ser aprobada cumpliendo los requisitos y siguiendo el procedimiento previsto en la Ley de Administración Presupuestaria. El Concejo Municipal de Riberalta al aprobar la Ley Municipal Amazónica 155 se apartó del régimen competencial definido por la Constitución Política del Estado, atribuyéndose facultades que no tiene, al margen de la normativa y política fiscal aprobadas por el nivel central del Estado y sin haber consultado al Órgano Ejecutivo Municipal como establece la Resolución Ministerial RM 386/2021 de 11 de noviembre.

Julio César Gutierrez Monje, en su calidad de Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, por Memorial presentado el 28 de marzo del 2023, cursante de fs. 472 a 505 vta. informó lo siguiente:

1. 1)En sesión ordinaria 27/2020 de 17 de septiembre, el Concejo Municipal de Riberalta aprobó el Informe "17/2020" con referencia al POA y presupuesto de la gestión 2021, dicho Informe refiere que la asignación de recursos por parte del Estado al Municipio, disminuyó en Bs20 140 701 00.- (veinte millones ciento cuarenta mil setecientos un bolivianos), en la fuente de coparticipación tributaria; por tal motivo, el Ejecutivo Municipal estaba proponiendo una disminución de sueldos al personal que no ingresaría a la Ley General del Trabajo, para así contrarrestar la disminución de recursos; en ese sentido, se presentaron al Pleno del Concejo dos propuestas de presupuesto; una, manteniendo vigentes los salarios; y otra, con el descuento salarial, no obstante en el mes de abril de ese año ya se había dado una rebaja de sueldos del Alcalde, Concejales, Directores y Secretarías, además de haberse disminuido el bono de antigüedad durante la gestión 2019; por lo que, se recomendó mantener la escala salarial vigente; en consecuencia, el Pleno del Concejo Municipal emitió la Resolución Municipal "1367/2020" que aprueba el POA y presupuesto de la gestión 2021 y la escala salarial del Concejo Municipal de Riberalta; sin embargo, el Alcalde no incluyó el POA del Concejo Municipal para la gestión 2021;
2. 2)Los gastos de funcionamiento comprenden las actividades recurrentes, entre estas el pago de servicios personales, conforme a la Disposición Transitoria Novena de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, el porcentaje máximo de estos gastos corresponde al 25% de Recursos específicos y Coparticipación tributaria, que en el caso concreto ascienden a Bs23 665 436 00.- (veintitrés millones seiscientos sesenta y cinco mil cuatrocientos treinta y seis 00/100 bolivianos), de los cuales el Ejecutivo Municipal realizaría la inscripción de gastos de funcionamiento por Bs21 027 725.- (veintiún millones veintisiete mil setecientos veinticinco 00/100 bolivianos), equivalentes sólo al 22% respecto del total de recursos estimados; es decir, por debajo al 25 % establecido en normas legales;
3. 3)El accionante conocía todos los antecedentes de la Ley Municipal Amazónica 155, conoció de todos los informes, notas y actas cuando fungía como Concejal Municipal, siempre estuvo en desacuerdo con la rebaja de sueldos y siempre votó por la no aprobación del POA y presupuesto de la gestión 2021 ya que estaba consciente de que infringía derechos constitucionales de los funcionarios municipales representando la disminución de sueldos un despido indirecto;
4. 4)La Ley Municipal Amazónica 133, aprobó de manera flagrante y dolosa el POA y presupuesto de la gestión 2021, con disminución de sueldos, ya que no se cumplió con el voto de la mayoría absoluta del total de los miembros del Concejo Municipal conforme establece el art. 23 de la Ley 482; es decir, siendo once Concejales se requería el voto de seis de ellos, concordante con el art. 105 del "Reglamento General del Concejo Municipal", al incumplir dicha normativa, la referida Ley no debió nacer a la vida jurídica ni ser aplicada;
5. 5)El Informe MAE-CM/OFIC/EXP/PLENO 10/2021 de 31 de mayo, realizó una relación del proceso de aprobación de la Ley Municipal Amazónica 133, explicando que el Ejecutivo realizó una cumbre o socialización ante la población, presentando un POA y presupuesto con disminución de sueldos al personal que no se encontraba bajo la Ley General del Trabajo bajo el argumento de la disminución de recursos por la pandemia de COVID-19, Informe que reiteró los argumentos del Informe "50/2020" en sentido de que no corresponde realizar la rebaja de sueldos;
6. 6)En las gestiones 2019 y 2020 del 25% de recursos para gastos de funcionamiento, se destinó solamente 20 % y en la gestión 2021 el 21%, el Municipio de Riberalta requiere cerca de Bs20 000 000 00.- (veinte millones de bolivianos) para gastos de funcionamiento y su disponibilidad alcanza un promedio de poco más de Bs20 000 000 00.- siendo el promedio anual de gastos de funcionamiento de las gestiones 2015 a 2020 el monto de Bs19 989 603.- de acuerdo a los reportes oficiales del Sistema de Gestión Pública SIGEP WEB, monto que incrementó en Bs209 795.- por las modificaciones aprobadas que no estaban contempladas en el POA; en ese marco, para gastos de funcionamiento de cada gestión se tiene un promedio de Bs20 199 398 00.- mientras que la ejecución de los mismos asciende a un promedio anual de Bs18 594 615.- teniendo cada gestión un saldo para ejecutar en un promedio de Bs1 170 974.-;
7. 7)Desde el año 2015, el incremento salarial a nivel nacional llegó al 31 % mientras que en el Gobierno Autónomo de Riberalta llegó solo al 19% siendo el actual salario parecido al de la gestión 2015, en tanto la inflación alcanza al 13 %;
8. 8)Mediante Cite MAE-CM/OFIC/EXP/COM CM 26/2022 de 31 de 8 de agosto, en relación al Oficio CITEGAR/CMR/DESP/ 324/2022 dado como respuesta a la Petición de Informe Escrito PIE 11/2022-23, sobre la disminución de sueldos a funcionarios del Gobierno Autónomo de Riberalta, se señaló que en la gestión 2020 se erogó por sueldos y salarios la suma de Bs27 502 609 64.- mientras que en la gestión 2021 se erogó la suma de Bs25 960 35045.- teniendo un ahorro, decremento o diferencia de Bs1 542 259 19.- suma de dinero que no fue ejecutada en la gestión 2021, aclarando que el presupuesto solo tiene vigencia de un año y el saldo sobrante pasa a la siguiente gestión en cero; por tanto, el corte de salario dispuesto ilegalmente, no fue utilizado para ningún programa ni proyecto de inversión que beneficie a la población de Riberalta;
9. 9)Mediante Informe Legal 23/2021-22 de 23 de noviembre de 2021, sobre criterio jurídico de modificación a la Ley Amazónica Municipal 133 se señaló que la disminución salarial se la realizó en base a un interés político bajo el justificativo del COVID-19, existiendo un informe financiero que señala que los gastos para sueldos y salarios no se salía del margen de lo establecido en los arts. 2 y 3 de la Ley de Gastos Municipales -Ley 2296 de 20 de diciembre de 2001-, sin que exista justificativo financiero ni legal para realizar los recortes de salarios, más al contrario señalando que dicha situación puede generar procesos laborales; concluyendo que para realizar la corrección y reposición de los sueldos y salarios, es necesario modificar la Ley Amazónica Municipal 133 que aprueba el POA 2021 y su presupuesto, siendo procedente la nivelación salarial; asimismo, se elaboró el Informe 18/2021-22 de 25 de noviembre de 2021 sobre modificación a la Ley Amazónica Municipal 133;
10. 10)Existen tres informes "17, 18 y 19/2020" rechazando el POA y presupuesto 2021 por la disminución de la escala salarial al personal que no está bajo la Ley General del Trabajo, vulnerando el derecho a la estabilidad laboral, y además el Informe 04/2021-22 de 16 de agosto que recomendaba al Ejecutivo Municipal derivar al Órgano Legislativo, un informe técnico de modificación presupuestaria que restituya la escala salarial para que posteriormente mediante Ley Municipal se rectifique dicha escala, informe que fue aprobado en sesión de 17 de agosto de 2021; adicionalmente se solicitó criterio jurídico, emitiéndose el Informe "23/2021-22", y ante la falta de respuesta del Ejecutivo Municipal ante todos los informes y notas emitidas, la Comisión de Economía, Finanzas y Tesoros del Concejo Municipal de Riberalta propuso la modificación de la Ley Municipal Amazónica 133;
11. 11)De todo lo señalado se advierte que para aprobar la Ley Municipal Amazónica 155 que modifica la Ley Municipal Amazónica 133 se realizaron varias acciones, análisis e informes ante el Ejecutivo Municipal, no siendo evidente que la misma se aprobó de manera unilateral, se cumplieron todos los procedimientos constitucionales y normativos de acuerdo a la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y el Reglamento General de debates del Concejo Municipal de Riberalta, siendo el objetivo de la Ley Municipal Amazónica 155, restituir los sueldos y salarios que fueron recortados de manera dolosa e irregular a los 162 (ciento sesenta y dos) funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta incluidos el Alcalde y los Concejales; no siendo un aumento salarial como señalo el accionante, sino una nivelación de sueldos con los anteriores POAS y presupuestos que se mantuvieron desde el 2018 constituyéndose un derecho adquirido de los funcionarios públicos, que no puede ser desconocido por intereses personales y proselitismos ya que en esa época el Alcalde en ejercicio estaba como candidato para Alcalde en la gestión 2021 aparentando trabajar por el bienestar de la población en desmedro de los derechos de los funcionarios municipales;
12. 12)La Ley Municipal Amazónica 162, que aprueba el Primer Reformulado del POA y Presupuesto 2022 igualmente fue emitida en base a informes técnicos y legales, asegurando que los recursos para gastos de funcionamiento, no excedan el 25 % de los ingresos propios y de coparticipación tributaria, al respecto se emitió el Informe Legal 34/2021-22 de 17 de enero con criterio sobre la Propuesta del Órgano Ejecutivo Municipal del primer reformulado al POA 2022, que a pesar de haber sido observado en varios aspectos técnicos, no obstante con la finalidad de cancelarse sueldos a los consultores individuales de línea y personal médico, quienes se enfrentan a la pandemia del Covid-19, se estableció la viabilidad de dicha Ley, para poder cumplir con obligaciones pendientes del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta; sin embargo, el ejecutivo municipal debía modificar el presupuesto en relación a lo dispuesto por la Ley Municipal Amazónica 155 que nivela la escala salarial del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta;
13. 13)El mismo Alcalde Municipal ahora accionante promulgó la Ley Municipal Amazónica 162 tomando en cuenta que durante la vigencia de la Ley Municipal Amazónica 155 se benefició con la nivelación de los sueldos, y dentro de la competencias del Concejo Municipal de Riberalta se encuentra la de aprobar su Plan Operativo Anual, Presupuesto, así como sus reformulados para su correcta ejecución, en tal sentido es ilógico que diga el accionante que no tienen esas atribuciones existiendo en el municipio una escala salarial de la cual es parte el Concejo Municipal de Riberalta;
14. 14)La Ley Municipal Amazónica 169 de 16 de septiembre de 2022 de aprobación del POA y presupuesto para la gestión 2023, al igual que la Ley Municipal Amazónica 162, fue promulgada y firmada por el ahora accionante, y en su art. 4 señala claramente que se aprueba la escala salarial y estructura organizativa del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta añadiendo un cuadro que reproduce casi íntegramente la escala salarial y estructura organizativa de Las Leyes Municipales acusada ahora de inconstitucionales. El propio accionante señaló en su acción de inconstitucionalidad que la Ley Municipal Amazónica 162 tuvo que ser promulgada por su persona dada la urgencia de atender los problemas sanitarios que se presentaron con la cuarta ola por COVID-19, siendo incongruente que ahora pretenda desconocer una norma que únicamente estableció la nivelación salarial alegando que se filtraron las dos disposiciones transitorias ahora observadas;
15. 15)El peticionante tergiversó los hechos en la presente acción de inconstitucionalidad al señalar que la Ley Municipal Amazónica 155 trata de un aumento salarial cuando en realidad solamente se niveló o restituyó el presupuesto. La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido por el art.27.II inc. c) del Código Procesal Constitucional, debió rechazar la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada por el Alcalde Ciriaco Rodríguez Vásquez, siendo el mismo quien promulgó la ley Municipal Amazónica 162 y después afirmó maliciosamente que se "filtraron" dos disposiciones transitorias de esa Ley, sin precisar las razones por las cuales se duda de la constitucionalidad de las Leyes cuestionadas, ni la forma en que éstas lesionarían los artículos señalados de la Constitución Política del Estado; también se incumplió lo dispuesto en el art. 74 del CPCo., puesto que el accionante no adjuntó fotocopia legalizada de sus pruebas;
16. 16)El sustento de la acción de inconstitucionalidad es contradictorio, por un lado se acusó la nulidad de una Ley Municipal por haberse actuado sin competencia y por otro lado se señaló que es contraria a otras normas emitidas por el mismo Órgano que regularon aspectos similares;
17. 17)En relación a la medida cautelar dictada mediante 0AC 0066/2022-CA de 10 de marzo, el Informe Legal 99/2022-23 de 23 de marzo de 2023 presentado por el Asesor General del Concejo Municipal de Riberalta, señala que se debe tener en cuenta que la notificación con el referido Auto fue realizada en Secretaría del Concejo Municipal, mediante Courier con fecha de recepción de 14 de marzo de 2023 a horas 08:20; no obstante, las Leyes Municipales Amazónicas 133 y 162 fenecieron el 31 de diciembre de 2022 y no surten efectos en las leyes subsiguientes que tratan la actual y vigente escala salarial;
18. 18)Es improcedente la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley Municipal Amazónica 155 y los alcances de la Ley Municipal Autonómica "163", considerando que el art. 302.I. numeral 23 de la CPE establece que son competencias de los Gobiernos Autónomos Municipales: "Elaborar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto", concordante con los arts. 64.III y 114.II, III. y VI., y 115.I de la LMAD, 4 de la Ley de Administración Presupuestaria -Ley 2042 de 21 de diciembre de 1999-, 8 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, 3, 4, 6.I y IV, 13, 16. 4, 14, 26.2 y 14 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales; y,
19. 19)Sobre el control normativo de constitucionalidad y su aplicación en la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, se debe considerar la SCP 0037/2016 de 23 de marzo en relación a los alcances de la acción de inconstitucionalidad ante la derogación sobreviniente de una norma, ya que las normas observadas deben encontrarse vigentes al momento de su impugnación siendo la finalidad de la acción de inconstitucionalidad expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales que sean incompatibles con los preceptos constitucionales, puesto que no tendría sentido pronunciarse sobre una norma que ya no forma parte del ordenamiento jurídico porque ya no se encuentra vigente, en el caso concreto las Leyes Municipales Amazónicas 155 y 162, las mismas tuvieron vigencia hasta el 31 de diciembre de 2022, razonamiento concordante con la 0SCP 0089/2017 de 29 de noviembre.