0060/2023

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0060/2023 Sucre, 31 de julio de 2023

SALA PLENA Magistrado Relator: René Yván Espada Navía Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 54673-2023-110-AIA Departamento: Beni

En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Leonardo Fabián Ayala Soria, Diputado Nacional por el departamento de Beni, demandando la inconstitucionalidad por la forma de la R.A.L.P. 007/2022-2023 de 20 de abril de 2023, que aprueba el Reglamento y la Convocatoria Pública de Preselección de Candidatas y Candidatos para la Conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura (2023), por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 7, 11.I, 109.II, 144.II.1 y 2, 145 y 410.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 23 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 25 de abril de 2023, cursante de fs. 68 a 84, el accionante expresó los siguientes fundamentos:

I.1.1. Síntesis de la acción

La Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante R.A.L.P. 007/2022-2023 de 20 de abril de 2023, emitió el Reglamento de Preselección de Candidatas y Candidatos, así como la Convocatoria Pública a la presentación de postulantes, estableciendo requisitos comunes y específicos para los aspirantes a la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, de manera independiente a cada institución, desarrollando estos en el memorial interpuesto.

Como antecedente destaca que la Asamblea Legislativa Plurinacional, en uso de la atribución prevista en el art. 158.I.5 de la Norma Suprema, aprobó de manera inconstitucional la R.A.L.P. 005/2022-2023 de 27 de marzo de 2023, estableciendo las bases y las condiciones para la emisión del Reglamento de Preselección y Candidatas y Candidatos, y de la Convocatoria Pública a la presentación de postulantes. No obstante, la Convocatoria fue declarada nula por Resolución Constitucional 024/2023 de 13 de marzo, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, dentro de una acción de amparo constitucional formulada contra dicho acto administrativo.

En ese mismo contexto, nuevamente de manera inconstitucional se emitió la R.A.L.P. 007/2022-2023, con la misma finalidad, cuando esa atribución debió ser ejercida a través de una ley en sentido formal y material, como ocurrió en la anterior legislatura, en virtud de la "Ley Transitoria para el proceso de Preselección y Selección de Máximas Autoridades del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura" -Ley 960 de 23 de junio de 2017-, que llevó adelante el proceso de preselección de las actuales máxima autoridades judiciales, respetando el principio de legalidad.

Por un lado, el art. 410.II de la CPE establece el principio de jerarquía normativa, el cual fue abordado en la SC 0013/2003 de 14 de febrero y en la misma línea, la SCP 0970/2013 de 27 de junio²; mientras que el principio de reserva legal para la regulación de los derechos se encuentra contenido en los arts. 14.IV y 109.II de la misma Constitución; así como las previsiones establecidas en el art. 30 de la CADH, previsiones conformantes del bloque de constitucionalidad, y que en conjunto permiten señalar que los límites al ejercicio de los derechos fundamentales solo pueden ser establecidos mediante ley en sentido formal; es decir, que el Órgano Legislativo tiene la potestad de establecer dichos límites pero a su vez observar dicha disposición.

Vinculado con lo anterior, los derechos políticos previstos tanto en la Norma Suprema como en el bloque de constitucionalidad (art. 23 de la CADH), deben ser regulados por ley; así se pronunció la SCP 480/2012 de 6 de julio, que citó a la SC 0324/2011-R de 1 de abril; y además se cuenta con los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en los casos Yatama Vs. Nicaragua de 23 de junio de 2005 y Castañeda Gutman Vs. México de 6 de agosto de 2008; por lo que, se establece la obligación jurídica internacional del Estado de garantizar el ejercicio efectivo de la democracia, en el que sin lugar a dudas existe un mandato expreso que entraña un deber dirigido al legislador ordinario de regular o reglamentar el ejercicio de los derechos políticos, a través de una ley formal y material, sujeta en todo momento al principio democrático.

Por otra parte, en la SC 0009/2009 de 3 de febrero, se estableció la inconstitucionalidad por la forma, reforzada por la SCP 0087/2017 de 29 de noviembre, en los casos en los que existe una reserva de ley para determinadas temáticas constitucionales, mientras que cuando no se observa esta reserva y se dicta una norma a través de otra disposición normativa que no sea una ley, existe una vulneración de la jerarquía normativa.

En cuanto al principio democrático, se desarrolló la SCP 0034/2020 de 25 de noviembre; y en dicha jurisprudencia se establece que el ejercicio efectivo de la democracia en los Estados americanos constituye una obligación jurídica internacional que ya no concierne únicamente a las jurisdicciones domésticas, internas o exclusivas, el hecho de regular o si se quiere restringir derechos políticos, sino que constituye una tarea bastante delicada en la cual el Estado debe someter las medidas adoptadas para este efecto a los más rigurosos escrutinios no solamente establecidos en la Norma Suprema, sino también en el bloque de constitucionalidad.

Como garantía del principio democrático, se estableció que las decisiones legislativas deben ser asumidas por dos tercios, fundando la actividad del Órgano en reglas o formulas concordantes con los procedimientos establecidos en la Constitución y los límites previstos en esta, desplegando los esfuerzos necesarios para garantizar los derechos políticos; además, considerando que el ejercicio de estos constituye un fin en sí mismo y a la vez, un medio trascendental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los derechos y las garantías de los demás.

A partir del texto constitucional, los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional tienen atribuciones propiamente legislativas, de control, de administración y gestión, así como jurisdiccionales; sin embargo, a los efectos de la presente acción normativa, sólo se desarrollará la facultad de nombrar o proponer personas que van a formar parte de otros órganos, actos denominados por la doctrina parlamentaria como complejos porque revisten características singulares, dado que sirven para la constitución de otras instituciones y por sobre todo para: "exigir mayorías cualificadas que impongan un acuerdo político de mayorías amplio" (Enrique Armando Salazar Abaroa - DERECHO POLÍTICO PARLAMENTERIO PRINCIPIOS, VALORES Y FINES).

La Ley Fundamental prevé la atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional de preseleccionar a las candidatas y candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura (art. 158.I.5 de la CPE); asimismo, prevé la atribución de la Cámara de Diputados de proponer ternas a la Presidenta o Presidente del Estado para la designación de presidentas y presidentes de entidades económicas y sociales, y otros cargos en que participe el Estado (art. 159.12 de la CPE); y, preseleccionar a los postulantes al Control Administrativo de Justicia y remitir al Órgano Electoral Plurinacional la nómina de los precalificados para que éste proceda a la organización única y exclusiva del proceso electoral (art. 159.13 de la CPE); por otro lado, la Cámara de Senadores tiene la atribución de ratificar los ascensos a propuesta del Órgano Ejecutivo a Generales de Ejército, de Fuerza Aérea, de División y de Brigada, a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante y General de Policía Boliviana (art. 160.8 de la CPE); y aprobar o negar el nombramiento de embajadores y Ministros plenipotenciarios propuestos por el Presidente del Estado (art. 160.9 de la Normas Suprema).

De esta manera, queda claro que el procedimiento a aplicarse para el ejercicio de esta atribución -atentos al principio democrático como parámetro orientador de la interpretación de aquellas disposiciones que están críticamente relacionadas con la preservación y el funcionamiento de las instituciones democráticas-, debe responder a la naturaleza compleja y singular que revisten estos actos parlamentarios, porque como lo aclara la doctrina parlamentaria, no se trata del ejercicio de una facultad legislativa de control o de administración y gestión; sino que, nos encontramos ante una atribución que requiere salvaguardas excepcionales como la exigencia de votación por dos tercios, lo cual implica mayores niveles de consenso.

Respecto a los tipos de mayoría parlamentaria necesaria para la aprobación de leyes o toma de decisiones, la doctrina estableció que existe la mayoría simple que resulta de la mitad más uno de los legisladores presentes o lo que es lo mismo, que la propuesta obtenga mayor número de votos que cualquier otra; la mayoría absoluta, que exige la mitad más uno de los votos de los legisladores que conforman el Congreso; y, la mayoría calificada o también conocida como votación por dos tercios, normalmente exigida para decisiones de gran trascendencia, porque exige un mayor nivel de aprobación a los de las mayorías simple y absoluta.

En este mismo sentido, conforme indica Horacio Andaluz Vegacenteno, existe un límite formal a la legislación que según Ricardo Guastini es establecido por el marco constitucional; en consecuencia, cuando la ley ha sido aprobada con un procedimiento distinto al establecido por la propia Norma Suprema, acarrea su invalidez.

En el caso boliviano, según el procedimiento legislativo descrito por el art. 163.4 y 6 de la CPE, en la Asamblea Legislativa Plurinacional rige el principio de mayoría absoluta para la aprobación de proyectos de ley, pero debe entenderse que esta modalidad es aplicable únicamente al tratamiento de leyes ordinarias; en cuyo caso, aquellas leyes dictadas en el ejercicio de otras facultades como los nombramientos o propuestas sobre aquellas personas que van a formar parte de otros órganos y concretamente en la preselección de candidatas y candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, se debe aplicar el procedimiento previsto en la propia Constitución y las limitaciones establecidas en ésta, es decir, la aprobación mediante mayoría calificada o dos tercios.

En efecto, la Norma Suprema en su art. 182.II ya prevé un procedimiento legislativo para la preselección de candidatas y candidatos al Tribunal Supremo de Justicia, basado en los dos tercios; sin embargo, no ocurre lo mismo cuando el art. 158.I.5 de la Ley Fundamental, sin hacer referencia alguna a los dos tercios simplemente establece una atribución legislativa.

Tratándose del ejercicio de una atribución parlamentaria especial, el parámetro de los dos tercios concebido a la luz del principio democrático como un límite constitucional a la legislación, necesariamente debe ser transversalizado a todos los actos de la Asamblea Legislativa Plurinacional; en tal sentido, aunque no haya sido expresamente previsto por el legislador constituyente, la atribución de preselección descrita en el art. 158.I.5 de la CPE, debe interpretarse de manera sistemática y concordante con el aludido art. 182.II de la Norma Suprema, orientando al legislador ordinario a que además de los postulantes al Tribunal Supremo de Justicia, aplique el criterio de los dos tercios también en la preselección de candidatas y candidatos a los demás Tribunales indicados. Y si bien el Reglamento General de la Cámara de Senadores, en su art. 6.6 prevé expresamente que la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene la atribución de selección por dos tercios de votos de sus miembros presentes, no otorga ninguna garantía o seguridad de que esta disposición no sea modificada por la propia Cámara de Diputados, dando lugar a interpretaciones subjetivas como que la atribución parlamentaria de preselección pueda ser ejercida a través de mayoría absoluta. Inclusive, dado el fenómeno expansivo en los derechos políticos, los dos tercios debe ser un parámetro transversal que se encuentre presente en todo el proceso de preselección de Candidatas y Candidatos al Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, lo cual implica no solo a la aplicación de los dos tercios en la emisión de la ley; sino también, en los actos que emanen de esta (convocatoria pública, recepción de postulaciones, verificación de requisitos, publicación de postulantes habilitados, impugnaciones, evaluación de experiencia profesional, evaluación de formación profesional, evaluación de conocimientos escrita, entrevista, informe final de evaluación y preselección de candidatos).

La inconstitucionalidad por la forma del proceso de preselección indicado deriva de los arts. 23.2 de la CADH y 144.II.2 de la CPE, que establecen la posibilidad de reglamentar o restringir el ejercicio de los derechos políticos a través de una ley en sentido formal y material; sin embargo, la Corte IDH y el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de sus distintos fallos, han sido claros en enfatizar que el Estado tiene la obligación internacional de asegurarse que, la ley que se sanciona, además tenga una finalidad constitucional o convencionalmente válida y sea tanto necesaria como proporcional. De lo anterior se advierte primero que, existe un mandato constitucional positivo y expreso dirigido al legislador ordinario para el ejercicio de esta atribución -reserva de ley-; y segundo, que esta labor tiene límites formales y materiales establecidos por la propia Constitución; pues, en principio no se puede reglamentar los derechos si no es de conformidad con el procedimiento previsto en la Constitución -a través de una ley votada por dos tercios por tratarse de una ley distinta a las leyes ordinarias- y además se debe cuidar de no aprobar una ley carente de finalidad constitucionalmente válida, de necesidad y proporcionalidad.

No obstante, la R.A.L.P. 007/2022-2023 tiene como objeto regular los procesos de preselección de Candidatas y Candidatos, así como la Convocatoria Pública a la presentación de postulantes, estableciendo requisitos comunes y específicos para los aspirantes a la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, en todas sus etapas, dando lugar a la emisión del "REGLAMENTO DE PRESELECCIÓN DE CANDIDATAS Y CANDIDATOS PARA LA CONFORMACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL, TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, TRIBUNAL AGROAMBIENTAL Y CONSEJO DE LA MAGISTRATURA (2023)"; y la "CONVOCATORIA PÚBLICA A POSTULANTES A LA PRESELECCIÓN DE CANDIDATAS Y CANDIDATOS PARA LA CONFORMACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL, TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, TRIBUNAL AGROAMBIENTAL Y CONSEJO DE LA MAGISTRATURA (2023)", con los requisitos comunes y específicos ya desarrollados.

Al respecto, el art. 158.I.5 de la Ley Fundamental, hace referencia a la atribución de preselección, la cual debe ser ejercida en observancia del principio de reserva de ley, previsto en los arts. 23.2 de la CADH y 144.II.2 de la CPE, de acuerdo con la fundamentación desarrollada previamente; sin embargo, esta obligación no fue cumplida debido a las decisiones arbitrarias de ciertos legisladores, quienes aprovechando que cuentan con mayoría absoluta dentro de la conformación y correlación de fuerzas políticas al interior de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en lugar de emitir una ley en sentido formal y material como manda la Norma Suprema, emitieron la R.A.L.P. 007/2022-2023, dando lugar a la emisión del Reglamento impugnado, como una forma sucedánea de establecer requisitos comunes y específicos al ejercicio de los derechos políticos de quienes quieran participar de la integración de los más altos Tribunales de Justicia del país.

Las leyes nacionales se encuentran por encima de los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos, lo cual implica que una resolución dictada por la Asamblea Legislativa Plurinacional es jerárquicamente inferior a una ley nacional; consecuentemente, las condiciones de validez de la R.A.L.P. 007/2022-2023 se ven nulificadas en razón a que la facultad legislativa de preselección prevista en el art. 158.I.5 de la CPE -interpretada en consonancia con el art. 182.I también constitucional-, es actualmente ejercida no a través de una ley en el sentido formal y material, como mandan los arts. 23.2 de la CADH; y, 109.II y 144.II.2 de la Norma Suprema, vulnerando así los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa previstos en el art. 410 de la Norma Suprema, al desconocer el ejercicio de esta atribución legislativa bajo el principio de reserva legal.

El Órgano Judicial, tiene a su cargo funciones de gravísima importancia, entre ellas, dirimir conflictos sociales, garantizar los derechos colectivos e individuales y crear un ambiente de seguridad y predecibilidad, comprendiendo entre sus ámbitos de acción asuntos civiles penales, laborales, electorales, además de valorar la constitucionalidad de leyes y decretos gubernamentales; consecuentemente, su desempeño afecta a cuestiones que van desde la política económica nacional hasta la propia interacción de los individuos miembros de la sociedad. Por lo que, la elección de sus autoridades no puede estar sometida a una normativa reglamentaria como pretenden hacer algunos legisladores; sino, únicamente a los mandatos de la Constitución, y cuando no establezca mandatos expresos sino reservas de ley, a estas, como mecanismos para asegurar procesos legítimos de elección, en consideración a que estas autoridades deben ser independientes y autónomas.

El antecedente más próximo, ya fue señalado en la fundamentación que antecede, en virtud de la cual la anterior legislatura llevó adelante el proceso de preselección de las actuales autoridades judiciales, respetando el principio de legalidad como primer elemento para que la restricción de derechos políticos sea considerada convencional y constitucional; aspecto que, no ocurre en el caso analizado, debiendo la jurisdicción constitucional reafirmar la obligación que tiene el legislador ordinario de disciplinar a través de una ley el proceso de preselección, declarando la inconstitucionalidad por la forma de la R.A.L.P. 007/2022-2023.

Finalmente, es necesario incidir en que la importancia del reglamento parlamentario radica, conforme a las precisiones realizadas por Nicolás Pérez Serrano, en que aun no siendo una ley formal, sirve únicamente para la tramitación y aprobación de éstas; de ahí que, de su perfección o de su deficiencia depende en gran parte que el parlamento cumpla bien o mal su misión. En tal sentido, ocupa en la jerarquía de las fuentes normativas un lugar obviamente inferior al de la Constitución y no tiene suficiencia o aptitud normativa para restringir derechos, mucho menos si estos son derechos políticos; como es el caso del Reglamento impugnado.

La interpretación conforme los derechos políticos vinculados al proceso de preselección que debe hacerse del art. 158.I.5 de la CPE, pretende que los actores políticos deben canalizar a través de los medios democráticos constitucionales y convencionales la expresión de la soberanía popular, partiendo de la voluntad de los individuos titulares de los derechos políticos hasta llegar a la decisión política conforme prevén los arts. 1, 7, 11.I de la Norma Suprema; sin embargo, también se ha referido que ningún medio aplicado por los actores políticos debe sobre ponerse a los procedimientos establecidos en la Constitución, ni los límites previstos en ésta, por el contrario se debe encausar aquel conflicto a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social, siempre en el marco de la Constitución y los compromisos internacionales asumidos por el Estado boliviano; considerando que, en criterio de la Corte IDH el ejercicio efectivo de la democracia en los Estados americanos constituye una obligación jurídica internacional, que ha dejado de ser únicamente un asunto de su jurisdicción doméstica, interna o exclusiva.

Entonces, dado que la atribución parlamentaria debe ser ejercida únicamente a través de una ley votada por dos tercios, corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional como máximo intérprete de las disposiciones de la Ley Fundamental, además de declarar la inconstitucionalidad de la R.A.L.P. 007/2022-2023, establecer los parámetros sobre los cuales debe basarse esta labor legislativa, dado el carácter normativo de la Constitución y se encuentra en la cúspide de nuestro sistema jurídico.

En el caso de la presente demanda de inconstitucionalidad, en la que se individualizaron las normas constitucionales infringidas, es evidente que también se encuentran comprometidos los derechos políticos previstos en el art. 144.II de la CPE; es decir, el derecho genérico de la ciudadanía a concurrir como elegible a la formación y al ejercicio de funciones en los órganos del poder público; y el derecho a ejercer funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, aspectos fundamentales e inescindibles a la naturaleza del modelo de Estado democrático adoptado por nuestro país, en el que las funciones y atribuciones de los órganos estatales emanan por delegación del soberano, debiendo entonces garantizar el Estado a los titulares de aquellos derechos políticos no sólo el goce de estos, sino también las medidas positivas que aseguren a toda persona formalmente la oportunidad real para ejercerlos.

Consecuentemente, la interpretación constitucional como medida positiva que garantice mejor la expresión de la soberanía popular, el correcto ejercicio de la facultad legislativa de nombramiento y proposición de personas que van a formar parte de los más altos Tribunales de Justicia y la protección de los derechos políticos de la ciudadanía respecto del art. 158.I.5 de la CPE, es la sistemática, concordante con el art. 182.II de la misma Constitución, en que el parámetro de dos tercios sea también aplicado a la preselección de Candidatas y Candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura. Con la interpretación descrita, existe conformidad con el contenido normativo de los arts. 3 y 4 de la Carta Interamericana Democrática que establecen como elementos esenciales y componente fundamental de la democracia representativa el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales, el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de Derecho, la separación e independencia de los poderes públicos y el respeto al Estado de Derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad; así como, del art. 23.2 de la CADH, que reconoce la posibilidad de que los Estados puedan regular los derechos políticos a través de una ley, concordante con la normativa constitucional.

I.2. Admisión y citación

Mediante Auto Constitucional 0186/2023-CA de 27 de abril, cursante de fs. 87 a 99, la Comisión de Admisión de este Tribunal admitió la presente acción disponiendo se ponga a conocimiento de David Choquehuanca Céspedes, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, a objeto de que se apersone y formule los alegatos que considere necesarios; y, declaró ha lugar la solicitud de la medida cautelar impetrada por el accionante, disponiendo la suspensión provisional de la aplicación de la R.A.L.P. 007/2022-2023, y todos los actos emergentes de esta, incluyendo el Reglamento y la Convocatoria de Preselección de Candidatas y Candidatos para la Conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, hasta que el Tribunal Constitucional Plurinacional, previo sorteo de la causa, dicte la respectiva Sentencia Constitucional Plurinacional.

I.3. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:

II.1. Norma considerada inconstitucional

Se demanda la inconstitucionalidad por la forma de la R.A.L.P. 007/2022-2023 de 20 de abril de 2023 y por conexitud del Reglamento y la Convocatoria Pública de Preselección de Candidatas y Candidatos para la Conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura (2023).

II.2. Disposiciones constitucionales consideradas infringidas

Constitución Política del Estado

"Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país.

Artículo 7. La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan, por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible.

Artículo 11. I. La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres.

Artículo 109.

(...)

II. Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley.

Artículo 144.

(...)

II. La ciudadanía consiste:

1. En concurrir como elector o elegible a la formación y al ejercicio de funciones en los órganos del poder público, y

2. En el derecho a ejercer funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas en la Ley.

Artículo 145. La Asamblea Legislativa Plurinacional está compuesta por dos cámaras, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, y es la única con facultad de aprobar y sancionar leyes que rigen para todo el territorio boliviano.

Artículo 410. I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado

2. Los tratados internacionales 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes".

II.3. Normas convencionales consideradas infringidas

Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)

"Artículo 23

Derechos Políticos

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

2. La ley debe reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

Artículo 30. Alcance de las Restricciones

Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas".

II.4. Normativa vigente vinculada con la acción de inconstitucionalidad abstracta

II.4.1. La Ley 929 de 27 de abril de 2017 -Ley de modificación a las Leyes N° 025 del Órgano Judicial, N° 027 del Tribunal Constitucional Plurinacional y N° 026 Del Régimen Electoral-; establece:

"ARTÍCULO 1. (OBJETO). La presente Ley tiene por objeto realizar modificaciones e incorporaciones a las Leyes N° 025 de 24 de junio de 2010, del Órgano Judicial, N° 027 de 6 de julio de 2010, del Tribunal Constitucional Plurinacional, y N° 026 de 30 de junio de 2010, del Régimen Electoral; para agilizar y transparentar los procesos electorales de altas autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional"1.

II.4.2. De acuerdo con el sitio web de la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, se promulgó la Ley 1513 de 5 de junio de 2023 -Ley Transitoria para garantizar el proceso de preselección de candidatas y candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura-2.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante cuestiona la constitucionalidad por la forma de la R.A.L.P. 007/2022-2023 de 20 de abril de 2023, que aprueba el Reglamento y la Convocatoria Pública de Preselección de Candidatas y Candidatos para la Conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura (2023), señalando que es contraria a los arts. 1, 7, 11.I, 109.II, 144.II, 145 y 410.I y II de la CPE; y, 23 y 30 de la CADH.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que el art. 202.1 de la CPE le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional.

III.1. El control normativo de constitucionalidad y su ejercicio a través de la acción de inconstitucionalidad

Por disposición del art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución Política del Estado y, en ese orden, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos fundamentales y las garantías constitucionales; funciones que siendo propias de la justicia constitucional se traducen en el ejercicio de atribuciones específicas entre las que se encuentra, la de conocer y resolver en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, conforme se tiene establecido en el art. 202.1 de la CPE.

Así, si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas; normas constitucionales sobre las cuales el legislador ha desarrollado la legitimación activa, conforme se tiene previsto en el art. 74 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que establece un texto similar. En tanto que, si la acción es de carácter concreto, las personas legitimadas para interponerla son la jueza, juez, Tribunal o autoridad administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción (art. 79 del CPCo).

Para la resolución de una acción de inconstitucionalidad, vista la exposición que identifica la disposición o norma impugnada así como la o las normas que se consideran infringidas, el Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor interpretativa de la Constitución Política del Estado, aplicará, con preferencia, la voluntad del Constituyente, de acuerdo con sus actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto de la Constitución; asimismo, y no de manera restrictiva o limitativa, las interpretaciones sistemática y finalista de la Constitución. Contrastadas las normas aludidas, se establecerá si las impugnadas son compatibles con las tenidas por infringidas, sean en la forma o en el fondo, incluso, en su caso, de normas conexas a las declaradas inconstitucionales.

El control normativo de constitucionalidad se ejerce por el Tribunal Constitucional Plurinacional, aspecto sobre el cual la SCP 0336/2012 de 18 de junio, ha señalado que: "...se hace efectivo con posterioridad a la emisión de la disposición normativa cuya constitucionalidad se cuestiona, con la finalidad de retirarla del ordenamiento jurídico previa verificación de su incompatibilidad con el texto constitucional -principios, valores, derechos y garantías y normas orgánicas.

(...)

A través de este recurso se somete a control de constitucionalidad toda disposición legal de carácter normativo y general que con posterioridad a su emisión resulte contraria a la Constitución Política del Estado, en función a una interpretación de la disposición legal, desde y conforme la Norma fundamental, labor encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme la atribución contenida en el art. 202.1 de la CPE".

En ese sentido, la acción de inconstitucionalidad es un procedimiento constitucional por el que el órgano llamado a velar por la supremacía de la Constitución, a iniciativa de las personas legitimadas al efecto, confronta una ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, en todo o en parte, con una o varias normas constitucionales que se entiende infringida o infringidas, declarando, al cabo del control de constitucionalidad ejercido, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada.

III.2. La acción de inconstitucionalidad en la forma

La doctrina y la jurisprudencia han establecido que la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma o resolución no judicial, podrá ser declarada por la forma o en el fondo; así, la SCP 0026/2021 de 19 de abril, precisó el siguiente razonamiento: "Cuando se intenta cuestionar una norma jurídica a través de la vía de inconstitucionalidad, los argumentos en general recaen bajo dos premisas, bien sea a través de alegatos de vulneración a principios y derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política del Estado, contradicción indudable que determinaría la inconstitucionalidad pretendida, lo que a su vez constituiría una inconstitucionalidad en el fondo; o porque en la creación de la norma o la manera en que nace a la vida jurídica, no se cumplieron los requisitos necesarios expresamente previstos; de igual manera, porque no se sometió a los procedimientos instaurados, o en su creación no participó la instancia u autoridad señalada por la Norma Suprema, lesionando así el principio esencial del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, cual es el de reserva legal. Esto supondría una inconstitucionalidad por la forma.

Remitiéndonos a la jurisprudencia constitucional, ya en la SC 0051/2005 de 18 de agosto, el extinto Tribunal Constitucional entendió que la disposición legal sometida a control, debe ser 'desde y conforme la Constitución' y debe existir una relación coherente en el contenido de la norma. Por ello, en la SCP 0336/2012 de 18 junio, haciendo referencia a la inconstitucionalidad en la forma, se manifestó que: '...la declaratoria de inconstitucionalidad, de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia constitucional, se efectuará por el fondo o por la forma, en este último caso, el control de constitucionalidad, consiste en efectuar un análisis desde el origen de la norma, si el órgano emisor es competente para emitir la ley, si se imprimió el procedimiento legislativo previsto por la Constitución Política del Estado para la formación de una ley, sea desde su elaboración, aprobación, promulgación y publicación. Dicho de otro modo, implica determinar la validez en la formación y aprobación de la ley' (...); por su parte, en la SC 0082/2000 de 14 de noviembre, también se señaló que: '...conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido.

En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contienen normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado' (...).

Las aludidas categorías de análisis, en la teoría general de las normas jurídicas son abordadas como parte de la validez formal o existencia de éstas, vinculada, en esencia, al cumplimiento de requisitos relativos a las formas y procedimientos para la producción normativa, así como a la competencia del órgano del que emanan. Por tanto una norma, es válida, cuando existe de acuerdo con el derecho en cumplimiento de las denominadas reglas de reconocimiento, cambio y adjudicación. Por ello la validez (formal o normativa) de una norma jurídica es una cuestión eminentemente ontológica, es decir existencial, pues, exige determinar si la autoridad que la expidió tenía competencia y legitimidad según la norma fundamental, si no ha sido derogada (vigencia temporal) y si no es incompatible con una norma superior. En ese entendido '...(u)na norma jurídica no vale por tener un contenido determinado; es decir, no vale porque su contenido pueda inferirse, mediante un argumento deductivo lógico, de una norma fundamental básica presupuesta, sino por haber sido producida de determinada manera, y en última instancia, por haber sido producida de la manera determinada por una norma fundante básica presupuesta. Por ello, y sólo por ello, pertenece la norma al orden jurídico'.

Conforme a la idea de validez propuesta por el tratadista Bobbio, una norma es válida o existe (pertenece) dentro de un ordenamiento jurídico, si cumple con ciertos requisitos, siendo los más importantes, los siguientes: (i) que la norma sea creada según el procedimiento establecido por el propio ordenamiento jurídico cuya validez en general descansa en una norma fundamental o una regla de reconocimiento; y, (ii) que haya sido dictada por el órgano o la autoridad competente. Además puede agregarse, como otro requisito de la validez formal, el que la norma no haya sido derogada y que tenga coherencia lógica; es decir, que no sea incompatible con las otras normas válidas del sistema.

Al respecto, los autores Gustavo Zagrebelsky y Valeria Marceno, indican que '(l)a invalidez formal o procedimental se determina por la violación de las normas que regulan los procedimientos de formación de las leyes (y de los actos que tienen valor de ley) e incide directamente en la fuente en cuanto tal, es decir, sobre el acto normativo, afectando en su integridad a todas las normas que este contiene. Lo que la Ley dispone en su contenido puede ser perfectamente conforme a la Constitución, pero puede ser inconstitucional si lo que dispone es la conclusión de un iter no conforme al constitucionalmente debido'.

De lo señalado, se tiene que la validez formal, como predecesora de la validez normativa, radica en los actos (de creación), en cambio la validez sustancial o material se trasunta en los contenidos de los resultados del acto. Por tanto, para que este Tribunal realice un juicio de validez formal respecto de las normas sometidas a control normativo de constitucionalidad, corresponderá comprobar que se dan los actos que atribuyen la competencia y que el acto realizado es de la clase prevista en la norma de competencia, en este caso en la Norma Suprema" (las negrillas corresponden al texto original).

En ese sentido, una norma podrá ser declarada inconstitucional no solo porque vulnera principios y derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política del Estado (inconstitucionalidad en el fondo), sino también porque la misma no fue emitida por el órgano competente, o porque en su creación no se cumplió el procedimiento legislativo previsto en la Norma Suprema, desde su elaboración, aprobación, promulgación y publicación, supuesto último en el que se configura la inconstitucionalidad por la forma.

III.3. Los métodos y principios de interpretación constitucional

De acuerdo a la doctrina, las reglas clásicas de interpretación legal son la interpretación gramatical, que se funda en el texto de la norma, en su dicción literal y en el sentido que tienen las palabras utilizadas por el legislador; la interpretación sistemática, que se basa en la conexión del precepto que se tiene que interpretar con el derecho en que se inserta; la interpretación teleológica, que atiende a la finalidad perseguida por la norma; y, la interpretación histórica, en la que se considera el origen de la norma acudiendo a los documentos y discusiones que se dieron en el proceso de su creación.

Estos métodos de interpretación jurídica, también son asumidos en la interpretación constitucional; empero, no necesariamente de manera conjunta ni tampoco de forma exclusiva. En la labor de hermenéutica que efectúa este Tribunal, se debe acudir a los métodos y pautas de interpretación que de mejor manera efectivicen el respeto y vigencia del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, que entre otros, se funda en el principio democrático -que será desarrollado más adelante- y la observancia de los valores de libertad y de la dignidad humana.

En este sentido se pronunció la SCP 0850/2013 de 17 de junio², al señalar que: "...cuando la interpretación se refiere a la Constitución, la utilización de métodos de interpretación no es solamente una cuestión de elección del intérprete, sino que además entra en juego la satisfacción misma del principio democrático por la relevancia que representa para la institucionalidad de un país interpretar la Constitución. Al respecto, el Constituyente boliviano ha adoptado la opción de brindar pautas constitucionales a través del art. 196.II pues ha definido que: 'En su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto, sin perjuicio del art. 13.IV de la CPE, que conforme la propia voluntad del constituyente estableció que: 'Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia' el cual por su importancia se reitera en el art. 256.II donde además se deja constancia de la aplicación del principio de favorabilidad al establecerse '...cuando éstos prevean normas más favorables'.

Ahora bien, respecto al art. 196. II de la CPE, contiene un mandato expreso no excluyente para que el Tribunal Constitucional Plurinacional apele en primera instancia a la voluntad constituyente, al texto literal y posteriormente a otros métodos interpretativos, puesto que si bien el Constituyente ha determinado dos métodos expresos de interpretación en dicha norma constitucional, no ha determinado prohibición alguna a la utilización de otros métodos.

Así, el Constituyente en el artículo mencionado, determinó que el intérprete constitucional busque en primera instancia 'la voluntad del Constituyente' afirmación que en inicio parece concluir que el Constituyente busca la interpretación originalista pero a la vez también es verdad que esa voluntad debe enmarcarse en una valoración finalista de la propia Constitución, no otra consecuencia puede tener la inclusión en el texto constitucional de normas específicas que proclaman los fines, principios y valores (arts. 8 y ss. de la CPE).

Para llegar a una labor hermenéutica coincidente con la esencia y espíritu de la Constitución, no resulta una fórmula únicamente adecuada la elección aislada de un método de interpretación constitucional, el ejercicio hermenéutico en la práctica involucra una labor argumentativa mucho más ecléctica en la cual existe un diálogo e interacción de los distintos métodos de interpretación constitucional, pues para realmente desentrañar la voluntad ahora de la Constitución es imprescindible hacerlo en una dimensión lingüística como recurso cognitivo, en conocimiento de la integralidad de la Constitución (además del bloque de constitucionalidad), es decir, en atención al mecanismo de la concordancia práctica, para poder legar a la verdadera finalidad de la interpretación, cual es la vigencia de los fines, principios y valores que se encuentran en el bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE)".

Entre los otros métodos y pautas hermenéuticas que serán utilizados a efectos del control constitucional solicitado, podemos citar el método de interpretación sistemática; y, los principios de unidad de la Constitución, concordancia práctica y eficacia integradora, como pautas de interpretación, los mismos que se desarrollarán en adelante.

III.3.1.Métodos de interpretación

Interpretación sistemática

De acuerdo con el autor Ignacio Burgoa Orihuela3, la interpretación sistemática consiste en: "...relacionar diversos preceptos entre sí tomando en consideración que todos ellos forman un sistema normativo, de cuya circunstancia deriva su denominación. Esta interrelación abre el camino para descubrir el sentido y alcance de las disposiciones objeto de la interpretación, demarcando, respecto de cada una de ellas, su ámbito regulador, para poder determinar cuáles proclaman reglas generales y cuáles establecen reglas de excepción. El método sistemático es el adecuado para poder disipar las aparentes contradicciones que pudieren ostentar dos o más preceptos integrantes de un mismo ordenamiento, con objeto de concebir a éste como un todo armónico y facilitar así su debida observancia en la realidad. La utilización del citado método interpretativo precave de los errores que comúnmente suelen cometerse al tomar en cuenta un solo precepto de un cierto ordenamiento jurídico, sin relacionarlo con otros que componen su articulado, como si éstos no existieran. El empleo del método sistemático reviste mayor importancia cuando se trata de la interpretación constitucional, pues los despropósitos en que se pueda incurrir al fijar el sentido y alcance de las normas que integran la Constitución suelen repercutir gravemente en la realidad social y agravar su problemática, imposibilitando o, al menos, dificultando la implantación de las soluciones y medidas atingentes para resolverla" (las negrillas fueron añadidas).

Asimismo, según Francisco Fernández Segado4, la interpretación sistemática analiza la relación de la norma con las demás normas, lo que en otras palabras, implica la pretensión de "interpretar la norma a partir de su ubicación en la ley o en el ordenamiento jurídico en general. En definitiva, atiende a la estructura y posición de un instituto jurídico, de un precepto jurídico en el complejo global del ordenamiento".

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha aplicado este principio interpretativo, de manera directa, para la resolución de los casos, como por ejemplo en la SCP 1868/2012 de 12 de octubre, en que se señaló: "Ciertamente, corresponde señalar que de acuerdo con una interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado; es decir, no del entendimiento aislado de sus instituciones jurídicas, no es evidente que la Disposición Final Segunda del DS 1020, sea contraria a las normas constitucionales señaladas como infringidas por cuanto el hecho de que pueda evaluarse la experiencia de la EBC (empresa recién creada) en base a la experiencia de los profesionales propuestos, dicha disposición, así como las garantías que otorgue la empresa pública, por sí mismas, no son contrarias al derecho de otras personas a dedicarse a actividades comerciales o industriales o cualquier actividad lícita, que sí pueden hacerlo, desarrollando la iniciativa privada sin restricción, precisamente en el ámbito de una economía plural en la que, no sólo está la forma de organización privada sino también la pública, junto a la comunitaria y social cooperativa" (las negrillas nos corresponden).

En consecuencia, este criterio de interpretación debe ser entendido a partir de brindar un sentido armónico al precepto analizado con el ordenamiento jurídico del que forma parte, tanto de manera interna con relación al cuerpo normativo al que pertenece, bien sea por las normas que le anteceden o preceden o con aquellas que estructuralmente definen el objeto legislativo de la ley; y por otro lado, externo, es decir, con el resto de la normativa vigente contenida en otras leyes o instrumentos normativos, vinculada a la materia o finalidad de la misma, buscando como objetivo principal evitar contradicciones entre estas. Por ello, se interpreta que la norma no puede ser analizada solo de manera aislada sino siempre en conjunto, bajo la presunción de que el ordenamiento jurídico, si bien es un amplio y diverso cúmulo jurídico acerca de todo aspecto de la vida social, se entiende que debe ser coherente consigo mismo; caso contrario, debe aplicarse el control de constitucionalidad como en el presente.

Interpretación conforme como pauta de interpretación constitucional y convencional

Francisco Fernández Segado5, acerca del principio de interpretación conforme, señala que: "...antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa un[a] concordancia de dicha ley con la Constitución. Y ello en tanto en cuanto la anulación de una ley es un suceso bastante más grave que la anulación de un acto administrativo, ya que crea por sí sola una gran inseguridad jurídica.

El legislador carece de la agilidad necesaria para cubrir de inmediato el hueco que deja la ley anulada y esa laguna genera una gran confusión jurídica. Este horror vacui explica el recurso a este principio".

Debe tenerse presente que el principio citado, es un elemento que deriva del principio de supremacía constitucional, ampliamente abordado en la jurisprudencia constitucional boliviana6, y se caracteriza por permitir que la jurisdicción constitucional analice y busque una interpretación que se acomode a lo establecido en la Norma Suprema, evitando ante todo la inconstitucionalidad. De igual manera, tómese en cuenta que el análisis presupone que la actuación de los Órganos Legislativos, y en el caso boliviano, de todas aquellas personas facultadas para emitir decisiones susceptibles de ser analizadas a través de una acción de inconstitucionalidad, se apega a lo establecido en el ordenamiento supremo, respetando asimismo, derechos y garantías de modo que no sobrepasen la línea permitida de regulación.

La jurisprudencia constitucional, desde sus primeros años entendió que la interpretación de las normas debe apegarse en lo posible a lo previsto desde la Constitución; así, la SC 22/2002 de 6 de marzo, dentro del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, sostuvo el siguiente razonamiento: "Sobre el sentido y alcance de la norma prevista por la disposición legal analizada, corresponde realizar la interpretación conforme a la Constitución; en ese orden debe entenderse que la aplicación de las medidas referidas -secuestro de bienes, productos y medios- tiene un objetivo cautelar en el entendido que han servido como medios o instrumentos para la comisión del ilícito administrativo; empero no deberá ser entendido como una medida definitiva y de carácter sancionatorio, pues no podría tener ese alcance cuando se aplica en un primer momento del proceso administrativo sancionatorio, toda vez que la garantía del debido proceso consagrada en la Constitución importa la presunción de inocencia por el que nadie puede ser condenado a sufrir pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal; ni la sufrirá si no ha sido impuesta por sentencia ejecutoriada y por autoridad competente. De manera que la disposición legal analizada se considera compatible con la Constitución sólo en la línea de esta interpretación, es decir, que el secuestro será aplicado como una medida de custodia temporal de los bienes del infractor por la autoridad administrativa; así se determinará en la parte Resolutiva de esta Sentencia" (las negrillas fueron añadidas).

Asimismo, en la SCP 0009/2022 de 9 de febrero, refiriéndose a la interpretación conforme como pauta de interpretación constitucional y convencional, ha señalado que: "...constituye una fórmula de "salvataje constitucional" que acomoda las disposiciones normativas examinadas a la forma permitida y tolerable más aproximada que posibilite la su pervivencia en el ordenamiento jurídico una vez contrastadas con la Norma Suprema y el bloque de constitucionalidad; actividad hermenéutica que no se limita a la sola interpretación de aquella disposición remitiéndose a lo que quiso decir el constituyente histórico, sino supone, la concreción de un nuevo razonamiento o regla interpretativa producto de una interpretación armonizante y resignificadora de la norma contenida en dicha disposición[3], que evite su declaratoria incompatibilidad o inconstitucionalidad a cambio de una nueva eficacia interpretativa vinculante.

(...)

...no se limita a la simple imposición de la norma internacional sobre la nacional, sino de un proceso interpretativo de armonización, que implica, incluso, en algunas ocasiones, dejar de aplicar la primera, al resultar de mayor alcance protector la norma nacional, conforme al principio pro homine y el derivado de la obligación general de respetar los derechos y libertades previstos en los tratados internacionales".

En conclusión, se puede entender que la interpretación conforme a la Constitución, guarda el texto constitucional y en su caso acomoda los elementos examinados a la forma permitida y tolerable más aproximada que posibilite la pervivencia de los elementos analizados con la Norma Suprema; por el contrario, de no ser posible esta armonización, se dictará la incompatibilidad o inconstitucionalidad, con los efectos que corresponda.

III.3.2. Principios de interpretación Constitucional

El principio de unidad de la Constitución

Significa que el intérprete debe tener en cuenta que la Constitución contiene un conjunto de normas correlacionadas entre sí que forman una totalidad, de manera que la interpretación de una norma constitucional deberá efectuarse tomando en consideración las demás normas contenidas en la misma Constitución; es decir, este principio obliga a no contemplar las normas constitucionales como entes aislados, sino captar en la interpretación de cada una de ellas, la unidad del sistema del que ha surgido, en el que se integran y del que constituyen una parte.

Este principio significa que el intérprete no debe limitarse en su labor interpretativa al análisis y cotejo de uno o varios artículos de la Constitución; sino que, debe basar sus decisiones teniendo en cuenta la concordancia y armonización con todas aquellas normas que tengan relación con el caso o asunto a resolver.

Principio de concordancia práctica

Consiste en que la interpretación debe buscar la coherencia de las normas constitucionales en los casos de contradicciones entre sí; es decir, los bienes jurídicos constitucionalmente protegidos deben ser compatibilizados en la solución de los problemas interpretativos, de manera que cada uno conserve su identidad.

Consiste en coordinar el contenido de diversas instituciones constitucionalmente relevantes y vinculadas entre sí, para interpretar de la manera más cabal el significado de cada una de ellas. En consecuencia si una de las reglas en materia de interpretación constitucional es que el proceso de comprensión de la Norma Suprema deba realizarse de conformidad a los principios de unidad y concordancia práctica. Es así que se debe acudir al principio de concordancia práctica, por el cual los bienes jurídicos que protege el orden constitucional deben ser armonizados en la solución de problemas interpretativos, de manera que cada uno conserve su identidad, siendo necesario, para ello, que se determinen cuáles bienes jurídicos protege cada precepto. En síntesis, el principio busca la coherencia de las normas constitucionales en los casos de contradicciones entre sí, buscando la solución de problemas a través de la "ponderación de bienes" para resolver y canalizar los conflictos que puedan darse entre los diversos valores e intereses tutelados por la Ley Fundamental.

Principio de eficacia integradora

Este principio parte de que si la norma constitucional promueve la formación y mantenimiento de una determinada unidad. Se lo emplea cuando se trata de interpretar normas constitucionales que se refieren al ámbito de funcionamiento de los órganos del poder del Estado, teniendo en cuenta la coordinación e interrelación que deben existir entre ellos para la realización de los fines del Estado y la conservación del orden democrático.

III.4. Acerca de las potestades Legislativa y Reglamentaria de la Asamblea Legislativa Plurinacional

En la SCP 0026/2021 de 19 de abril, se consignó entre sus Fundamentos Jurídicos, el ejercicio de las potestades supra indicadas, cuyos razonamientos pertinentes serán referenciados en el presente apartado, dada su vinculación con la problemática planteada.

"Conforme se adelantó en el precedente citado ut supra, la potestad legislativa reconocida en sistemas democrático-representativos a órganos colegiados -en Bolivia a la Asamblea Legislativa Plurinacional-, es esencial para la concreción de un Estado de Derecho y consiste en que el legislador establece la ley; es decir, la norma jurídica general, objetiva y obligatoria, con sanciones punitivas o sin ellas. Es la formulación del derecho objetivo por el Estado, siendo consecuencia del poder constituido que tiene a su cuidado producir el derecho positivo de acuerdo con los principios y presupuestos políticos dictados por el constituyente. Es al legislador entonces al que corresponde desarrollar lo que el Constituyente ha dispuesto, mediante la expedición del ordenamiento positivo y de acuerdo con los procedimientos también previamente establecidos por aquél.

Una de las características de la producción normativa atribuida a los entes colegiados de representación, como los congresos o asambleas legislativas, es la generalidad y abstracción de las normas que expiden, ello en virtud a la amplia gama de materias, temáticas y circunstancias, por lo que les es imposible cubrir en su totalidad y mucho menos prever todas las cuestiones relativas a la conducta humana, a menos que exista un mandato constitucional o legal que le obligue a legislar en determinadas materias de manera más pormenorizada, o, en todo caso, a desarrollar determinadas materias a través de la ley formal, sin que las mismas se puedan manifestar a través de otros instrumentos normativos infralegales, en virtud al principio de reserva legal, conforme se verá de manera detallada más adelante.

Conforme a ello, tenemos que la facultad legislativa se encuentra reconocida y reservada en la Norma Suprema al Órgano Legislativo, a través de su máximo ente de representación, la Asamblea Legislativa Plurinacional, sin que otros órganos del Estado, como el Órgano Ejecutivo, ostenten dicha prerrogativa exclusiva, por cuanto a ellos se les atribuye otro tipo de facultades o poderes, de acuerdo a su naturaleza.

Así al Órgano Ejecutivo, en cuanto producción normativa, le corresponde el ejercicio de la facultad administrativa o reglamentaria, que consiste en precisar, aclarar e interpretar, a los fines de su mejor comprensión aún vulgarización, el alcance de la ley; es decir, de sus principios más generales y proveer normas específicas a la ejecución de sus mandatos. La aludida potestad, denominada también poder reglamentario, es una dependencia de la potestad ejecutiva y proviene de la misión que tiene el jefe del Ejecutivo de asegurar la ejecución de las leyes.

Entonces, de la potestad reglamentaria que ejerce el Órgano Ejecutivo, deriva el reglamento, que al constituirse en una forma de operativizar la ley, puede llegar a tener los mismos efectos de una norma legislativa, por cuanto produce efectos jurídicos genéricos, empero, en mayor detalle que la ley de la que emana y, para un número indeterminado de personas y casos. En consecuencia, necesariamente produce efectos jurídicos sobre los intereses y derechos en el administrado -destinatario de la ley-" (las negrillas y el subrayado corresponden al texto original).

En cuanto al ámbito del ejercicio competencial y, derivado de ella, la esfera facultativa correspondiente al Órgano Legislativo, el precitado fallo constitucional, efectuó las siguientes precisiones:

"Concretamente en cuanto a las facultades legislativa y reglamentaria mencionadas, la SCP1714/2012 de 1 de octubre, definió lo siguiente:

'1. Facultad legislativa. El término facultad entendido como un poder de hacer, expresa en el ámbito legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa Plurinacional o en su caso, los órganos deliberativos de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia (...)...

2. Facultad reglamentaria. Entendida como la potestad de emitir normas reglamentarias para la aplicación de una ley, es decir, la que compete para completar la aplicación de las leyes. En efecto, esta facultad tiene por finalidad la emisión de reglamentos, entendidos como el conjunto de reglas o preceptos emitidos por autoridad competente, que tienden a posibilitar la ejecución de la ley, precisando las normas contenidas en las leyes sin contrariar ni ir más allá de sus contenidos y situaciones que regula. En este contexto, tanto la facultad legislativa como reglamentaria, emiten normas, sin embargo, la facultad reglamentaria se rige dentro de las líneas y contenidos establecidos por la ley, con la finalidad de su aplicación" (las negrillas y el subrayado corresponden al texto original).

Queda establecido entonces, que la facultad legislativa, en ejercicio de las atribuciones constitucionalmente reconocidas a la Asamblea Legislativa Plurinacional, queda reservada a dicha instancia. Así, el art. 145 de la Ley Fundamental dispone: "La Asamblea Legislativa Plurinacional está compuesta por dos cámaras, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, y es la única con facultad de aprobar y sancionar leyes que rigen para todo el territorio boliviano"; norma que guarda coherencia con lo dispuesto en el art. 158.I.3 de la misma Constitución, cuando prevé como atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional: "Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas". De manera que es la Asamblea Legislativa Plurinacional, como instancia representativa del Órgano Legislativo, la llamada a emitir leyes que rigen para todo el territorio del Estado, cumpliendo a tal efecto, el procedimiento establecido por la propia Norma Suprema.

Ahora bien, es evidente que para cumplir aquella labor principal, la Asamblea Legislativa Plurinacional debe organizarse internamente; así, el art. 158.II de la CPE establece: "La organización y las funciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional se regulará por el Reglamento de la Cámara de Diputados". En efecto, la capacidad reglamentaria que tienen ambas Cámaras, conforme se encuentra reconocida en los arts. 159.I y 160.I de la Norma Suprema, tiene que ver con la facultad de autorregulación interna, en virtud de la cual, dichas instancias pueden dictar sus propios reglamentos internos, que definan únicamente su organización y el cómo ejercerán sus funciones, similar a la facultad que distintas normas reconocen a las entidades públicas para su necesaria autorregulación. Dicho razonamiento es coincidente con lo señalado en el propio art. 3 del Reglamento General de la Cámara de Diputados, que señala la Asamblea Legislativa Plurinacional, en cuanto a su organización y funciones, se regulan por dicha norma interna.

Del mismo modo en cuanto a la Asamblea Legislativa Plurinacional, como cuerpo colegiado, el art. 158.II de la CPE, prevé que su organización y funciones se regulará por el Reglamento de la Cámara de Diputados, lo que demuestra que al igual de sus Cámaras, para el ejercicio de sus competencias, es posible su autorregulación interna mediante reglamentación.

Lo señalado precedentemente, no significa que vía reglamentación interna, la instancia legislativa pueda establecer contenidos que tengan que regularse mediante una ley formal, en aplicación del principio de reserva de ley que la propia Constitución Política del Estado establece; es decir, mediante ese instrumento normativo (reglamento interno) no pueden regularse derechos conforme a lo previsto por el art. 109.II de la Ley Fundamental; dado que, estos aspectos, por disposición de la propia Constitución, están regidos por el principio de reserva legal, de modo que solo pueden ser ejercitados a través de una ley en sentido formal y material, cumpliendo los procedimientos establecidos por la misma; no siendo coherente que pretenda hacer uso de la atribución conferida por el art. 158.II de la CPE, para emitir un reglamento que tenga las características de una ley formal y material, es decir, generalidad, abstracción y obligatoriedad.

Un entendimiento contrario, es decir, que mediante el ejercicio de la facultad reglamentaria de las actividades internas de las Cámaras de Senadores y Diputados, se ejerzan las facultades legislativas previstas en la Norma Suprema, ya sea para la creación de normativa de desarrollo o bien cuando se trate de la regulación de determinados derechos (109.II de la Norma Suprema), implicaría el quebrantamiento de los principios de jerarquía normativa y reserva legal; sobre los cuales, sumados al principio democrático, se sustenta un Estado Constitucional de Derecho.

III.5. Del Procedimiento Legislativo y la observancia del Principio Democrático

De acuerdo a la previsión contenida en el art. 410.II de la Ley Fundamental, el ordenamiento jurídico nacional, está compuesto por la Constitución Política del Estado, los tratados internacionales, las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena, los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.

A efecto de desarrollar el control de constitucionalidad invocado, corresponde referirnos a la ley, entendida como la norma jurídica que regula los actos de y las relaciones humanas; dictada por autoridad pública competente, con potestad legislativa, que de acuerdo al orden constitucional vigente (en el ámbito nacional) es la Asamblea Legislativa Plurinacional, conforme a los procedimientos específicamente preestablecidos7. Pero la ley no se limita a ese aspecto únicamente, sino también al ámbito material o de contenido de la norma jurídica, consistente en el objeto de la regulación de una seria de cuestiones de carácter general, imperativo y obligatorio.

La Constitución Política del Estado reconoce a la Asamblea Legislativa Plurinacional la atribución de dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas (art. 158.I.3 de la CPE), para lo cual, establece de manera específica que la facultad de iniciativa legislativa reside en las ciudadanas y ciudadanos; las asambleístas y los asambleístas en cada una de sus Cámaras; el Órgano Ejecutivo; al Tribunal Supremo de Justicia en el caso de las iniciativas relacionadas con la administración de justicia; y a los gobiernos autónomos de las entidades territoriales (art. 162.I de la CPE).

Por su parte, el art. 163 de la Norma Suprema define el procedimiento legislativo, que concluye con la promulgación de la ley por el Presidente del Estado Plurinacional, para proceder inmediatamente a su publicación en la Gaceta Oficial. A partir de ese momento, adquiere vigencia y carácter obligatorio para todas las personas, excepto cuando la propia norma establezca un plazo diferente para su entrada en vigencia (art. 164.II de la CPE).

Debe tenerse presente que el Procedimiento Legislativo previsto en el aludido art. 163 constitucional, acerca del tratamiento de proyectos de ley, establece de manera general que la aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros presentes; destacándose en esa línea, la aclaración realizada in fine en el núm. 11 del citado precepto constitucional, en el que de manera expresa e inequívoca se determina que, las decisiones de la Asamblea se tomarán por mayoría absoluta de sus miembros presentes; se entiende, cuando del ejercicio de la atribución legislativa se trate. No obstante, dicho criterio de validez, materializado en la legitimidad mínima exigida para la creación de las normas jurídicas, de carácter abstracto, general y obligatorio; puede requerir un mayor grado de legitimidad -representación del soberano-, cuando se trate de la regulación de determinadas materias; para lo cual, se estableció el mecanismo democrático de dos tercios, como se verificará más adelante.

Asimismo, debe considerarse que de acuerdo con lo previsto por el art. 158.II de la CPE, la organización y las funciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional se regularán por el Reglamento de la Cámara de Diputados. En ese marco, en cuanto al aludido procedimiento legislativo, la citada norma reglamentaria establece que, en el tratamiento de proyectos de ley, luego de los debates previstos en grande y en detalle, los informes correspondientes de las Comisiones, se procede con la conclusión del debate y se da paso a la votación; ello de acuerdo a los siguientes criterios:

"ARTÍCULO 105° (Mayoría Absoluta). Toda materia que se discuta en la Cámara se decidirá por mayoría absoluta de votos, salvo los casos en los que la Constitución Política del Estado o el presente Reglamento, dispongan de otra manera".

A este fin, el propio Reglamento General de la Cámara de Diputados incluye en un anexo, una "Tabla de votaciones", la cual contiene la relación numérica entre el número de Asambleístas asistentes y la cantidad de votaciones requeridas para cada aprobación, si son por mayoría absoluta y por dos tercios. Todo de acuerdo con el propio reglamento que establece:

"ARTÍCULO 115° (Tabla de Votaciones). La Secretaria o Secretario encargada o encargado de registrar el resultado de las votaciones, deberá llevar una tabla secuencial y computada que le permita en forma inmediata, establecer la mayoría absoluta o los dos tercios de votos, en función del número de Diputadas o Diputados asistentes".

Ahora bien, conforme se adelantó supra, en cuanto a la legitimidad como criterio de validez formal respecta; existen determinadas materias que, por voluntad del constituyente, requieren de un mayor grado de legitimidad; es decir, mayor representación democrática, y por tanto, aquiescencia en la creación de las normas jurídicas destinadas a su regulación.

Al respecto, incumbe considerar el razonamiento de la Corte IDH, al referirse a la expresión -Leyes- en la Opinión Consultiva 6/86, en la cual, concretó el siguiente entendimiento: "La ley en el Estado democrático no es simplemente un mandato de la autoridad revestido de ciertos necesarios elementos formales. Implica un contenido y está dirigida a una finalidad. El concepto de leyes a que se refiere el artículo 30, interpretado en el contexto de la Convención y teniendo en cuenta su objeto y fin, no puede considerarse solamente de acuerdo con el principio de legalidad (...). Este principio, dentro del espíritu de la Convención, debe entenderse como aquel en el cual la creación de las normas jurídicas de carácter general ha de hacerse de acuerdo con los procedimientos y por los órganos establecidos en la Constitución de cada Estado Parte, y a él deben ajustar su conducta de manera estricta todas las autoridades públicas. En una sociedad democrática el principio de legalidad está vinculado inseparablemente al de legitimidad, en virtud del sistema internacional que se encuentra en la base de la propia Convención, relativo al 'ejercicio efectivo de la democracia representativa', que se traduce, inter alia, en la elección popular de los órganos de creación jurídica, el respeto a la participación de las minorías y la ordenación al bien común" (negrillas corresponden al original, el subrayado fue añadido).

Queda claro que el Constituyente, para la regulación de determinadas materias, dictaminó un procedimiento de aprobación excepcional y calificado, por la relevancia de los temas a legislar, al encontrarse éstos íntimamente ligados a temas de mayor importancia en el país, como es el caso de la preselección de las máximas autoridades del órgano judicial y Tribunal Constitucional, en cuyas circunstancias, el principio de reserva legal y los requerimientos de aprobación especiales previstos al efecto, no se constituyen en un mero cumplimiento de formalidades, sino, en esencia, en una garantía del principio democrático, como canon legitimador y regulador del poder público; cuya observancia, importa además, la vigencia y eficacia de los derechos consagrados en la Norma Suprema y el bloque de constitucionalidad; dado que, conforme lo estableció la Corte IDH, en una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho "constituyen una tríada", en la que cada componente se define, completa y adquiere sentido en función de los otros.8

La jurisprudencia constitucional, remitiéndose a los estándares convencionales en la materia; en particular a los proferidos por la referida Corte; en la SCP 0034/2020 de 25 de noviembre, concretó el siguiente razonamiento: "El modelo de democracia constitucional postula entonces, una relación inescindible entre democracia y derechos, relación en la cual los derechos adquieren una posición prevalente, a partir de asumirlos como límites al contenido de las decisiones democráticas y a su turno, como precondiciones para el mismo funcionamiento del sistema democrático.

Otro aspecto a considerar, respecto de esta 'triada' es la conexión inmediata entre el Estado -Constitucional- de Derecho y participación política, pues la base de todo régimen constitucional es la expresión de la voluntad ciudadana a través de los cauces legales previstos al efecto, y la ciudadanía, en cuanto a sujeto de derechos y obligaciones, sólo adquiere sentido en un orden democrático a través del ejercicio efectivo de la participación democrática; de modo que la Constitución, en cuanto modelo normativo que expresa una voluntad colectiva de convivencia democrática, alcanza su máxima expresión a través de la participación ciudadana" (las negrillas corresponden al texto original).

III.6. Del Proceso de Preselección de las máximas autoridades del Órgano Judicial y el Tribunal Constitucional Plurinacional

III.6.1. Naturaleza de las funciones de los altos Tribunales de Justicia

En inicio, debemos remitirnos nuevamente a la citada SCP 0034/2020, que con relación al estudio efectuado respecto de una acción de inconstitucionalidad abstracta en contra de la suspensión de altas autoridades jurisdiccionales, sentó un entendimiento acerca de la naturaleza de sus funciones jurisdiccionales, tanto en el Órgano Judicial como en el Tribunal Constitucional Plurinacional, señalando al respecto lo siguiente:

"Conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico 111.5.1 de este apartado, se tiene que en el reciente proceso constituyente que dio lugar a la aprobación y promulgación de la actual Constitución Política del Estado, las discusiones del constituyente boliviano en cuanto a la forma de selección o designación de las máximas autoridades de la jurisdicción ordinaria y constitucional, estuvieron enmarcadas en la premisa de garantizar la independencia e imparcialidad de las máximas autoridades de la administración de justicia. Esta pretensión surgió, en virtud a una presunta falta de fiabilidad en la designación directa de las Altas Autoridades referidas, encargada a un Órgano de carácter político, cual es la Asamblea Legislativa.

Esta problemática, fue determinada objetivamente por la CIDH conforme se advierte del Informe sobre 'Acceso a la Justicia e Inclusión Social: El camino hacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia' documento de transcendental importancia por la etapa preconstituyente en la que se levantaron los datos (entre el 12 y 17 de noviembre de 2006). En este documento se asumió que, respecto a la selección de los ministros y magistrados de la entonces Corte Suprema de Justicia y Tribunal Constitucional, respectivamente, la información recibida de la sociedad, se traducía en el cuestionamiento de su designación mediante procedimientos sin garantías de transparencia, conllevando la debilidad en cuanto a asegurar la independencia e imparcialidad de la judicatura.

Este contexto, acudiendo a la hermenéutica teleológica por la que se busca desentrañar el fin de las normas jurídicas - constitucionales o legales- (Fundamento Jurídico III.2.1), con apoyo en la pauta interpretativa de la voluntad del constituyente (Fundamento Jurídico III.2.2), es posible establecer que el fin concreto de los preceptos contenidos en los arts. 182.I, 188.I, 194.I y 198, referidos a la elección por sufragio universal de las Altas Autoridades del Órgano Judicial - Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura- y Tribunal Constitucional Plurinacional, constituye garantizar su independencia e imparcialidad en el ejercicio de las funciones de carácter jurisdiccional, libre de toda injerencia, presión o amenaza política.