Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0068/2022-S1 Sucre, 18 de abril de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente 38587-2021-78-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 225/2020 de 11 de noviembre, cursante de fs. 197 a 201, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Nico Ovidio Illanes Escobar; y, Mario Fabricio Castro Cordero en representación legal de Wilma Jeanette Soto y Silvia Michel Lamas Flores contra José Joaquín Aponte Zambrana, Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 12 de octubre de 2020, cursante de fs. 53 a 67, los accionantes, expresaron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Pese a ser funcionarios con antigüedad en la entidad pública ahora demandada, fueron retirados de su fuente laboral, Wilma Jeanette Soto y Nico Ovidio Illanes Escobar mediante memorándums de 24 de junio de 2020, y Silvia Michel Lamas Flores por memorándum de 10 de julio de igual año; determinaciones que se tomaron sin respetar su inamovilidad laboral y sin la más mínima consideración por su salud y la de sus familias, pues dichas desvinculaciones fueron llevadas a cabo en plena pandemia, sin que medie informe o justificativo, siendo un retiro abrupto y una decisión discrecional del ahora demandado.
En ese sentido, presentaron un reclamo ante la Presidencia Ejecutiva de la Aduana Nacional, contestándoles negativamente, indicándoles que dicha institución no se constituye en una entidad económica, sino una entidad pública que realiza funciones económicas definidas en la Constitución y la ley; además que al ser funcionarios públicos provisorios, carecerían de todo tipo de derechos, al no existir normativa que les ampare y que como Presidente Ejecutivo tiene la potestad de tomar decisiones discrecionales, basadas en criterios subjetivos y poder despedir personal sin cumplir ningún tipo de requisito previo.
Por otra parte, también denunciaron su despido ante la Jefatura del Trabajo; instancia que no emitió pronunciamiento alguno hasta la presentación de esta acción tutelar. La respuesta otorgada por la Aduana Nacional, de manera incoherente, señala que dicha entidad no estaría comprendida dentro de los alcances de la mencionada Ley que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID-19 -Ley 1309 de 30 de junio de 2020-, y que no se consideraría la misma como una "entidad económica", como si tan solo esta consideración dependería de su interpretación subjetiva, desconociendo de esa manera el mandato de su propia normativa constitutiva y el art. 309.3 de la Constitución Política del Estado (CPE), concluyendo que si se constituye en una entidad estatal económica.
Esta interpretación de carácter restrictivo intentado por la Aduana Nacional, para eludir el cumplimiento de la Ley 1309, no está vinculada a los caracteres de la referida entidad, pues la precitada norma legal se encuentra dirigida a la protección del derecho a la salud de los trabajadores, y la misma no restringe su aplicación con respecto a la calidad de la entidad pública, por el contrario, sostiene que universaliza su alcance a la totalidad de trabajadores y servidores públicos, excepto los de libre nombramiento, por lo que reitera el texto en la Ley 1309 no contiene restricción alguna que limite al tipo de entidad pública alcanzada, la simple mención del texto "organizaciones económicas" cuya redacción además no contiene frase excluyente alguna.
Por otro lado, el argumento utilizado por la Aduana Nacional, que fundamentó la legalidad de los retiros en su reglamento "retiro sin previo proceso", resulta ser un extremo que no tiene nada que ver con la previsión contenida en el art. 7 de la Ley 1309 que señala como prohibición los despidos y desvinculaciones durante el tiempo de cuarentena y hasta dos meses después, excepto los de libre nombramiento, y que en caso de que existiese una colisión normativa, debió de aplicarse el principio de favorabilidad; es decir, la norma más beneficiosa para el trabajador.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Estiman lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la inamovilidad y estabilidad de los funcionarios provisorios, dispuesto por la Ley 1309, así como a la salud y a la vida, citando al efecto los arts. 15, 18, 46, 48, 49 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Los accionantes solicitan se conceda la tutela y en consecuencia se disponga su inmediata reincorporación a su fuente laboral en la Aduana Nacional, disponiendo el pago de los salarios devengados y aportes a las Administradoras de Fondo de Pensiones (AFPs), desde el momento del despido a la fecha.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional se realizó el 11 de noviembre de 2020, según consta en el acta de fs. 194 a 196 vta., produciéndose los siguientes actuados: I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
Los impetrantes de tutela, por intermedio de sus abogados en audiencia, ratificaron in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar y ampliando los mismos, refirieron que:
- a)Fueron retirados sin ningún tipo de consideración en el pico más alto de la enfermedad donde las muertes llegaban a 1400 por día; y,
- b)La Ley 1309 es genérica, no excluye en su aplicación a ningún tipo de entidad.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
José Joaquín Aponte Zambrana, Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional, a través de sus representantes legales, mediante memorial de 10 de noviembre de 2020, cursante de fs.146 a 159, manifestó que:
- 1)Los impetrantes de tutela fueron designados de forma interina y con carácter provisional y fueron retiradas en virtud del art. 39 inc. d) de la Ley General de Aduanas (LGA) que señala que es atribución privativa de la Presidencia Ejecutiva de esta, entre otras, el de disponer la desvinculación del personal, concordante con el art. 47, referido al retiro sin proceso previo, del Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional;
- 2)La estabilidad laboral y el derecho a la impugnación a cualquier determinación relacionada con el ingreso, promoción o retiro es un derecho exclusivo de los servidores públicos de carrera, ello según lo dispuesto por art. 7.II del Estatuto del Funcionario Público (EFP), no siendo aplicable a los funcionarios provisorios;
- 3)Los funcionarios de la Aduana Nacional no se encuentran sujetos a la Ley General del Trabajo;
- 4)En cuanto a dar aplicación al art. 7.I de la Ley 1309, la misma establece que el Estado protegerá la estabilidad laboral a las y los trabajadores de las organizaciones económicas, estatal, privada, comunitaria y social cooperativa y otros regulados por las normas laborales, para no ser despedidos, removidos, trasladados, desmejorados o desvinculados de su cargo, excepto los de libre nombramiento, durante el tiempo que dure la cuarentena hasta dos meses después. Al respecto el art. 29 de la LGA, señala que la Aduana Nacional se instituye en una entidad de derecho público, de carácter autárquico y patrimonio propio, consiguientemente no se encuentra comprendida como una organización económica conforme lo establece la norma referida;
- 5)La parte solicitante de tutela pretende la aplicación de una normativa sin considerar la respectiva reglamentación que se dio para el efecto, donde se aclaró que la cuarentena establecida como consecuencia de la pandemia del COVID-19, se encuentra comprendida entre el 22 de marzo y el 30 de abril de 2020 y los memorandos de retiro de los accionantes no se encuentran en el tiempo de la cuarentena dispuesto por la norma señalada;
- 6)Respecto al Comunicado 14/2020 de 8 de abril, emitido por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, con relación a la estabilidad laboral en entidades públicas y privadas, a través de la aclaración realizada el 21 de abril de 2020 dispuso que la estabilidad laboral solo comprende a los trabajadores o servidores públicos sujetos a la aplicación de la Ley General del Trabajo, siendo otro el tratamiento y el marco normativo para los servidores públicos sujetos al Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, como ocurre en el caso; y,
- 7)Todos los memoriales presentados por los accionantes fueron debidamente atendidos.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz, mediante Resolución 225/2020 de 11 de noviembre, cursante de fs. 197 a 201; denegó la tutela impetrada, decisión que fue asumida con base a los siguientes fundamentos:
- i)La norma que regula la condición de los servidores públicos, tanto de carrera como servidores públicos provisorios y/o transitorios es la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999; la misma en su art. 5.e) establece que los funcionarios interinos son aquellos que de manera provisional y por un plazo máximo de noventa días ocupan cargos públicos, previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera; el art. 71 de la mencionada Ley, establece que los funcionarios provisorios no gozarán de los derechos a los que hace referencia el art. 7.II -así lo establece la -;
- ii)El memorándum 1493/2010, de Wilma Jeannette Soso Pareja, hace referencia que en aplicación del art. 39 inc. d) de la LGA, esta fue designada interinamente y con carácter provisional en el cargo de Profesional I-Abogado Regional dependiente de la Administración Aduana Interior Oruro de la Gerencia Regional del mencionado departamento; dicha situación se reitera con los memorándums 2103/2013, de Nico Ovidio Illanes Escobar y el 1074/08, de Silva Michel Lamas Flores, que también establecen que fueron designados bajo la condición de ser personal interino y con carácter provisional en el marco del art. 5. e) del EFP; conforme al desarrollo normativo, que es independiente de la situación generada por el Covid-19, se tiene que a los accionantes no les está permitido el cuestionar o rechazar su desvinculación de la cual fueron objeto, criterio que fue reiterado por la jurisprudencia constitucional (), siendo esta una tuición de la Máxima Autoridad Ejecutiva de la Aduana Nacional, proceder a la desvinculación laboral en la misma medida y forma en que se ha incorporado; y,
- iii)En cuanto a la aplicabilidad de la Ley 1309, se tiene que esta ley en su art. 7 estableció la prohibición de despido o desvinculación de los trabajadores de las organizaciones económicas, sea estatal o privada, comunitaria y social cooperativa y otros regulados por las normas laborales; dicha norma no tiene un carácter genérico que vincule o ampare a todas las instituciones del nivel central, porque aun si se estuviere hablando de que esta norma abarcara a entidades territoriales autónomas, tanto departamentales como regionales, la norma tiene un presupuesto de validez que está vinculada a la protección de estabilidad laboral, a las trabajares de la organizaciones económicas; al respecto, la Ley 1990 (Ley General de Aduanas) en su art. 3 refiere que esta es una institución encargada de vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las fronteras, puertos y aeropuertos del país, como intervenir en el tráfico internacional de mercancías para los efectos de la recaudación de los tributos que gravan las mismas y de generar estadísticas, por lo que claramente se concluye que la Aduana Nacional no se traduce en una organización económica, que esté bajo los alcances de la Ley 1309; conforme a tales antecedentes, no se advierte que la autoridad demandada haya vulnerado los derechos de los accionantes.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. A través de Memorando Cite: GROGR-1074/2008 de 16 de octubre, Silvia Michel Lamas Flores -ahora peticionante de tutela- fue designada de forma interina y con carácter provisional en el cargo de Técnico Aduanero 2, dependiente de la Administración de la Aduana Zona Franca Oruro (fs. 44).
II.2. Cursa Memorando Cite: 1493/2010 de 30 de septiembre; mediante el cual, la Presidencia Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia en aplicación del art. 39. d) de la LGA, designó interinamente y con carácter provisional a Wilma Jeanette Soto Pareja -ahora accionante- como profesional 1, abogado regional SPCCR, dependiente de la Administración Aduana Interior Oruro (fs. 42).
II.3. Consta Memorando Cite: 2103/2013 de 15 de octubre; por el cual, la entidad ahora demandada, en aplicación del art. 39. d) de la LGA, designó interinamente y con carácter provisional a Nico Ovidio Illanes Escobar -hoy impetrante de tutela- como Técnico Aduanero 2, dependiente de la Administración Aduana Pisiga de la Gerencia Regional de Oruro (fs. 43).
II.4. Por Memorando Cite: 1521/2020 de 24 de junio, la entidad demandada dispuso el retiro de Wilma Jeanette Soto Pareja, la cual fue notificada con el mismo el 2 de julio de igual año, haciéndose efectivo el mismo desde el 3 de dicho mes y año (fs. 7).
II.5. Mediante Memorando Cite: 1520/2020 de 24 de junio, Nico Ovidio Illanes Escobar, fue retirado de su fuente laboral por el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional a partir del 3 de julio de ese mes y año (fs. 8).
II.6. Finalmente, a través de Memorando 1696/2020 de 10 de julio, Silvia Michel Lamas Flores, el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional, comunicó a la nombrada su retiro a partir del 16 de ese mes y año (fs. 9).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes alegan la lesión de sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la inamovilidad y estabilidad laboral de los funcionarios provisorios; toda vez que, la autoridad demanda procedió a retirarlos de sus cargos, cuando se atravesaba el pico más alto de la pandemia, sin considerar la Ley 1309 que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID-19, la cual prohibió los despidos y desvinculaciones durante el tiempo de cuarentena y hasta dos meses después; decisión asumida con el argumento de ser funcionarios provisorios carentes de derechos. Consiguientemente solicitan se les conceda tutela y en consecuencia, se disponga su inmediata reincorporación a su fuente laboral en la Aduana Nacional, disponiendo el pago de los salarios devengados y aportes a las AFPs, desde el momento del despido a la fecha.
En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los extremos demandados son evidentes para conceder o denegar la tutela solicitada; al efecto se analizarán los siguientes temas:
- a)Del derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas;
- b)El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional;
- c)El derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios provisorios en tiempos de pandemia COVID-19; y,
- d)Análisis del caso concreto.
III.1. Del derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la , asumió el siguiente razonamiento:
La consolidación de un Estado Social y Democrático de Derecho tuvo como una de sus características esenciales, la consagración del derecho al trabajo, que en nuestro caso se encuentra reconocido en el art. 46.I.1 de la CPE; en ese marco resulta pertinente citar el entendimiento formulado en la jurisprudencia constitucional respecto a este derecho, como "...la potestad o facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos que se encuentran bajo su dependencia económica"1 (las negrillas son nuestras).
Es preciso agregar además que la norma fundamental impone al Estado, el deber de proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas -art. 46.II de la CPE-
En el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, el Protocolo de San Salvador2 establece en su art. 6:
1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada.
2. Los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos. Los Estados partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo (el resaltado es nuestro).
De las normas internas e internacionales citadas, puede concluirse que por una parte, existe un reconocimiento expreso del derecho al trabajo, y por otra, un deber impuesto al Estado para la protección del trabajo como actividad lícita libremente escogida y aceptada, tanto para el acceso como para la estabilidad laboral, de tal modo, que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias para garantizar la efectividad de este derecho, en todas sus formas, observando el principio de progresividad
III.2. El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la , asumió el siguiente entendimiento:
En el nuevo orden constitucional, la protección de la estabilidad laboral se constituye en un deber impuesto al Estado, estableciendo la prohibición del despido injustificado, previsto en el art. 49.III de la CPE. Además, la norma fundamental impone que las norma laborales se interpreten conforme a los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador, consagrada en el art. 48.II.
A partir de ese marco constitucional referido a la estabilidad laboral, el desarrollo legislativo y reglamentario en materia social en general y laboral en particular, generó un cuerpo o estructura normativa que está destinado:
... en lo fundamental a proteger a las trabajadoras y trabajadores del país contra el despedido arbitrario del empleador sin que medie circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, que de acuerdo a nuestra legislación se las denomina causas legales de retiro, prevaleciendo el principio de la continuidad de la relación laboral, viabilizando la reincorporación de la trabajadora o trabajador a su fuente de trabajo o el pago de una indemnización, conforme nuestra legislación vigente 3.
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