0084/2020-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0084/2020-S1 Sucre, 17 de julio de 2020

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 30017-2019-61-AAC Departamento: Tarija

En revisión la Resolución 50/2019 de 17 de julio, cursante de fs. 312 a 321 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Rosse Mary Sánchez Chilaca contra Marlene Daniza Ardaya Vásquez, Presidenta Ejecutiva a.i.; y, Marisol Brigitte Orellana Badani, Sumariante, ambas de la Aduana Nacional.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 4 de julio de 2019, cursantes de fs. 45 a 72, la accionante, expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En la gestión 2017, en la Gerencia Regional Tarija de la Aduana Nacional cuando oficiaba de Gerente Paul Roberto Castellanos Zenteno, se llevó adelante el proceso de contratación por la compra de un terreno destinado a la referida regional; en el citado proceso se llevaron a cabo dos convocatorias, siendo declarada desierta la primera; y, la segunda fue adjudicada al proponente José Ricardo Rivera Cisneros. Concluida la misma, existieron denuncias y cuestionamientos, desatándose acciones penales y administrativas disciplinarias, llegándose a criminalizar a todos quienes participaron de dicho proceso de adjudicación.

Señaló que el 8 de octubre de 2018, mediante Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 02/2018 se inició proceso sumario interno en su contra, como Profesional 2 -Liquidador de gestión de cobro- por dos hechos:

a)No haber justificado técnicamente las modificaciones realizadas a las especificaciones técnicas del proceso de contratación para la compra de terreno; y,
b)No haber observado, ni registrado en el Formulario V-1 de Evaluación Preliminar del proponente Pride Consultaría y Construcciones S.R.L., además probablemente mencionó en el acta de apertura de propuestas de 30 de octubre de 2017 la falta del documento de línea nivel que otorga el municipio, contradiciéndose en la emisión del Informe de Calificación y Recomendación AN-GRT-UADTR-0159/2017 de 3 de noviembre, donde recién señaló la falta de este documento, siendo una de las causales de descalificación de la citada empresa proponente.

Manifestó que el referido Auto Inicial lesionó su derecho a la motivación, por cuanto el mismo resulta genérico e impreciso en cuanto a la norma concreta del Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional, que tipifica los hechos endilgados como falta disciplinaria a su persona; dicho Auto Inicial solo hizo una relación de los antecedentes, luego una relación de la documentación existente, describiendo el hecho que supuestamente se constituiría en la falta disciplinaria, finalmente en la disposición sexta de su por tanto, no indicó ninguna norma que tipifique como falta los hechos indilgados. Existen normas sustantivas contenidas en el mencionado Reglamento, en el que debía adecuarse los hechos expuestos en dicho Auto Inicial, para así considerar que el mismo estaba motivado; sin embargo, no señaló ninguna norma que tipifique su conducta según el indicado Reglamento, que establece normas que describen las faltas disciplinarias. La ausencia de la explicación del nexo causal entre los hechos y las normas que establecen las faltas disciplinarias le causa indefensión por la indeterminación de la investigación.

Posteriormente, se dictó la Resolución Final AN-GEGPC-SM 07/2018 de 9 de noviembre, sancionándole con su destitución de la institución, lesionando su derecho al debido proceso por ser incongruente en cuanto a los hechos endilgados en relación al Auto Inicial, por cuanto al margen de considerar los dos hechos endilgados en el mismo, consideró once hechos más, como ser:

1)Que su persona incumplió lo regulado en el Documento Base de Contratación (DBC);
2)Como resultado de la evaluación de la propuesta técnica aprobada por los miembros de la Comisión de Calificación, el Responsable del Proceso de Contratación (RPC) adjudico el proceso de contratación de "COMPRA DE TERRENO PARA LA GERENCIA REGIONAL TARIJA - GESTION 2017" (sic) a José Ricardo Rivera Cisneros;
3)La Unidad Técnica de Inspección de Servicios Aduaneros (UTISA) observó irregularidades en relación al Informe de Calificación y Recomendación AN-GRT-UADTR 0159/2017, emitido por la Comisión de Calificación integrada por su persona, encontrándose numerosas irregularidades;
4)Adicionalmente la Comisión de Calificación que integraba su persona, se basó en el Informe Técnico de Avaluó de 1 de noviembre de 2017, en el cual UTISA observó algunas casillas en blanco;
5)Que su persona como miembro de la Comisión de Calificación no haya observado que el certificado de registro catastral de la gestión 2017, referido al terreno propuesto por José Ricardo Rivera Cisneros de una superficie de 1.970,75 m2 en la primera convocatoria señale un valor catastral de Bs388 237,75.- (trecientos ochenta y ocho mil doscientos treinta y siete 75/100 bolivianos); sin embargo, el avaluó del mismo terreno en la misma ubicación; empero, con una superficie inferior de 1.000,00 m2 ofertado por el mismo proponente, en la segunda convocatoria señala un valor comercial de Bs2 784 000,00.- (dos millones setecientos ochenta y cuatro mil bolivianos);
6)Que no cumplió con el art. 38 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) -Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009-; por lo que, según Informe de UTISA existió incumplimiento referente a efectuar el correcto análisis y evaluación de los documentos técnicos y administrativos y su obligación de evaluar y calificar las propuestas técnicas y económicas que sean más beneficiosas para la Aduana Nacional;
7)Que UTISA evidenció que el documento suscrito e impreso el 1 de noviembre de 2017, referido a consulta realizada en google maps por el Arquitecto Ramiro Uzqueda Vargas, quien efectuó la medición de la distancia total existente entre el centro de la ciudad y el terreno ofertado por José Ricardo Rivera Cisneros, que dicha medición fue realizada de manera genérica mediante línea recta de un punto a otro, aspectos que no resultan claros ni identificables, además que no se cuenta con un detalle específico del ancho de las calles, plazas u otros espacios intermedios, tampoco señala los factores de medición, no obstante se tiene la distancia total de 3.55 Km, que no fueron correctamente medidos;
8)Que no observó ni hizo constar en el Informe de Calificación y Recomendación AN-GRT-UADTR 0159/2017, que de la revisión de obrados en el número doce del índice, de los documentos de respaldo adjuntos en la propuesta presentada por Pride Consultoría y Construcciones S.R.L., se encuentra registrado el documento "Línea Nivel que otorga el Gobierno Municipal" (sic); sin embargo, verificado el contenido de la propuesta sólo se encontró la carátula de ese documento, no obstante en la esquina inferior derecha se consignó el número de folio, sello de la empresa y rúbrica del proponente y de la comisión de calificación en constancia de que este documento si estaba adjunto durante la apertura de sobres;
9)Que no advirtió la falta de justificación prevista en el art. 27 de las NB-SABS;
10)Que incumplió las obligaciones de efectuar el análisis y evaluación de los documentos técnicos y administrativos, puesto que se comprueba que no observó las numerosas irregularidades del proceso de contratación como del proceso de avaluó del terreno y no existió un correcto avalúo del terreno comprado por la Aduana Nacional; y,
11)Que incumplió los incs. a), b) y f) del numeral 2.2 del Manual de Puestos de la Aduana Nacional aprobado con RA-PE 02-029-17 de 27 de junio de 2017, pues habiendo tantas irregularidades en el proceso de contratación no hizo notar las mismas, es más, recomendó en el Informe de la Comisión de Calificación y Recomendación, adjudicar el proceso de compra de terreno para la "Gerencia Regional Tarija - Gestión 2017" (sic) a favor de José Ricardo Rivera Cisneros.

Dicha Resolución Final, al haber incrementado once hechos más en relación al Auto Inicial, vulneró su derecho al debido proceso en su elemento congruencia y defensa, porque el proceso disciplinario responde al principio de coherencia o congruencia entre la acusación y la Resolución Final.

Asimismo, la aludida Resolución Final lesionó sus derechos porque no motiva la proporcionalidad de la sanción impuesta, pues las sanciones para cualquier conducta están reguladas del art. 43 al 51 del Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional; sin embargo, en la Resolución Final se le sancionó con la destitución directamente, no mencionó que su persona hubiera tenido antecedentes disciplinarios; es decir, no explicó por qué se le impuso tal sanción, ni la norma que ampara la misma. Contra la Resolución Final, el 23 de noviembre de 2018, planteó recurso de revocatoria, cuestionando la falta de nexo causal entre los hechos y las normas que tipifican las faltas disciplinarias, mismo que fue resuelto por Resolución de Revocatoria AN-GEGPC-SM 17/2018 de 5 de diciembre, confirmando en todas sus partes la Resolución Final, sin tener una respuesta favorable; por lo que, el 24 del mismo mes y año, interpuso recurso jerárquico cuestionando el mismo aspecto, resuelto mediante Resolución Jerárquica RA-PE-03-068-19 de 23 de abril de 2019, confirmando las anteriores resoluciones, sin obtener una respuesta favorable.

Las Resoluciones de Revocatoria y Jerárquica no contienen la motivación suficiente porque no indicaron la norma del Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional en la que se subsumirían los hechos que se le endilga, sino más al contrario realizaron construcciones subjetivas para concluir que existió falta disciplinaria, que se quebrantó o incumplió obligaciones y deberes de funcionario público, nada más, sin establecer la culpabilidad y la tipicidad como elementos objetivos; dichas Resoluciones lesionaron sus derechos a la valoración integral de la prueba porque omitieron valoraron la prueba consistente en el Certificado LO.245/M.B.57/2018 de 18 de diciembre, emitido por la Dirección General de Ordenamiento Territorial, puesto que de haberse valorado esa prueba que fue presentada con el recurso jerárquico, hubiera incidido en la Resolución Jerárquica; toda vez que, se podría haber determinado que los hechos endilgados no son ciertos; asimismo, se vulneró su derecho al debido proceso en su elemento de legalidad porque no interpretaron en forma correcta las sanciones establecidas en los arts. 43 al 45 del mencionado Reglamento, debiendo aplicársele simplemente una sanción de amonestación; el principio de taxatividad por que no subsumieron los hechos endilgados a norma alguna, y el derecho al trabajo porque producto de ese proceso disciplinario fue destituida de su fuente laboral mediante Memorándum 1675/2019 de 27 de junio.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela considera lesionados sus derechos al trabajo, al debido proceso, a la defensa, a una resolución motivada y congruente, a la valoración integral de la prueba, así como al principio de legalidad y taxatividad, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia:

i)Se deje sin efecto la Resolución RA-PE-03-068-19 de 23 de abril de 2019 y se dicte una nueva, respetando los parámetros constitucionales conforme los lineamientos descritos, debiendo anularse el proceso hasta el Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 02/2018 de 8 de octubre, y en concreto se deje sin efecto el Memorándum 1675/2019 de 27 de junio, que determino su destitución;
ii)Se ordene su reincorporación inmediata a su fuente laboral con el pago de sueldos hasta el momento de su reincorporación; y,
iii)Sea con costas. I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 17 de julio de 2019, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La peticionante de tutela ratificó el contenido de su acción de amparo constitucional, y ampliándolo en audiencia pública, manifestó que:

a)No comparte lo vertido por la parte demandada; toda vez que, manifestaron que presuntamente se cometió un delito y que se habría presentado una querella ante el Ministerio Público; sin embargo, no se rigen por el principio de objetividad marcado por la ley, debido a que no fue parte de la unidad solicitante ni de la unidad administrativa, puesto que solo fue miembro de la Comisión Calificadora;
b)Se le acusó de que hubiese armado todo para beneficiar a José Ricardo Rivera Cisneros, pero qué poder tenía su persona para modificar las especificaciones técnicas, razón por la que no se le puede endilgar esa responsabilidad, la Aduana Nacional ha "inflado" (sic) los hechos y determinó subjetivamente que la situación es mucho más grave de lo que en realidad es;
c)Respecto a que existiría falta de legitimación pasiva de la Sumariante codemandada, refirió que tomo todas las precauciones de solicitar que en la presente demanda tutelar se deje sin efecto solamente la Resolución Jerárquica para que sea la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad demandada la que reencause el proceso interno ejerciendo el control de constitucionalidad, y vea si dejará sin efecto hasta la Resolución de Revocatoria o hasta el Auto Inicial lo que de por si no es argumento para denegarse la presente acción tutelar y que por el hecho de que se haya incorporado a la autoridad sumariante se pueda pretender que se deniegue la tutela por falta de legitimidad;
d)En cuanto a la aplicación del principio de subsidiariedad porque previamente debió acudir al proceso contencioso administrativo, consideró dicho extremo una deslealtad, ya que la parte demandada enunció citas jurisprudenciales que no corresponden al caso, pues la , establece que en la instancia administrativa no es exigible agotar la vía contenciosa administrativa con anterioridad a la interposición del amparo constitucional; toda vez que, se trata de un proceso judicial y que se acude al concluir el recurso jerárquico como finalización de la vía administrativa, la parte demandada sostuvo que el Auto Inicial solo debe tener unos elementos de la motivación y que la Resolución Final es la que cuenta; empero, el art. 13 de la CPE señala las características de los derechos fundamentales, refiriendo que estos son derechos interdependientes y que esos elementos deben estar presentes en el desarrollo de todo el proceso y no solo en la Resolución Final;
e)El Auto Inicial debe contener la suficiente motivación, conforme señala la SCP "0015/2018" que establece que las resoluciones deben contar con la calificación legal;
f)El art. 41 del Reglamento Interno de Personal la Aduana Nacional, establece los tipos disciplinarios y sus sanciones que deben tener una gradación en su aplicabilidad; que en el caso presente, no existió una tipología, una subsunción de los hechos a la norma, es decir, los actos que se le endilgan;
g)El poder punitivo del Estado se establece en dos áreas, la penal y la disciplinaria, en ésta última debe obligatoriamente verificarse la existencia de los elementos de tipicidad, antijuricidad y culpabilidad; sin embargo, en el presente caso no existe tipicidad como forma de objetivizar la conducta que se le endilga al sindicado para que asuma su derecho a la defensa; y,
h)Con referencia a la prueba presentada sobre una querella en su contra, solicitó se rechace la misma por ser impertinente, salvo lo referido a los antecedentes disciplinarios; en base a lo alegado solicitó que se conceda la tutela, se deje sin efecto la Resolución Jerárquica y se ordene la emisión de nuevo fallo, respetando el debido proceso y se ordene su reincorporación al mismo puesto que ocupaba, más el pago de sueldos adeudados y sea con costas.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Marlene Daniza Ardaya Vásquez, Presidenta Ejecutiva a.i.; y, Marisol Brigitte Orellana Badani, Sumariante, ambas de la Aduana Nacional, por informe escrito cursante de fs. 148 a 159 vta., así como en audiencia pública a través de sus representantes, alegaron que:

1)La accionante señaló varios actos jurídicos que lesionarían sus derechos fundamentales como son el Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 02/2018, las Resolución Final AN-GEGPC-SM 07/2018, Resolución de Revocatoria AN-GEGPC-SM 17/2018, y Resolución Jerárquica RA-PE-03-068-19 de 23 de abril de 2019, y que en el petitorio contradictoriamente solicitó se dicte una nueva Resolución de Revocatoria reiterando la anulación del proceso hasta el Auto Inicial; que en base a ello la última determinación contra la que debería dirigirse la presente acción de amparo constitucional es la Resolución Jerárquica RA-PE-03-068-19 de 23 de abril de 2019, emitida por la Presidencia Ejecutiva de la Aduana Nacional conforme los arts. 25 y 29 del DS 23318-A de 3 de noviembre; sin embargo, la acción tutelar fue planteada contra la autoridad sumariante quien emitió actos anteriores que no se constituyen la última Resolución; que en virtud del art. 128 de la CPE y la , no se puede forzar la participación de la autoridad sumariante por la emisión de resoluciones administrativas que no constituyen la última resolución que agravia derechos, por ello corresponde denegar la tutela por falta de legitimación pasiva;
2)Se inobservó el principio de subsidiariedad, por cuanto la impetrante de tutela no tomó en cuenta lo señalado en el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo) y la , que establecen que para acudir a la vía constitucional, el recurrente debe agotar previamente las instancias ordinarias;
3)En base a esos antecedentes, se evidencia la notificación realizada el 6 de mayo de 2019 con la Resolución Jerárquica, establecen que la parte accionante se encuentra en tiempo hábil y oportuno para plantear demanda contenciosa administrativa; es decir, está dentro del plazo de los noventa días hábiles para su interposición, aspecto concordante con el art. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; de ello se demuestra que no se agotó los mecanismos legales para la reparación de la presunta lesión, citando al efecto la ;
4)Respecto a la demanda tutelar, se la considera confusa y contradictoria, ya que el Auto Inicial se basa en lo dispuesto por el Informe de Presunciones AN-UTIPC-OCS-OPP 126/2018 de 15 de mayo, complementado por el Informe de Presunciones AN-UTIPC-OCS-OPP 203/2018 de 3 de octubre, emitidos por UTISA; en ese marco, el Auto Inicial expresa de manera clara la correlación de hechos cronológicos, los funcionarios intervinientes y la normativa respectiva, recomendando en consecuencia el inicio de proceso sumario administrativo, ante la existencia de responsabilidades, remitiendo informe a Presidencia Ejecutiva y a la Gerencia Nacional Jurídica;
5)Conforme a ello, el Auto Inicial no es una decisión final respecto a la responsabilidad administrativa de un servidor público, sino el inicio, así lo señala la jurisprudencia establecida por el Tribunal Supremo de Justicia a través del ;
6)En ese sentido, se debe entender que la Resolución Final se constituye en el acto administrativo que causa efectos jurídicos, la cual cumple con los requisitos establecidos por el art. 27 de la LPA;
7)Respecto a la existencia de una deficiencia en el Auto Inicial porque no se hizo mención al Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional, se tiene que el mismo, en su art. 3 establece que en caso de existir dudas en su aplicación, se recurrirá a la normativa superior vigente sobre la materia; que en ese orden, resultan ser las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que establecen normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regulan la contratación de bienes y servicios de las entidades públicas, esa normativa, conjuntamente el DBC elaborado conforme al art. 46 de mencionada norma, son la base normativa del proceso de contratación; por lo que, el proceso de contratación no puede salir de ese marco regulatorio; en base a esa normativa, se debe considerarse el proceso de contratación de licitación pública de "COMPRA DE TERRENO PARA LA GERENCIA REGIONAL-TARIJA GESTION 2017" (sic), en la que se advirtieron observaciones en la primera y la segunda convocatoria;
8)La accionante señaló que la Resolución Final lesionó su derecho al debido proceso por ser incongruente en cuanto a los hechos endilgados en el Auto Inicial y los considerandos de la dicha Resolución, al respecto, la misma cumple con los elementos constitutivos del acto administrativo y se encuentra debidamente fundamentada y motivada, y la congruencia observada en razón a que en la etapa sumarial por las pruebas presentadas se desvirtuó el art. 27 de las NB-SABS; empero, no llegó a desvirtuar el art. 38.III.b) y c), IV de la misma normativa;
9)Cabe mencionar que los once puntos observados por la impetrante de tutela respecto a los nuevos aspectos tratados en la Resolución Final, los que no estarían en el Auto Inicial, se aclara que dichos puntos no son nuevos incumplimientos como pretende hacer ver la peticionante de tutela, simplemente son análisis individualizados de todos los aspectos de incumplimiento en que habría incurrido respecto al análisis y evaluación de los documentos técnicos y administrativos y la inobservancia de evaluar las mismas como indica el art. 38 de las NB-SABS;
10)Respecto a la presunta lesión de su derecho a una resolución motivada por ausencia de motivación de la proporcionalidad de la sanción impuesta; corresponde señalar que la sumariante al imponerle la sanción consideró entre otros, el principio de verdad material; por lo que, en la etapa sumarial y recursiva se evidenció que se siguió el debido proceso al determinar la sanción que se impuso atendiendo las circunstancias del caso conforme la gravedad y trascendencia del hecho; asimismo, se explicó que la sanción fue impuesta por incumplimiento a normas de mayor jerarquía normativa;
11)La solicitante de tutela manifestó la lesión del derecho al debido proceso en su elemento a una Resolución motivada y valoración integral de la prueba por valoración omisiva, cuando en el Auto Inicial solicitó se considere que se cumplió a cabalidad con los arts. 27 y 38 de las NB-SABS, extremo considerado a detalle por la Sumariante en la Resolución Final, estableciendo que no existiría vulneración al citado art. 27 porque la "sumariada" (sic) no conformaba parte de unidad solicitante ni administrativa, ejerciendo su función en la Comisión de Calificación; sin embargo, si subsistió la vulneración de los arts. 38 de las NB-SABS y 15 del RE-SABS, en razón a que no efectuó un correcto análisis y evaluación de los documentos técnicos y administrativos y tampoco evaluó y calificó las propuestas técnicas ni económicas para la Aduana Nacional, citando el entendimiento de la ;
12)En cuanto a la presunta lesión al derecho al trabajo, corresponde señalar que la destitución fue producto de un proceso administrativo interno, y no existe lesión a dicho derecho, por cuanto a la fecha la accionante goza de vacaciones conforme al Memorándum 1675/2019 notificado el 3 de septiembre de 2019; por lo que, dicho Memorándum se encuentra en la Aduana Nacional y no se materializó el hecho reclamado en esta acción tutelar, lo que no tendría concordancia con el art. 27 de la LPA; y,
13)Respecto a la vulnerabilidad por ser madre, viuda y con enfermedad crónica, de la revisión de antecedentes se detectan contradicciones en cuanto a la identificación del derecho y/o garantía lesionado, por cuanto los derechos supuestamente vulnerados son camuflados malintencionadamente por el derecho a la motivación y fundamentación de las resoluciones, no detallando claramente que hecho o acto se vulneró, lo que contraviene el art. 33.4 y 5 del CPCo; no obstante, la impetrante de tutela no cuenta con certificación de persona con discapacidad; por lo que, no corresponde su inamovilidad por esa causa; por esos aspectos solicitó se determine la improcedencia y denegatoria de la tutela solicitada, por no haberse lesionado ningún derecho o garantía constitucional alguna.

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