0085/2021-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0085/2021-S1 Sucre, 24 de mayo de 2021

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional

Expediente: 36666-2020-74-AP Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución 01/2020 de 28 de octubre, cursante de fs. 84 a 92 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Ángel Maldonado Cano, Dirigente; Carlos Veizaga León, Secretario de Relaciones; Juana Ávila Veizaga, Secretaria de Actas; Ernesto León Contreras, Secretario de Justicia; y Wily Veizaga Balderrama, Secretario de Hacienda todos miembros de la Comunidad de El Cercado del departamento de Cochabamba contra Luis López Arnez, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Aiquile del mismo departamento,

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 22 de octubre, cursantes de fs. 38 a 46 vta, los accionantes expresaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En una reunión de la organización Sindical Única de Trabajadores Campesinos de la Comunidad "el Cercado" (sic) en el 2017, dispusieron que se levante una tranca en el acceso a dicha Comunidad, debido a la inseguridad. Esta decisión provocó un conflicto con los adultos mayores que subieron su queja a la Sub Central. El conflicto orgánico con la Sub Central y la Central llegó al punto en que los miembros activos de la misma Comunidad tomaran la decisión de no participar de la Sub Central.

El 26 de marzo de 2018, la Sub Central remite una nota al Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de Aiquile del departamento de Cochabamba solicitando la suspensión de la Comunidad "El Cercado" sic, y a partir de esa fecha sistemáticamente se suspendieron actividades en favor de la referida Comunidad, como el Proyecto de Apoyo Rural, y la reparación del camino vecinal. El ahora accionado no reparó el camino vecinal; a pesar de las notas de 19 de mayo, 4 de junio, 18 de julio de 2018; y las notas de 22 de junio, y 10 de julio de 2020 que se le solicitó que cumpla su obligación de reparar el camino. Ante mucha insistencia autorizó verbalmente la reparación y antes de que se ejecute se comunicó con el operador de la maquinaria pidiéndole que no lo haga.

Sin embargo, en fecha 21 de septiembre los Dirigentes de la Comunidad "El Cercado" (sic) del departamento de Cochabamba, reiteran la solicitud al Alcalde y levantan un "Acta de verificación" sic con la participación de una Notaria que refiere la intransitabilidad del camino.

En consecuencia, los dirigentes de la comunidad "el Cercado" (sic) deciden presentar la presente acción popular porque consideran que la inactividad administrativa del Alcalde, al suspender los proyectos de reparación del camino vecinal, se constituyó en una forma de discriminación contra su comunidad, lo que ha provocado desigualdad frente a las demás comunidades, y con ello se ha afectado otros derechos colectivos.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Considera lesionados sus derechos a la igualdad y no discriminación, al trabajo, a la alimentación, a la vida y a la petición contenido en los arts. 14.II, 14.III, 46.I.1, 16.I, 15.I y 24 de la Constitución Política del Estado (CPE); y el art. 24 de la Convención de Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 28 de octubre de 2020, según consta en acta cursante de fs. 80 a 83 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

El accionado por medio de su abogado presenta el informe cursante a fs.74 a 76 sobre la situación del camino, en primer lugar, se niega que exista una orden para paralizar proyectos de la Comunidad El Cercado del departamento de Cochabamba, y que el camino no se ha arreglado porque no se habría programado. A tal efecto, adjunta el informe técnico GAMA/DDI/TMCV/IT/22/2020 de 27 de octubre, sobre el que informa de que se va elaborar un cronograma de mantenimiento, en el informe se niega instrucciones de "paralización de actividades o negación de mantenimiento de camino" (sic).

Asimismo, refiere que en el presente caso no existen derechos colectivos que tutelar, toda vez que los derechos subjetivos establecidos en el petitorio no son interdependientes y correspondería que se tutelen por una Acción de Amparo Constitucional.

Además adjunta las notas de 22 de junio y de 10 julio de 2020 de los comunarios de "el Cercado" sic, con sus respectivas Hojas de Ruta del 03 de julio y el 5 de agosto en las que se ordena la elaboración de un informe.

I.2.3.Tercero interesado

El Tercero interesado, Ernesto Bautista Vela, comunario "El Cercado" (sic), quién confirma lo aseverado por los accionados.

I.2.4. Resolución

El Juez Técnico del Tribunal de Sentencia Primero, Juzgado Público de la Niñez y Adolescencia y de Sentencia Penal Tercero de Aiquile del departamento Cochabamba, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 01/2020 de 28 de octubre, cursante de fs. 84 a 92 vta., concedió la tutela solicitada.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:

II.1. Nota de 26 de marzo de 2018, en la cual la Sub Central de "El Cercado" (sic) solicita al Señor Alcalde de Aiquile que en coordinación con la Central Campesina de la Primera Sección se suspenda "momentáneamente toda clase de proyectos ya sea en ejecución o en estudio en la Comunidad de "El Cercado, hasta que cumplan sus obligaciones sindicales" (fs. 9)

II.2. Hoja de Ruta 1056/2018 de 10 de abril de 2018, por la que el Alcalde comunica la nota para su conocimiento a la Dirección Administrativa y Financiera, Dirección Jurídica, Dirección de Infraestructura y Dirección de Desarrollo Económico la nota de suspensión de proyectos para la Comunidad de Cercado presentado por la Sub Central, y como segundo destinatario el Director de infraestructura instruye al Ing. Cristian Alcón "dar cumplimiento al instructivo del Señor Alcalde" (fs. 8)

II.3. Nota de 19 de mayo de 2018, en la cual se hace notar al accionado que no puede mezclar los temas orgánicos del Sindicato, con temas administrativos, puesto que es deber del Alcalde atender las necesidades de todas las comunidades sin discriminación, además se hace notar que la Sub Central de El Cercado y Central Campesina no ha querido solucionar nuestro problema (fs. 10).

II.4. Nota de 04 de Junio de 2018 dirigida al Dr. Luís López Arnez, Alcalde Municipal de Aiquile del departamento de Cochabamba, requiriendo el mantenimiento de Camino hacia la comunidad de "El Cercado" (sic) empezando desde el ingreso hasta Asna Yaku con una distancia de 12 kilómetros, "ya que las constantes lluvias que se tuvo el camino quedó en malas condiciones siendo el único acceso por donde transitamos y sacamos nuestros productos a los mercados diariamente todas las familias de la comunidad de Cercado"(sic [fs. 11])

II.5. Nota de fecha 18 de Julio de 2018, en el punto 2 solicitaron informe y aclaración a la carta presentada por la sub Central de El Cercado, solicitud presentada en ventanilla única en fecha 18 de mayo de 2018, hoja de ruta 0001556, y en el punto 3 la solicitud de mantenimiento de camino vecinal "El Cercado" (sic) con Hoja de Ruta N° 0001869. (fs. 12)

II.6. Nota de 22 de julio de 2020, solicita apoyo con la maquinaria pesada para el mantenimiento de camino vecinal, dirigida al Dr. Luis López Arnez (fs. 15).

II.7. Hoja de Ruta Externa 1298/2020 de 3 de julio, por la que el Alcalde solicita al Director de Infraestructura un informe escrito y que se revise la nota del 22 de julio presentada por los dirigentes del a Comunidad de "el Cercado. El Segundo Destinatario Ing. Gonzalo Amaya ordena al Ing. Doriam Reyes que de cumplimiento a lo instruido por el Alcalde (fs. 53).

II.8. Nota de 10 de julio de 2020, solicita el mantenimiento de camino vecinal por estar "abandonados por parte de su autoridad" (sic [fs. 16]).

II.9. Hoja de Ruta Externa 1392/2020 de 5 de agosto, por la que el Alcalde solicita al Director de Infraestructura un informe escrito y que se efectué inspección conforme a la nota del 10 de julio presentada por los dirigentes de la Comunidad de "el Cercado" sic. El Segundo Destinatario Ing. Gonzalo Amaya, ordena al Ing. Doriam Reyes que de cumplimiento a lo instruido por el Alcalde, previa inspección e informe con respaldos -fotos- (fs. 51).

II.10. Por nota de 21 de septiembre de 2020, dirigida al Dr. Luis López Arnez Alcalde Municipal de Aiquile del departamento de Cochabamba, solicitan respuesta escrita a lo peticionado en fecha de 22 de junio, y 10 de julio, y, que en el seguimiento "tuvimos audiencia con su Autoridad donde tu persona autoriza responsable de maquinaria para que lo ejecute y el día Domingo tu misma autoridad por teléfono comunicas que no va a ser posible" (sic [fs. 17]).

II.12. Informe Técnico GAMA/DDI/TMCV/IT/22/2020 de 27 de octubre, por la que el Ing. Doriam Reyes Tarrico, vía el Director de Infraestructura a.i. y el Secretario Municipal Administrativo dirigida al Alcalde en la cual señala que debido al retraso por la pandemia no se realizó la reparación del camino vecinal y de la misma manera afirma que no se tuvo instrucción verbal o escrita de la paralización de actividades o negación de mantenimiento desmintiendo lo aseverado por los comunarios. (fs. 55 a 56).

II.13. Planilla del Sistema de Gestión Pública (SIGEP) de 28 de octubre de 2020, del Gobierno Autónomo Municipal de Aiquile del departamento de Cochabamba, que en la Categoría Programática 18.0.001 mantenimiento de caminos vecinales se evidencia que tiene una partida de gasto correspondiente a Combustible para la maquinaria con recursos propios con un saldo por ejecutar de Bs48,579.35 (Cuarenta y ocho mil quinientos setenta y nueve 35/100 Bolivianos), y con recursos del Tesoro General de la Nación por ejecutar de Bs134,346.00 (Ciento treinta y cuatro mil trescientos cuarenta y seis Bolivianos) haciendo un total de ambas fuentes de Bs182,925.35 (Ciento ochenta y dos mil novecientos veinticinco 35/100 Bolivianos). Adicionalmente, se observa que el saldo de la categoría programática está relacionada al pago de salarios y colaterales de personal eventual contratado específicamente para esta labor. (fs. 59).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

III.1. Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos

La Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, incorporó, dentro de las acciones de defensa, a la acción popular que procede, de acuerdo al art. 135 de la CPE, contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución.

Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Constitución pueden encontrarse en el razonamiento jurídico de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, que señaló que su desarrollo como mecanismo de defensa parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez la dimensión social del ser humano, es decir, que el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada sino en el marco de una sociedad concreta en la que vive. En efecto, esta sentencia, Fundamento Jurídico III.1.1, señaló:

El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio1 interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción popular contenido en el art. 135 de la Constitución Política del Estado, afirmando que protege "además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el comen iuris 'Derechos Colectivos'- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a la colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular". Luego, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales posteriores como la 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, entre otras, bajo esa protección progresiva señalaron que la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos debía ser efectuada a través de la acción popular. Por su parte, la SCP 487/2014 de 25 de febrero, señaló que:

... La acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: 'Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos'; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: 'Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos.'"

Ello supone que con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular se ingresa a una nueva lógica de litigio en sede constitucional, distinta a cualesquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales (acción de amparo constitucional, acción de protección a la privacidad, acción de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad) que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadanía en aras de generar una cultura en la administración de justicia basada en la idea de solidaridad que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos sustentada en la individualidad.

En efecto, del desarrollo legislativo de la acción popular contenido en los arts. 94 a 100 del Código Procesal Constitucional, así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá a continuación, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal (activa y pasiva), la intervención de terceros, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando con ello, un proceso constitucional especial revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño en definitiva responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan. Entendimiento que fue desarrollado en la SCP 0707/2018-S2 de 31 de octubre

III.2. Presupuestos procesales en la acción popular

III.2.1. Legitimación activa amplia

La legitimación activa en la acción popular está regulada normativamente en el art. 136.II de la CPE, que dispone: "Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos" y en el art. 69 del CPCo, que señala:

La acción podrá ser interpuesta por:

1. Toda persona natural o jurídica, por sí o en representación de una colectividad, que considere violados o amenazados derechos o intereses colectivos señalados en el Artículo anterior;

2. El Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, con carácter obligatorio, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de esos actos; y

3. La Procuraduría General del Estado.

Ahora bien, la legitimación activa, tiene una concepción amplia en la acción popular conforme a las normas citadas en los arts. 136.II de la CPE y 69 del Código Procesal Constitucional (CPCo), lo que no ocurre en otras acciones de defensa que protegen derechos individuales, por cuanto mientras que en la acción de amparo constitucional, se exige que sea presentada por la persona (natural o jurídica) que se crea afectada o por otra a su nombre con poder suficiente, esto debido a que la naturaleza de los derechos individuales tutelados exige un agravio personal y directo, conforme lo ha entendido la SC 0626/2002-R de 3 de junio, entre otras, siendo la tutela peticionada en su propio y único beneficio; en la acción popular, cualquier persona natural o jurídica tiene derecho a formular demandas porque la protección y salvaguarda de derechos que se busca es para la comunidad, es decir, la legitimación activa la ostenta todo ciudadano para defender los derechos colectivos e intereses difusos de la comunidad a la que pertenece, de donde resulta que el titular de los derechos es la colectividad, es decir, el agravio, la afectación, recae en ella. En ese sentido, la SC 2057/2012, sostuvo:

De lo anotado, se tiene que la acción popular puede ser presentada por cualquier persona ya sea a título personal o en representación de una colectividad, cuando se alegue lesión a derechos comunes, donde el titular de los derechos violados es la colectividad en general, y para ello cuando lo haga en representación de una colectividad este no requiere de poder alguno.

En razón a ello, es posible interponer la acción popular sin el consentimiento de todas las personas afectadas, no se requiere poder notariado alguno ni mandato expreso, ni su presentación está condicionada por ningún requisito procesal de legitimación del accionante adicional a la de su condición de parte de la comunidad.

Finalmente, del contenido del art. 136.II de la CPE en concordancia con el art. 69 del CPCo., que reconocen participación obligatoria al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo como parte accionante de una acción popular, cuando los actos u omisiones que violen o amenacen violar derechos o intereses colectivos o difusos lleguen a su conocimiento en el ejercicio de sus funciones2, es posible concluir que si no actuaron en esa calidad y, la acción popular fue presentada por otras personas naturales o jurídicas, dichas normas abren la posibilidad de que se apersonen a la justicia constitucional emitiendo alegatos en condición de amicus curiae, enriqueciendo el debate jurídico a efectos de garantizar una adecuada defensa y representación de los derechos e intereses de la comunidad (difusos y colectivos) intervención que será convocada, de ser necesario, por la justicia constitucional en cada caso concreto. La sistematización anotada también se desarrolló en la SCP 0707/2018-S2.

III.2.2. Legitimación pasiva flexible