Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0086/2022-S1 Sucre, 18 de abril de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de cumplimiento
Expediente: 42531-2021-86-ACU Departamento: Tarija
En revisión la Resolución de 18 de agosto de 2021, cursante de fs. 69 a 74, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Niriam Liliana Sánchez Soliz contra Álvaro Enrique Soruco Romero, Jefe Regional del Trabajo de Yacuiba del departamento de Tarija.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 23 de julio de 2021, cursante de fs. 24 a 33, y subsanado por memorial presentado el 30 de igual mes y año (fs. 35 y vta.), la accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Desde la gestión 2016, trabaja como Técnico en el cargo de Abogada de la Dirección Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del departamento de Tarija, como personal de planta fija, con escala salarial de nivel 6, y desde septiembre de 2019, se encuentra afiliada como miembro activo del Sindicato de Trabajadores Municipales de Yacuiba, "...situación bajo la cual queda completamente diáfano el ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo..." (sic). Sin embargo, mediante Memorándum 42/2021 de 6 de mayo, dicho ente municipal a través de su representante legal procedió a agradecer sus servicios sin que exista causal para ello y sin haber agotado el procedimiento establecido en la referida Ley, vulnerando de esta manera sus derechos laborales y constitucionales; por lo que, habiéndose operado un despido injustificado y a fin de que sus derechos laborales no sean vulnerados, el 10 de igual mes de 2021, acudió ante la Jefatura Regional del Trabajo de Yacuiba, encontrándose presentes tanto el Jefe Regional como el Inspector de Trabajo, a quienes se les presentó documentación pertinente para el caso, y luego de la verificación por parte del mencionado Jefe Regional del Trabajo, se ordenó registrar la denuncia en el Libro de Actas, emitiéndose la única citación correspondiente a la denuncia por despido injustificado y trámite de reincorporación, habiéndose fijado audiencia para el 12 del citado mes y año.
Una vez instalada la audiencia en la fecha señalada, el Inspector del Trabajo afirmó que la misma no se llevaría a cabo, dado que el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del departamento de Tarija a través de su Director Jurídico, había presentado una nota el mismo día, solicitando postergación de audiencia, y adjuntando únicamente su memorándum de designación de 5 de mayo de 2021; de lo cual se puede observar que el mismo fue designado para cumplir funciones internas dentro del referido Gobierno Autónomo Municipal, y dicho memorándum no determina la representatividad del Alcalde Municipal de Yacuiba de dicho departamento como autoridad electa, siendo que se realizó la denuncia al representante legal del mencionado ente municipal, y no al Director Jurídico de dicha entidad, pues si quería actuar en representación, correspondía cumplir con lo establecido en el art. 13 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), siendo que el mencionado representante no se presentó el día y hora señalado para la audiencia, y acto seguido el Inspector del Trabajo procedió a suspender la misma, incumpliendo lo establecido en la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, norma que determina cómo se procede en caso de inconcurrencia del empleador.
Se emitió una segunda citación reprogramando la audiencia para el 17 de mayo de 2021, a la cual asistieron ambas partes, y en dicho acto procesal argumentó que la audiencia no debía llevarse a cabo, ya que en la primera citación el denunciado no se presentó y el Director Jurídico del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del departamento de Tarija tampoco participó, limitándose a presentar una nota y un memorándum de designación en el cual no exhibe poder de representación; por lo que, se debería continuar conforme al procedimiento de reincorporación previsto en la RM 868/10; sin embargo, nuevamente el personero de la Jefatura Regional del Trabajo hizo caso omiso. En este sentido, se presentó una nota a la Jefatura Regional del Trabajo solicitando se indique la justificación de por qué no se llevó a cabo la audiencia con citación única de fecha 12 de igual mes y año, y explique cuál es el procedimiento legal de reincorporación laboral, sin haber obtenido respuesta alguna.
Posteriormente, el 26 de mayo de 2021, la referida Jefatura Regional del trabajo le entregó el Auto Administrativo MTEPS/JRTY/AESR 005/2021 de 24 del citado mes, en el cual declinó competencia; por consiguiente, y estando afectada en sus intereses, procedió a interponer recurso de revocatoria contra dicho auto administrativo, reiterando una vez más su solicitud para que la Jefatura Regional del Trabajo tome en cuenta los procedimientos establecidos en la RM 868/10, a lo cual se emitió la Resolución Administrativa (RA) MTEPS/JRTY/AESR 023/2021 de 5 de julio, rechazando el recurso presentado, y confirmando el citado Auto Administrativo; como se puede ver su petición formal sobre la exigencia de cumplimiento del procedimiento legal sobre la reincorporación laboral, no ha sido objeto de respuesta alguna, y agrega que la actitud renuente del Jefe Regional del Trabajo es diáfano ante las normas que disponen el referido procedimiento legal de reincorporación, confirmando su postura de no dar cumplimiento a la citada Resolución Ministerial, sobre la cual no se conoce que haya sido objeto de recurso legal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; por lo que, goza de presunción de constitucionalidad, y tratándose de una disposición laboral, no se encuentra sujeta a ningún tipo de condicionamiento, teniendo carácter imperativo y de cumplimiento obligatorio por mandato del art. 48.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplida
Señala como incumplida la RM 868/10, que establece el procedimiento de reincorporación laboral.
I.1.3. Petitorio
Solicita se declare procedente la acción de cumplimiento, disponiendo que el Jefe Regional del Trabajo de Yacuiba, dé cumplimiento a la RM 868/10, y se deje sin efecto el Auto Administrativo MTEPS/JRTY/AESR 005/2021 y la RA MTEPS/JRTY/AESR 023/2021.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
La audiencia pública de consideración de la presente acción de cumplimiento, se realizó el 18 de agosto de 2021; según consta en acta cursante de fs. 68 a 69, produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La accionante ratificó in extenso el contenido de su memorial de acción de cumplimiento.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Álvaro Enrique Soruco Romero, Jefe Regional del Trabajo de Yacuiba, por informe escrito presentado el 18 de agosto de 2021, cursante de fs. 44 a 45, señaló que el 10 de mayo del año mencionado, conforme consta en el Libro de denuncias de la Jefatura a su cargo, se apersonó Niriam Liliana Sánchez Soliz, quien procedió a formular una denuncia en contra de Carlos Eduardo Bru Cavero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del departamento de Tarija, por presunto despido injustificado y solicitud la reincorporación laboral, en razón a que habría sido desvinculada de su fuente de trabajo sin causa legal alguna que pueda atribuirse a la denunciante, fijándose audiencia para el 8 de igual mes y año; sin embargo, debido a que se presentó solicitud de reprogramación de audiencia, se señaló la misma para el 17 del citado mes y año, sin vulnerar el procedimiento establecido en la RM 868/10, ni mucho menos los derechos laborales de la denunciante, debido a que dicha reprogramación no se encuentra prohibida en el procedimiento. Luego de citar jurisprudencia sobre el principio de informalismo, solicitó denegar la tutela impetrada.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
Carlos Eduardo Bru Cavero, mediante memorial presentado el 18 de agosto de 2021, cursante de fs. 64 a 67, manifestó lo siguiente:
- a)El actuar del Jefe Regional del Trabajo de Yacuiba, al atender el pedido de reprogramación de audiencia solicitada por una entidad de carácter público, obró correctamente ya que si se llevaba a cabo dicha audiencia hubiese vulnerado derechos del empleador y violentado el principio constitucional de inmediación y contradicción; por lo que, al suspender la audiencia, la autoridad demandada actuó de manera correcta no vulnerando ningún derecho fundamental ni garantía constitucional;
- b)De acuerdo al art. 66.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), se desprende la improcedencia de la presente acción de defensa, ya que se puede evidenciar claramente que el presente caso es un procedimiento propio de la administración pública, y la misma accionante refiere que está utilizando los recursos administrativos contemplados por ley, además que busca la reparación de un derecho subjetivo personal como es la reincorporación laboral, que no es tutelable en la presente acción de cumplimiento, sino únicamente la reparación de una ley constitucional y legal, mas no así de Resoluciones Ministeriales; y,
- c)De acuerdo a lo expresado en la , claramente se delimita la exclusión al momento de activar una acción de cumplimiento, cuales son el incumplimiento de deberes procesales y el incumplimiento de potestades administrativas, y en el presente caso recae en ambas causales de exclusión dado que no es un proceso jurisdiccional y está vinculado a procedimientos administrativos como son los recursos de la administración pública que la misma impetrante de tutela estuvo realizando. Por lo expuesto, pide se rechace la tutela solicitada.
I.2.4. Resolución
La Jueza Pública Civil y Comercial Segunda de Yacuiba del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución de 18 de agosto de 2021, cursante de fs. 69 a 74, denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos:
- 1)De la lectura del acta de audiencia se puede colegir que la accionante, no obstante de haber pedido el procedimiento en rebeldía, ha participado de dicha audiencia y permitido que los funcionarios municipales que se presentaron a la misma, participen con derecho a voz en la audiencia, y entre los documentos presentados se adjunta el Poder Notarial "...0258/2021 del 14/05/2021..." (sic), accionar permisivo por el cual de forma expresa consiente la representación de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del citado departamento, resultando ilógico que después de haber permitido esa representación en la audiencia de conciliación, con el efecto convalidante de dicha actuación de los funcionarios, reclame en esta acción de defensa;
- 2)El motivo principal reclamado mediante esta acción tutelar, es la aplicación taxativa de la RM 868/10, específicamente el procedimiento de reincorporación, y la tramitación en caso de inconcurrencia del empleador a la audiencia de conciliación, habiéndose comprobado que con posterioridad a la audiencia de conciliación de 17 de igual mes de 2021, no ha impugnado mediante los mecanismos procesales administrativos, además que en la referida audiencia ha permitido la participación de los representantes de la entidad municipal denunciada; y,
- 3)El petitorio de la acción planteada se constituye en la pretensión fundamental que ha motivado la acción constitucional, y la impetrante de tutela ha señalado de forma directa que los derechos fundamentales y garantías constitucionales vulnerados son el debido proceso y el incumplimiento de disposiciones laborales; por lo que, se considera que el debido proceso no es materia tutelar de la acción de cumplimiento; puesto que, al igual que los derechos fundamentales y garantías constitucionales, deben ser reclamados por la vía de la acción de amparo constitucional.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:
II.1. El Inspector del Trabajo de Yacuiba, emitió Única Citación de 10 de mayo de 2021, dirigida a Carlos Eduardo Bru Cavero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del departamento de Tarija, con la finalidad de que éste se apersone a dicha entidad, ya sea personalmente o por medio de su representante legal con capacidad de decisión, el 12 de igual mes y año a horas 08:00, y de esta manera asumir defensa dentro de la denuncia planteada por supuesto despido injustificado y trámite de reincorporación, advirtiendo que en caso de inasistencia a la misma se emitirá el informe y la consiguiente conminatoria de reincorporación (fs. 3).
II.2. Erick Salinas Nuñez, Director Jurídico del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del departamento de Tarija, mediante Nota con CITE: GAMY/DJ 01/2021 de 11 de mayo, con sello de recepción del 12 del mismo mes de 2021; solicitó postergación de audiencia, haciendo conocer que por la agenda ya establecida con anterioridad por sus múltiples funciones en el referido Gobierno Autónomo Municipal, el Alcalde no podría asistir a la audiencia convocada (fs. 4).
II.3. Cursa Acta de Audiencia de Conciliación de 17 de mayo de 2021, la cual se llevó adelante en presencia de la denunciante Niriam Liliana Sánchez Soliz, asistida de su Abogado y de los representantes del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba del departamento de Tarija, siendo firmada por los mismos (fs. 6 a 7 vta.).
II.4. Niriam Liliana Sánchez Soliz, mediante nota presentada el 12 de mayo de 2021, ante el Jefe Regional del Trabajo Yacuiba, impugnó la actuación realizada por el Inspector del Trabajo (fs. 8 a 9).
II.5. Álvaro Enrique Soruco Romero, Jefe Regional del Trabajo de Yacuiba, emitió el 24 de mayo de 2021, emitió el Auto Administrativo MTEPS/JRTY/AESR 005/2021, a través del cual dispuso declinar competencia administrativa ante la judicatura laboral a objeto de que la misma emita pronunciamiento respecto a la legalidad o ilegalidad del despido, así como los derechos que le correspondieren a la trabajadora Niriam Liliana Sánchez Soliz, dado que se ha evidenciado que existen hechos controvertidos entre la posición alegada por la denunciante que pretende la reincorporación laboral, y de otro lado la posición de la entidad que afirma que la denunciante es una servidora pública de libre nombramiento, exenta de los derechos que la Ley General del Trabajo pudiese otorgarle (fs. 10 a 12 vta.).
II.6. Niriam Liliana Sánchez Soliz, el 7 de junio de 2021, interpuso Recurso de Revocatoria contra el Auto Administrativo MTEPS/JRTY/AESR 005/2021 (fs. 13 a 19); el cuál mereció la RA MTEPS/JRTY/AESR 023/2021 de 5 de julio, a través del cual Álvaro Enrique Soruco Romero, Jefe Regional del Trabajo de Yacuiba dispuso rechazar el recurso de revocatoria, dado que el mismo no ha desvirtuado los argumentos que sustentan el citado Auto Administrativo, confirmando el mismo en todas sus partes (fs. 20 a 23).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante estima que se vulneraron sus derechos al debido proceso y el cumplimiento de disposiciones laborales, dispuestas en el texto constitucional, señalando que la Jefatura Regional del Trabajo Yacuiba le entregó el Auto Administrativo MTEPS/JRTY/AESR 005/2021, en el cual declina competencia; y ante su recurso de revocatoria se emitió la RA MTEPS/JRTY/AESR 023/2021, rechazando el recurso presentado, y confirmando el citado Auto Administrativo; agregando que la actitud renuente del Jefe Regional del Trabajo es diáfano ante las normas que disponen el referido procedimiento legal de reincorporación, confirmando su postura de no dar cumplimiento a la citada Resolución Ministerial; por lo que, solicita se dé cumplimiento a la RM 868/10, dejando sin efecto los referidos actos administrativos.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se analizarán los siguientes temas:
- i)El Estado Constitucional de Derecho y la acción de cumplimiento, características y desarrollo jurisprudencial;
- ii)Improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneren derechos y garantías tuteladas por la acción de amparo constitucional; y,
- iii)Análisis del caso concreto.
III.1. El Estado Constitucional de Derecho y la acción de cumplimiento, características y desarrollo jurisprudencial
Una de las características más relevantes del Estado Constitucional de Derecho, es la supremacía de la Ley Fundamental, que se sustenta en la doctrina de la teoría pura del derecho; según la cual, el orden jurídico constituye un sistema jerárquico que reposa sobre una norma fundante básica, que tiene un efecto de irradiación sobre el ordenamiento jurídico en general y en la que encuentra su fundamento de validez, al punto que ninguna norma, incluida la ley, puede contrariar el contenido de sus disposiciones. Asimismo, otra característica propia de este modelo, es el principio de subordinación, por el cual, todos los órganos del Estado actúan dentro de los límites fijados por el texto constitucional y la obligación -para todos los servidores públicos y particulares- de aplicarla, cumplirla, conferirle eficacia, no vulnerarla por acción ni por omisión1.
Ahora bien, la estabilidad de este modelo de Estado, requiere una serie de dispositivos o mecanismos de control, para asegurar que los actos de la administración pública se mantengan dentro de los parámetros constitucionales y legales; y en su defecto, restablezcan todas las posibles inobservancias a sus disposiciones. En tal sentido, uno de los mecanismos diseñados y adoptados por el constituyente boliviano en el texto constitucional, son las acciones de defensa, entre las que se contempla la acción de cumplimiento.
Entendimiento jurisprudencial asumido en la , en cuyos Fundamentos Jurídicos III.1.1 y 1.2, estableció que:
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