0087/2022-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0087/2022-S1 Sucre, 18 de abril de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción Popular

Expediente: 41027-2021-83-AP Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 114/2021 de 28 de mayo, cursante de fs. 74 a 78, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Luis Fernando Bascopé Vildoso, Director de Procesos Jurisdiccionales y Jaime Luis Carvajal Jaldín, Jefe de la Unidad de Defensa legal en representación de Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde, todos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP) contra Davor Milton Vargas Pol, Gerente General de la empresa constructora Vargas Covar S.A. y Javier Gustavo Adolfo Cordero Torrez, Gerente General de la Empresa Ingeniería de Servicios Profesionales O.C. SRL.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 23 de abril; 5 y 20 de mayo de 2021, cursantes de fs. 36 a 46 vta., 53 y vta.; y, 64 y vta., respectivamente el accionante, manifestó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 23 de febrero de 2021, las personas ahora demandadas, junto a un grupo de aproximadamente cincuenta trabajadores de las empresas que proveen de maquinaria pesada al GAMLP, iniciaron un bloqueo en el ingreso al relleno sanitario transitorio Sak´a Churu, siendo el motivo de esta extrema medida el reclamo por el pago del servicio de alquiler de las citadas maquinarias. Para lograr su objetivo, estos procedieron a descargar escombros y colocaron vehículos atravesando la vía de acceso del referido relleno sanitario, impidiendo de esta manera el ingreso y salida de cualquier vehículo.

A consecuencia de estos hechos, totalmente desproporcionados, en relación al objetivo de su medida y la afectación generada, se acumuló en diferentes contenedores, vehículos basureros y calles de la ciudad, más de setecientas toneladas de residuos, incrementándose estos diariamente, los cuales en caso de no evacuarse, se producirá su acumulación teniéndose como consecuencia un escenario nocivo y el riesgo potencial de afectación a la salud y salubridad pública de la ciudadanía de la ciudad de Nuestra Señora de La Paz. Entre esos residuos acumulados, se advierte que se encuentran ocho toneladas, provenientes de los centros de salud, mismos que están directamente ligados a la pandemia del virus COVID-19.

El GAMLP, a raíz del problema suscitado en el relleno sanitario transitorio Sak´a Churu, puso en marcha un plan de contingencia, empleando maquinaria y desplazando la misma a áreas comerciales críticas y laderas con alta presencia de comercio; además procedió a trasladar los residuos de contenedores que no contenían alta carga de residuos; sin embargo dichas medidas ya no resultan viables debido a que el noventa por ciento de los contenedores se encuentran saturados, por lo que la acumulación de éstos genera su degradación, rebalses, mal olor, lixiviados producidos de su descomposición; permitiendo la presencia de vectores, moscas transmisoras de enfermedades, organismos inorgánicos; Estos hechos se encuentran acreditados a través de los informes técnicos SIREMU.INF.RSRSO.0011/2021-SIREMU.INF.RSAU.0022/2021 de 25 de febrero, emitido por el Sistema de Regulación y Supervisión Municipal; Informe SMGA-DPCA-UPCAAES 0206/2021 de 21 de abril, emitido por la Secretaría Municipal de Gestión Ambiental del GAMLP.

Con esa extrema medida se afectó de forma directa los derechos al medio ambiente sano y salubridad, bajo pretensiones de reivindicaciones de algún derecho o interés particular; teniéndose además la nota de 24 de febrero de 2021, firmada por los ahora accionados, en la que se acredita que estos participaron en las vías de hecho y bloqueo del relleno sanitario transitorio de Sak´a Churu.

Como en anteriores oportunidades, estas medidas de hecho ocasionan que las personas de la tercera edad, mujeres gestantes, niños menores e incluso personas con capacidades diferentes, sean los sectores más vulnerables de riesgo de esta emergencia sanitaria. Estas conductas se constituyen en un atentado contra la población en general, existiendo un peligro inminente de que se asuman nuevas acciones de hecho por parte de los co demandados u otros actores de la ciudadanía que puedan, eventualmente, a futuro como ahora, cerrar el acceso no solo al relleno sanitario de Sak´a Churu, sino a cualquier otro relleno, botadero o área de depósito, almacenamiento o industrialización de residuos sólidos, aduciendo cualquier tipo de circunstancia, como un mecanismo de presión para la obtención de sus objetivos.

El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de la presente acción de tutela, no pretende limitar o desconocer el derecho al trabajo, a la percepción de un salario, a la protesta o libertad de expresión de los demandados, además de que corresponde aclarar que estos, a la fecha de interposición de esta acción tutelar, no tienen una relación de "vinculatoriedad" (sic) laboral directa con el Municipio.

Las medidas asumidas por estos, al bloquear el relleno sanitario de Sak´a Churu, limitando el ingreso de los camiones de basura, con el objeto de exigir el respeto de sus derechos laborales, es desproporcional, que hace entrar en el escenario los derechos colectivos de un medio ambiente sano y a la salubridad pública, es decir, que para impugnar situaciones de orden laboral al GAMLP, se afecta los derechos de los particulares.

Señala que la libertad de expresión, la protesta, tiene sustento normativo, apoyo y respaldo de rango constitucional y hasta convencional; sin embargo, la figura o el acto de bloquear o "bloqueo de acceso a servicios" como mecanismo de protesta, no tiene sustento legal alguno.

Finalmente refiere que existe un precedente jurisprudencial donde a raíz de supuestas reivindicaciones laborales de la Federación de Choferes Primero de Mayo, se puso en marcha el denominado "bloqueo de las mil esquinas", extremo que generó una afectación a derechos colectivos o difusos. En esa oportunidad la Sala Constitucional Primera del departamento de La Paz, pronunció la Resolución Constitucional 132/2019 de 16 de septiembre, y concluyó que la medida de presión por reivindicación laboral o cualquier medida de hecho que se asuma debe ser proporcional al reclamo y a la afectación que se genera.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela considera lesionado los derechos a un medio ambiente sano y a la salubridad; sin realizar cita de precepto constitucional alguno.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga, que los demandados, y por intermedio de estos, todos los actores que afectaron los derechos colectivos o difusos del medio ambiente sano y salubridad pública, cesen la medida de hecho de bloqueo al relleno sanitario de Sak´a Churu, que impidió el ingreso de camiones basureros y maquinaria pesada del servicio de recojo de basura y evitó el procesamiento de los residuos sólidos.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción popular, se realizó el 28 de mayo de 2021, según consta en acta cursante de fs. 68 a 73 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El peticionante de tutela a través de sus abogados, procedió a ratificar el contenido de la acción presentada y de manera oral, en el desarrollo de la audiencia manifestó que: El Informe SIREMU.INF.RSRSO.0045/2021 de 30 de abril, del GAMLP, estableció que el 29 del citado mes y año, nuevamente se procedió al bloqueo del relleno sanitario de Sak´a Churu, lo que demuestra la existencia de una amenaza subsistente de los derechos colectivos denunciados.

I.2.2. Informe de las personas demandadas

I.2.4. Resolución

Por Auto de 2 de junio de 2021, la Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz, respecto al memorial de solicitud de explicación, aclaración y complementación, presentada por el GAMLP, se advierte que respecto a los puntos 1, 2, 3 y 5, los fundamentos de la resolución han sido claros por lo que no corresponde deferir a la solicitud realizada; respecto al punto cuarto, del memorial presentado, se advierte que sólo las decisiones del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y obligatorio, y no así las resoluciones emitidas por los tribunales de garantías, por lo que se tiene aclarado dicho extremo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:

II.1. Por las fotografías de notas de prensa de 16 de noviembre de 2020 y de 25 de febrero de 2021, se constata el bloqueo llevado a cabo en el relleno sanitario de Sak´a Churu (fs. 19 a 20).

II.2. El informe SMGA-DPCA-UPCAAES 0206/2021 de 21 de abril, emitido por el responsable de supervisión del relleno sanitario en operación-SIREMU y de la responsable de supervisión de aseo urbano-SIREMU, ambos del GAMLP que contiene imágenes del bloqueo al ingreso del relleno sanitario transitorio Sak´a Churu y de contenedores llenos en áreas centrales, comerciales y en establecimientos de salud, concluyó que el bloqueo antes mencionado impide al GAMLP, recolectar tanto residuos domiciliarios, así como residuos generados en establecimientos de salud; además indicó que el referido bloqueo pone en riesgo la salud pública de los pobladores del Municipio de La Paz, ya que los residuos sin recoger generan hongos y bacterias nocivas que pueden ser dispersas por el viento y las moscas, generando una mayor incidencia de problemas digestivos y respiratorios (fs. 23 a 26).

II.3. Cursa nota de 24 de febrero de 2021 dirigida al Alcalde, al Secretario ejecutivo a.i., y al Director General Ejecutivo de EDMME, todos del GAMLP, la cual indica que habiéndose consensuado entre propietarios de Empresas, trabajadores y ex trabajadores, tomaron la decisión de bloquear el relleno sanitario, reclamando sueldos y reincorporación de fuentes de trabajo. En el punto 6 refiere que "Comunicamos también, que las decisiones que tomen nuestros trabajadores son de su única y exclusiva competencia..." firman la nota Augusto Cristian Alanes, representante legal constructora ALANES, CONSTRUCTORA IRABALGUTI SRL, VLT CONSTRUCCIONES, SABENPE S.A., ISP SRL, SERCO SRL, ENERGIERAM, COMECA, DELCAP, TRANS. TRUJILLO, Davor Milton Vargas Pol, ahora demandado, entre otros (fs. 27 a 28).

II.4. Por Informe SIREMU.INF.RSRSO.0045/2021 de 30 de abril, emitido por el Responsable de Supervisión del Relleno Sanitario en operación-SIREMU, refiere que los bloqueos se llevaron adelante el 3 y 23 de febrero, y, 29 de abril todos de 2021, y que durante los días de bloqueo el desarrollo de las actividades programadas con maquinaria sufrió retrasos importantes (fs. 51 a 52).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El peticionante de tutela, en representación del GAMLP, denuncia la lesión de los derechos a un medio ambiente sano y a la salubridad y salud pública; toda vez que los demandados, que representan a las empresas que proveen de maquinaria a la referida entidad municipal, juntamente a sus trabajadores procedieron a bloquear el acceso al relleno sanitario transitorio de Sak´a Churu, ejerciendo estas medidas de presión con el objeto de reclamar al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz el pago de sueldos y salarios de las empresas proveedoras de servicios de recolección y tratamiento de residuos a las cuales pertenecen; el accionante denuncia que tales medidas de hecho, tuvieron como consecuencia el impedimento de que los camiones recolectores de basura descarguen su contenido en dicho relleno sanitario, provocando la acumulación de estos residuos en las calles de la ciudad de Nuestra Señora de La Paz; provocando serios riesgos en la salud de la población; por tal motivo solicita que se conceda la tutela y en consecuencia que se disponga el cese de estas medidas de presión, que impidieron el ingreso de los camiones basureros y maquinaria pesada del servicio de recojo de basura.

III.1. Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos

La Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, incorporó, dentro de las acciones de defensa, a la acción popular, que procede, de acuerdo al art. 135 de la CPE, contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución.

Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Norma Suprema pueden encontrarse en el razonamiento jurídico de la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, que señaló que su desarrollo como mecanismo de defensa, parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez la dimensión social del ser humano; es decir, que el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada, sino, en el marco de una sociedad concreta, en la que vive. En efecto, esta Sentencia en el Fundamento Jurídico III.1.1, indicó:

El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio1 interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción popular contenido en el art. 135 de la CPE, afirmando que protege "además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris 'Derechos Colectivos'- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a la colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular".

Luego, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales posteriores como la 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, bajo esa protección progresiva, entre otras, señalaron que la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos debía ser efectuada a través de la acción popular. Por su parte, la SCP 487/2014 de 25 de febrero, señaló que:

La acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: "Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos"; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: "Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos.

Ello supone que con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular se ingresa a una nueva lógica de litigio en sede constitucional, distinta a cualesquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales (acción de amparo constitucional, acción de protección a la privacidad, acción de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad) que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadana en aras de generar una cultura en la administración de justicia basada en la idea de solidaridad que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos sustentada en la individualidad.

En efecto, del desarrollo legislativo de la acción popular contenido en los arts. 68 al 71 del Código Procesal Constitucional (CPCo), así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá a continuación, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto, incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal -activa y pasiva-, la intervención de terceros interesados, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando con ello, un proceso constitucional especial, revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño, en definitiva, responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan.

Entendimiento que fue desarrollado en la SCP 0707/2018-S2 de 31 de octubre.

III.2. Presupuestos procesales en la acción popular

III.2.1. Legitimación activa amplia

La legitimación activa en la acción popular está regulada normativamente en el art. 136.II de la CPE, que dispone: "Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos" y en el art. 69 del CPCo, que señala:

La acción podrá ser interpuesta por: 1.Toda persona natural o jurídica, por sí o en representación de una colectividad, que considere violados o amenazados derechos o intereses colectivos señalados en el Artículo anterior; 2. El Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, con carácter obligatorio, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de esos actos; 3.La Procuraduría General del Estado.

Ahora bien, la legitimación activa, tiene una concepción amplia en la acción popular conforme a las normas citadas en los arts. 136.II de la CPE y 69 del CPCo, lo que no ocurre en otras acciones de defensa que protegen derechos individuales, por cuanto mientras que en la acción de amparo constitucional, se exige que sea presentada por la persona (natural o jurídica) que se crea afectada o por otra a su nombre con poder suficiente, esto debido a que la naturaleza de los derechos individuales tutelados exige un agravio personal y directo, conforme lo ha entendido la SC 0626/2002-R de 3 de junio, entre otras, siendo la tutela peticionada en su propio y único beneficio; en la acción popular, cualquier persona natural o jurídica tiene derecho a formular demandas porque la protección y salvaguarda de derechos que se busca es para la comunidad, es decir, la legitimación activa la ostenta todo ciudadano para defender los derechos colectivos e intereses difusos de la comunidad a la que pertenece, de donde resulta que el titular de los derechos es la colectividad, es decir, el agravio, la afectación, recae en ella. En ese sentido, la SC 2057/2012, sostuvo:

De lo anotado, se tiene que la acción popular puede ser presentada por cualquier persona ya sea a título personal o en representación de una colectividad, cuando se alegue lesión a derechos comunes, donde el titular de los derechos violados es la colectividad en general, y para ello cuando lo haga en representación de una colectividad este no requiere de poder alguno.

En razón a ello, es posible interponer la acción popular sin el consentimiento de todas las personas afectadas, no se requiere poder notariado alguno ni mandato expreso, ni su presentación está condicionada por ningún requisito procesal de legitimación del accionante adicional a la de su condición de parte de la comunidad.

Finalmente, del contenido del art. 136.II de la CPE en concordancia con el art. 69 del CPCo., que reconocen participación obligatoria al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo como parte accionante de una acción popular, cuando los actos u omisiones que violen o amenacen violar derechos o intereses colectivos o difusos lleguen a su conocimiento en el ejercicio de sus funciones2, es posible concluir que si no actuaron en esa calidad y, la acción popular fue presentada por otras personas naturales o jurídicas, dichas normas abren la posibilidad de que se apersonen a la justicia constitucional emitiendo alegatos en condición de amicus curiae, enriqueciendo el debate jurídico a efectos de garantizar una adecuada defensa y representación de los derechos e intereses de la comunidad (difusos y colectivos) intervención que será convocada, de ser necesario, por la justicia constitucional en cada caso concreto.

La sistematización anotada, también fue desarrollada en la SCP 0707/2018-S2.

III.2.2. Legitimación pasiva flexible

En razón a que la acción popular se caracteriza por su informalismo, cuando la Norma Suprema reconoce legitimación pasiva a las autoridades o personas individuales o colectivas que con sus actos u omisiones violen o amenacen violar los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por dicha acción (arts. 135 de la CPE), prescinde del mismo modo de cualesquier formalidad.

En efecto, si bien la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional ha sido entendida como la coincidencia que se da entre las autoridades o personas individuales o colectivas que presuntamente causaron la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción (SSCC 691/01-R de 9 de julio de 2001 y 0192/2010-R de 24 de mayo, entre muchas otras), otorgándole la carga de identificación correcta y exacta al accionante del o los legitimados pasivos; no ocurre lo mismo en la acción popular que concibe una legitimación pasiva flexible debido a que no es infrecuente encontrarse ante supuestos de difícil o confusa identificación de los responsables de la violación a derechos colectivos e intereses difusos desde el inicio del proceso, en cuyo caso, es suficiente la exposición de los hechos en la demanda de manera clara, de los cuales, el Juez o Tribunal de Garantías así como este Tribunal Constitucional Plurinacional deducirá desde el inicio del proceso hasta el último momento de la fase de ejecución de la sentencia, quiénes son las autoridades o personas responsables y por tanto los legitimados pasivos, no estando permitido en ningún caso inadmitir, rechazar o suspender la audiencia de acción popular por falta de precisión de la legitimación pasiva3.

Ello supone que una vez que el juez o tribunal de garantías o el Tribunal Constitucional Plurinacional identifique al o los presuntos responsables de la violación a derechos e intereses colectivos o difusos debe disponer su citación a efectos de que asuman defensa en cualquier etapa del proceso, incluso en ejecución de la sentencia, efectivizando su derecho a ser oídos de manera amplia admitiendo y valorando todos los medios probatorios que propongan, lo que supone también una flexibilización del principio de preclusión de la fase de producción y valoración de la prueba como un componente más del informalismo que rige la acción popular.

Ahora bien, si en el transcurso del proceso se determina la responsabilidad objetiva de servidores públicos, por el daño causado a los derechos colectivos y derechos e intereses difusos, a partir de las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado y la ley, empero estos asumieron defensa o emitieron alegatos en otra calidad, como por ejemplo, como amicus curiae, piénsese por ejemplo en denuncias de contaminación ambiental o en el daño a la salubridad pública por distribución de alimentos o medicamentos vencidos o dañados, es obligación del Juez o Tribunal de Garantías, o en su caso, el Tribunal Constitucional Plurinacional, reconducir su actuación a la de accionado o demandado.

Así lo entendió la SCP 1560/2014 de 1 de agosto, que resolviendo una acción popular recondujo la legitimación pasiva del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -quien asumió defensa y se apersonó como tercero interesado- ante la denuncia de violación a los derechos a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa) que fue ocasionada por su decisión de ordenar la demolición del mercado central de Tarija sin un debido previo proceso administrativo, señalando que en esta acción de defensa debido a que la amenaza o violación de derechos o intereses colectivos o difusos que son objeto de protección tienen un interés social relevante, es deber de la justicia constitucional reconducir la legitimación pasiva, determinando qué servidores públicos son responsables a partir de las competencias establecidas en la Constitución y la ley. Esta Sentencia señaló:

De esta constatación de los hechos realizada por la SCP 0709/2014-AAC de 10 de abril, es posible concluir que en realidad la autoridad que ocasionó amenazas de lesión a la salubridad pública (en su contenido de tener condiciones saludables y seguras de todo espacio público en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana en el trabajo y servicios de consumo conforme estipulan los arts. 46 y 75 de la CPE) y a los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa, por amenaza de suministro de alimentos y productos en general en condiciones que no cumplan las condiciones de inocuidad) fue la orden de demolición del mercado central pronunciada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, sin haber realizado un desalojo administrativo previo revestido de todas las garantías, ocasionando con su decisión que algunos puestos de venta de alimentos (perecederos y no perecederos) sigan con su actividad comercial en ese bien municipal patrimonial hasta que no se emita una Resolución administrativa de lanzamiento administrativo, conforme lo determinó dicha Sentencia Constitucional Plurinacional.

Esa afirmación, se extrae de las competencias exclusivas que tiene el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, referidas a controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal y generar políticas que garanticen la defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito municipal reconocidos en los arts. 302.I.13 y 302.I.37 ambos de la CPE, que supone el ejercicio pleno de las mismas con carácter preventivo, puesto que los fines públicos y colectivos que persiguen tales reglas constitucionales de distribución competencial contienen implícitamente la protección del derecho colectivo a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores (aplicables al ámbito de protección de la acción popular en su dimensión difusa al caso concreto), porque no sería razonable que exista o se espere un daño o perjuicio sobre tales derechos o intereses de la comunidad para que recién se active tal competencia que compromete intereses públicos y el bienestar común. Es decir, la parte orgánica de la Constitución Política del Estado, adquiere sentido y razón cuando sirve de instrumento de aplicación de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma, o lo que es lo mismo, no es posible, interpretar una competencia del poder público, una institución o un procedimiento previsto por la Norma Suprema por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales".

"De esas constataciones de hechos y derechos este Tribunal Constitucional Plurinacional, concede la tutela en ésta acción popular reconduciendo la legitimación pasiva inicialmente señalada hacia los dirigentes del mercado central de Tarija por la parte accionante, responsabilizando al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija por la amenaza de lesión a los derechos a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores del Departamento de Tarija (en su dimensión difusa) que fue ocasionada por su decisión de ordenar la demolición del mercado central de Tarija sin un debido previo proceso administrativo conforme fue evidenciado por la 0SCP 0709/2014 de 10 de mayo. En ese orden, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 de ésta Sentencia Constitucional Plurinacional, opera esa reconducción de legitimación pasiva pese a que no actuó en esta acción de defensa como parte accionada; empero, intervino y asumió defensa como tercero conforme se constató en el acápite I.2.3 del presente fallo.

Ello, debido a que la amenaza o violación de derechos o intereses colectivos o difusos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, al tener interés social relevante, por ser precisamente de interés de la comunidad, justifica procesalmente que si la autoridad o persona física o jurídica responsable no fuera demandada en la acción popular; es decir, no interviniera como parte accionada en el proceso".

Sistematización que también se encuentra recogida en la SCP 0707/2018-S2.

III.2.3. La sentencia en la acción popular y sus efectos

El art. 71 del CPCo, sobre la sentencia en la acción popular y sus efectos estipula que: "Si la Jueza, Juez o Tribunal concede la tutela, ordenará la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido, que viole o amenace violar derechos o intereses colectivos relacionados con el objeto de la acción, y podrá establecer la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal del accionado, de conformidad al Artículo 39 del presente Código".

Es decir, cuando la acción popular es concedida, la sentencia tiene efectos obligatorios ultra partes, es decir, más allá de las partes, o lo que es lo mismo, si la sentencia benefició a la persona o al grupo de personas que plantearon la acción popular, ese beneficio se extiende también a los demás que no fueron accionantes, es decir, que no litigaron ante la justicia constitucional. Por el contrario, en el supuesto de que la acción popular es denegada la sentencia tiene efectos únicamente entre partes (inter partes), puesto que no alcanza a aquéllos que no participaron en la controversia inicial, posibilitando con ello, el derecho para volver a presentar la acción popular por otras personas que quieran hacer valer otras pruebas o modificar los fundamentos de la demanda. En este sentido, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, ya sostuvo que toda denegatoria de una acción popular alcanza únicamente a la calidad de cosa juzgada formal:

...para los casos en los que se deniegue una acción popular, no existe impedimento para que posteriormente pueda presentarse una nueva demanda -se hubiese o no ingresado al fondo de la problemática con anterioridad- siempre y cuando se justifique la necesidad de efectuar un nuevo análisis de la causa, ello debido a la naturaleza del derecho colectivo que provoca que la resolución simplemente alcanza en todos los casos la calidad de cosa juzgada formal.

De otro lado, la norma contenida en el art. 71 del CPCo señala que los efectos de la sentencia que concede la acción popular pueden tener efectos preventivos, cuando existe amenaza de violación a derechos o intereses colectivos o difusos, efectos resarcitorios o indemnizatorios, cuando ya se produjo la violación a los mismos. En el primer caso, se dispondrá el cese de la amenaza, emitiendo un mandato de que no se materialice daño alguno y en el segundo supuesto, el cese de la lesión, es decir, un mandato que se detenga la lesión que empezó a afectar o que ya se consumó sobre el cual recae el derecho o interés; caso en el cual el Juez o Tribunal de garantías deberá establecer la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal de conformidad al art. 39 del CPCo. En los supuestos de responsabilidad civil, la reparación debe ser en la jurisdicción constitucional, abriendo el plazo probatorio de diez días conforme estipula la norma.

Entendimiento que también se encuentra desarrollado en la SCP 0707/2018-S2.

III.2.4. Carácter autónomo, no subsidiario ni residual, de la acción popular

Los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo, señalan que la acción popular puede interponerse sin necesidad de agotar la vía judicial o administrativa que exista al efecto. Eso quiere decir que la acción popular tiene carácter autónomo o principal; es decir, no es subsidiaria, supletiva o residual, en razón a las finalidades que persigue este mecanismo procesal, que son la tutela de derechos e intereses colectivos y difusos, cuando se produzca un daño o agravio a un interés cuya titularidad recae en la comunidad. Entendimiento asumido, por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2057/2012, 0276/2012 y 0707/2018-S2.

III.2.5. Inexistencia de plazo de caducidad en la acción popular

La acción popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por esta acción, conforme establecen los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo. Lo que significa, que no existe plazo de caducidad, por lo mismo, es posible buscar la tutela de derechos e intereses difusos y colectivos hasta tanto persista la lesión, sin plazo alguno. Entendimiento asumido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2057/2012, 0276/2012 y 0707/2018-S2.

III.2.6. Inaplicabilidad de la causal de improcedencia de la cesación de los efectos del acto reclamado

También es importante señalar que en virtud de la naturaleza preventiva, correctiva y reparadora de la acción popular, la justicia constitucional tiene la obligación de analizar el acto u omisión denunciados con el propósito fundamental de evitar que en lo sucesivo, se reiteren los actos y omisiones que hubieren amenazado, lesionado o pudieren lesionar nuevamente los derechos e intereses colectivos objeto de protección de la acción popular. Esta circunstancia hace que en la acción popular no opere la causal de cesación de los efectos del acto reclamado, por la naturaleza de los derechos objeto de su tutela y el carácter preventivo, correctivo y reparador que ostenta.

Por ello, corresponderá a la justicia constitucional pronunciarse siempre en el fondo respecto de toda problemática vinculada a la amenaza y/o afectación de los derechos e intereses colectivos, para determinar si existió el acto lesivo denunciado a efectos de establecer la responsabilidad de las autoridades o personas particulares que transgredieron el o los derechos invocados como lesionados, así como para adoptar las medidas precautorias necesarias para evitar su reiteración.

III.3. La naturaleza preventiva y reparadora de la acción popular y la aplicación del principio precautorio

Importa también destacar, como se ha señalado, que la jurisprudencia constitucional se ha referido a la naturaleza preventiva y reparadora de la acción popular; es decir, se configura como mecanismo tutelar de alcance preventivo, para el caso en el cual exista una amenaza de afectación de derechos colectivos o difusos; y, por otro lado, tiene naturaleza reparadora, frente a todo acto u omisión que lesione cualquier derecho colectivo o difuso. Sobre estas dos dimensiones la SCP 1158/2013 de 26 de julio de 2013, en su Fundamento Jurídico III.4 refirió:

En este punto, es imperante invocar el tenor literal del art. 136.I de la CPE, el cual señala: "La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos..." (sic).

De la disposición constitucional transcrita, puede establecerse que la acción popular, como mecanismo tutelar de derechos de naturaleza colectiva o difusa, tiene una doble dimensión, es decir, se configura como mecanismo tutelar de naturaleza reparadora, frente a todo acto u omisión que lesione cualquier derecho colectivo o difuso; y por otro lado, tiene un alcance preventivo, para el caso en el cual exista una amenaza de afectación de derechos colectivos o difusos.

Ahora bien, en este estado de cosas, corresponde desarrollar el ámbito preventivo y reparador de ésta acción, en ese orden, para explicar esta primera faceta, es necesario resaltar los alcances del término "amenaza" como presupuesto de ejercicio del ámbito tutelar de control de constitucionalidad en relación a derechos colectivos o difusos, razón por la cual, debe precisarse que el término amenaza, interpretado a la luz de la finalidad de la defensa de derechos colectivos o difusos, denota la posible existencia de un hecho u omisión futura que produzca una lesión a los derechos antes referidos, por tanto, la posibilidad de un suceso futuro amenazante, debe ser verificada por el órgano contralor de constitucionalidad en el marco de la flexibilización procesal descrita en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, a través de elementos objetivos que generen convicción sobre el futuro y posible acto u omisión lesiva a derechos colectivos o difusos, supuestos en los cuales, podrá inequívocamente concederse la acción popular en su faceta preventiva.

Por el contrario, la afectación consumada de derechos de naturaleza colectiva o difusa, amerita la tutela de los mismos a través de la acción popular reparadora, protección que podrá ser brindada por todo el tiempo que persista dicha vulneración.

En la faceta preventiva la acción popular se traduce en una garantía constitucional idónea y efectiva para la protección inmediata de derechos en intereses colectivos, con el objetivo de evitar el daño contingente que podría derivar y paralelamente cesar la amenaza o peligro de lesión. En esta dimensión preventiva, en el marco de los instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, se ha incorporado el principio precautorio, instituido en el Principio Décimo Quinto de la Declaración de Río sobre Medioambiente y Desarrollo de 19924:

PRINCIPIO 15

Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deber utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. (El resaltado es añadido).

A su vez el art. 3, Principio 3, de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, se refiere al principio precautorio destacando que:

3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas.

Por su parte, la Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos en su párrafo 180 precisa que el principio precautorio es parte integral de la obligación general de debida diligencia, la cual obliga al Estado a tomar todas las medidas apropiadas para prevenir el daño y aplica en situaciones donde no existe certeza científica sobre el impacto que pueda tener una actividad en el medio ambiente, pero existan indicadores plausibles de los riesgos potenciales:

180. (...) Esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean "eficaces" para prevenir un daño grave o irreversible.

La primera establece que no es necesario que exista certeza científica para implementar medidas de salvaguarda; es decir, que para la toma de medidas preventivas y correctivas necesarias para evitar un daño, es suficiente la existencia de duda respecto a los perjuicios que puede causar determinada actuación. Entonces, en los supuestos de afectación al medio ambiente, a pesar de la incertidumbre sobre los efectos nocivos que determinada acción u omisión pudiera tener frente al medio ambiente, corresponderá la adopción de medidas urgentes, idóneas y eficaces para evitar el daño.

La segunda, se refiere a la inversión de la carga de la prueba; es decir, que quien acciona en resguardo del medio ambiente no tiene el deber procesal de demostrar la afectación denunciada; sino más bien, quien ejecuta la acción o incurre en supuesta omisión, es quien debe demostrar que los derechos comprometidos no serán alterados negativamente o que se han tomado las medidas necesarias para evitar el daño.

Este principio al estar consagrado en el principio décimo quinto de la Declaración sobre Medioambiente y Desarrollo de 1993, la Convención de las Naciones Unidas sobre cambio climático y otros instrumentos internacionales5, inequívocamente forma parte del bloque de constitucionalidad, conforme ha entendido la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0061/2010-R de 27 de abril6, convirtiéndose en criterio rector aplicable tanto en el ámbito administrativo como jurisdiccional7.

Principio precautorio, que no sólo es aplicable al medio ambiente, sino a todos los derechos de carácter colectivo y difuso, que por su incidencia transindividual, merecen medidas de resguardo urgentes y en el marco de los alcances de este principio, de inversión de la carga de la prueba y ausencia de existencia de certeza científica para adoptar recién medidas; un sentido contrario, implicaría desnaturalizar el carácter preventivo de la acción popular, conforme ha entendido la jurisprudencia constitucional.

III.4. Los derechos al medio ambiente y a la salubridad pública como objeto de protección de la acción popular

Antes de ingresar a las consideraciones respecto a los derechos al medio ambiente y a la salubridad pública, conviene anotar algunas de las características intrínsecas de los derechos fundamentales.

III.4.1. El carácter interdependiente de los derechos humanos

El art. 13.I de la Constitución Política del Estado (CPE), señala que: "Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos" (las negrillas son nuestras).

Conforme a dicha norma constitucional, una de las características esenciales de los derechos humanos es su interdependencia, que implica que los mismos se encuentran relacionados unos con otros y deben ser comprendidos desde una perspectiva integral u holística; lo que supone, que la materialización de un derecho significa la realización de otros; y su vulneración o restricción, conlleva indefectiblemente a la afectación de otro u otros derechos.

El enfoque integral de los derechos humanos, fue asumido en diferentes instrumentos internacionales; así por ejemplo, en la Primera Conferencia Internacional de Derechos Humanos celebrada en Teherán-Irán del 22 de abril al 13 de mayo de 1968, se estableció la interdependencia e indivisibilidad de todos los derechos humanos; interdependencia que luego fue expresamente señalada en la Declaración y el Programa de Acción de Viena, aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 25 de junio de 1993.

Al respecto, Antônio Augusto Cancado Trinidade8 señala:

...el hecho de que todos los derechos humanos son interdependientes llegó a ser una realidad claramente establecida. Por ejemplo, ¿qué significaría el derecho a la libertad de expresión sin el derecho a la educación? ¿O el derecho a la libertad de circulación sin el derecho a la vivienda? ¿O los derechos a votar y a participar en los asuntos públicos sin el derecho al trabajo? Los ejemplos de este tipo abundan. El derecho fundamental a la vida misma, que comprende las condiciones de vida, ha sido cada vez más considerado como un derecho que pertenece tanto al ámbito de los derechos individuales como sociales.