Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0100/2022-S1 Sucre, 19 de abril de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 38860-2021-78-AAC Departamento: Beni
En revisión la Resolución 011/2021 de 1 de marzo, cursante de fs. 218 a 225 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Sebastián Rivero Guzmán por sí y en representación legal de Susana Rivero Guzmán y Rebeca Rivero Guzmán de Hurtado contra Pablo Maito Moye, Secretario Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Autónomo Departamental (GAD) del Beni.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 24 de febrero de 2021, cursante de fs. 54 a 63, el accionante por sí y por sus representadas, manifestó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En la gestión 2019, su representada Susana Rivero Guzmán, como propietaria del 33.3 % de la propiedad "Nueva Era" adquirió un crédito productivo ante el Banco de Desarrollo Productivo (BDP), como apoyo a un proyecto para la siembra de arroz en la referida propiedad familiar, para cuya ejecución, como Gerente Operativo, debía iniciar en el mes de abril de 2020, el trámite de registro de Actividad Obra o Proyecto (AOP) y categorización ambiental para la siembra de arroz, dicho trámite no pudo ser realizado por las medidas de restricción por la pandemia del Covid-19.
Una vez normalizadas las actividades del sector público, remitió una nota de presentación de Formulario de Nivel de Categorización Ambiental (FNCA) de 21 de septiembre de 2020, dicha nota fue dirigida a la Secretaría Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Autónomo Departamental (GAD) del Beni y días después, dicha Secretaría registró la AOP.
En esas circunstancias el Secretario Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales antes señalado -ahora demandado- a través de la nota SMAyRN CITE 117-A/2020 de 29 de septiembre, notificada el 29 de octubre de ese año, después de un mes, les comunicó que habiendo sido revisadas las actividades a ejecutar en el FNCA, no corresponde al nivel de categorización declarada en el documento y que la AOP del Proyecto de Producción de arroz "Nueva Era", corresponde al Sector Agropecuario, Subsector Riego, perteneciendo a la Categoría II según el listado de actividades, Obras y proyectos detallados en el D.S. 3856 de 3 de abril de 2019; por lo que, deberían presentar el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Específico. Además, señaló que habiéndose verificado las coordenadas geográficas declaradas en el Formulario correspondiente, se determinó que la actividad está emplazada a orillas de la laguna Suárez, razón por la que deberían cumplir con la Ley 2604 de 18 de diciembre de 2003, y por último, les advirtió que no podrían iniciar actividades mientras no cuenten con la correspondiente licencia ambiental, caso contrario podrían ser pasibles a la apertura de un proceso administrativo y dejar inconcluso su trámite de licencia ambiental; ante dichos acontecimientos, interpusieron un recurso de revocatoria contra la nota SMAyRN CITE 117-A/2020 de 29 de septiembre.
Ante esa determinación, tanto en la errónea clasificación, dado que el proyecto no contempla riego, como en la arbitraria prohibición, que no tuvo en cuenta la normativa imperante en el país por la pandemia, interpusieron dentro del plazo legal, recurso de revocatoria, identificando cinco efectos que a todas luces constituyen violaciones a sus derechos; sin embargo, la autoridad demandada, pronunció providencia PROV.UJ 01/2020 de 16 de noviembre, que les fue notificada con intervención notarial el 16 de diciembre del mismo año, refiriendo que la nota SMAyRN CITE 117-A/2020, es un acto administrativo de mero trámite, que no define derechos ni causa estado; por lo que, no es recurrible en derecho, motivo por el cual, sin la debida fundamentación, motivación y congruencia, dispuso no admitir el recurso interpuesto, señalando que se debía reencaminar el proceso de Licencia Ambiental.
El razonamiento contenido en la mencionada respuesta, no consideró que la nota impugnada se constituye en un acto administrativo equivalente o equiparable a un acto administrativo definitivo, puesto que si bien no resuelve el fondo del trámite; sin embargo, impide totalmente la categorización del proyecto como de producción y siembra de arroz, señalando erróneamente que se trataría de un proyecto de riego, determinando con ello su categorización en la categoría II, exigiendo otros requisitos ajenos a los correspondientes a la siembra de arroz, ubicando además a su predio en un área protegida a pesar que se encuentra dentro de la región 1 de uso agropecuario extensivo dentro del radio urbano de Trinidad; consiguientemente, la cuestionada nota SMAyRN CITE 117-A/2020 debió recibir el mismo tratamiento que un acto administrativo definitivo.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Consideran lesionados sus derechos a la defensa y al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, citando al efecto el art. 115.II, de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se deje sin efecto a) La PROV.UJ 01/2020 de 16 de noviembre, que indebidamente dispuso no admitir su recurso de revocatoria de 7 de noviembre, contra la nota SMAyRN CITE 117-A/2020 de 29 de septiembre; y b) La autoridad demandada, emita nueva providencia admitiendo su Recurso de Revocatoria y sea resuelta en el fondo dicha impugnación, considerando la normativa legal vigente contemplada en el art. 34 de la Ley de Gestión de Riesgos -Ley 602 del 13 de noviembre de 2014-.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 1 de marzo de 2021, según consta en acta cursante de fs. 216 a 217 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
Los impetrantes de tutela a través de su abogado, se ratificaron de forma íntegra en los argumentos contenidos en el memorial de la acción de defensa.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Pablo Maito Moye, Secretario Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del GAD del Beni, a través su apoderado legal se ratificó en todo lo manifestado mediante informe escrito de 1 de marzo de 2021, cursante de fs. 212 a 215 vta., señaló lo siguiente:
- 1)El proceso administrativo de licenciamiento ambiental efectuado mediante el Formulario de Nivel de Categorización Ambiental (FNCA) de la Actividad Obra o Proyecto (AOP) "Nueva Era", se realiza en base al Reglamento para la Prevención y Control Ambiental (RPCA) de 8 de diciembre de 1995 y al D.S. 3856 de 3 de abril de 2019;
- 2)El Recurso Revocatorio tiene su origen en la nota SMAyRN CITE 117-A/2020 de 29 de septiembre, por el cual se procedió a devolver el Formulario de Nivel de Categorización Ambiental (FNCA) de la Actividad, Obra o proyecto (AOP) "Nueva Era", a su representante Legal y se realiza la recategorización de la AOP a la Categoría II, debiendo enmarcarse el procedimiento a los alcances del art. 55 y el Título X del RCPA que prevé el Recurso de Apelación; y,
- 3)Dentro del proceso administrativo de licenciamiento ambiental, el accionante no agotó la vía administrativa, debido a que conforme lo establece el RPCA existen dos vías idóneas para recurrir que son el recurso revocatorio que conoce la autoridad competente departamental y posteriormente el recurso jerárquico que conoce y resuelve el Ministerio de Medio Ambiente y Agua; por lo que, en el caso no se cumplió con la subsidiariedad exigida para que proceda la interposición de una acción de amparo constitucional.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del departamento del Beni, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 011/2021 de 1 de marzo, cursante de fs. 218 a 225 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad demandada, Pablo Maito Moye en su condición de Secretario Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del GAD del Beni, admita y tramite, el recurso de revocatoria interpuesto, aplicando la Ley de Procedimiento Administrativo, bajo los siguientes fundamentos:
- i)De la revisión de la Resolución Administrativa impugnada, se tiene que el motivo principal para la no admisión del recurso de revocatoria interpuesto por los accionantes es que la nota SMAyRN CITE 117-A/2020 de 29 de septiembre, resultaría ser un acto administrativo de mero trámite que no define derecho ni causa estado; por lo que, no sería recurrible; sin embargo, como se trata de la no admisión del recurso de revocatoria se convierte en una decisión concluyente que paraliza todo procedimiento ulterior en el trámite seguido por los solicitantes de tutela;
- ii)La desestimación definitiva del recurso se manifestó a través de la PROV.UJ 01/2020; motivo por el cual, se constituye en un acto administrativo definitivo, debido a que impide que la determinación asumida por la nota individualizado en el párrafo precedente, pueda ser compulsada o revisada;
- iii)Por otra parte, la Resolución en cuestión no justificó la afirmación de que se trata de un acto administrativo de mero trámite y no así de uno definitivo, tampoco indicó cual es la normativa ambiental vigente que regula dicho trámite; y,
- iv)El recurso de revocatoria presentado por los peticionantes de tutela debió haber sido resuelto en el fondo, otorgándose respuesta fundamentada a todos los puntos impugnados, no correspondiendo el rechazo, conforme se establece en el parágrafo VII del art. 4 del D.S. 3549 de 2 de mayo de 2018 que sustituye los arts. 86, 172 al 176 del RPCA; sin embargo, ésta normativa fue totalmente ignorada cuando afirmó que el recurso de revocatoria no estaba contemplado en la normativa ambiental vigente, desconociendo así su propia competencia, lesionando de esa forma el derecho al debido proceso de la parte accionante.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Consta nota SMAyRN CITE 117-A/2020 de 29 de septiembre, emitido por Pablo Maito Moye, Secretario Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del GAD del Beni, mediante el cual puso en conocimiento de los solicitantes que la AOP del Proyecto de Producción de arroz "Nueva Era" corresponde al Sector Agropecuario, Subsector Riego, perteneciendo a la Categoría II según el listado de actividades, obras y proyectos detallados en el D.S. 3856 de 3 de abril de 2019 (fs. 28 a 29).
II.2. Mediante memorial de interposición de Recurso de Revocatoria y Anuncio de Recurso Jerárquico presentado por los accionantes ante la Secretaría Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del GAD del Beni, fue impugnada la nota SMAyRN CITE 117-A/2020 de 29 de septiembre, exponiendo las vulneraciones cometidas y solicitando que se rectifique la categorización y se retiren las prohibiciones impuestas en la nota de respuesta objeto del recurso de revocatoria (fs. 15 a 27).
II.3. A través del proveído PROV.UJ 01/2020 de 16 de noviembre, emitido por Pablo Maito Moye, Secretario Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del GAD del Beni, se dispuso la inadmisibilidad del recurso de revocatoria interpuesto por los ahora accionantes (fs. 51).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los demandantes de tutela alegan que sus derechos a la defensa y al debido proceso en su elemento de fundamentación y motivación, fueron lesionados con la emisión de la providencia PROV.UJ 01/2020 de 16 de noviembre, emitida por el funcionario demandado, disponiendo la inadmisibilidad del Recurso de Revocatoria que interpusieron contra la nota SMAyRN CITE 117-A/2020, con el argumento de tratarse de un acto administrativo de mero trámite, que no define derecho ni causa estado; por lo que, no es recurrible, no obstante que la nota objeto del recurso de revocatoria, se constituye en un acto administrativo equivalente o equiparable a un acto administrativo definitivo, puesto que si bien no resuelve fondo del trámite; sin embargo, impide totalmente la categorización del proyecto como de producción y siembra de arroz, señalando erróneamente que se trataría de un proyecto de riego, determinando con ello su categorización en la categoría II, exigiendo otros requisitos ajenos a los correspondientes a la siembra de arroz, ubicando además a su predio en un área protegida a pesar que se encuentra dentro de la región 1 de uso agropecuario extensivo dentro del radio urbano de Trinidad.
En consecuencia, corresponde determinar en revisión si los extremos demandados son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas:
- a)La motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos de la garantía del debido proceso;
- b)Alcance y definición de los actos administrativos definitivos, y,
- c)Análisis del caso concreto.
III.1. La fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos de la garantía del debido proceso
El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la 1; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la 2, se aclara que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.
En el Fundamento Jurídico III.3 de la , se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso, como son:
- a)Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales,
- b)Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes,
- c)Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto,
- d)Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales,
- e)Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada,
- f)Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.
En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la 3, precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.
Por su parte, la 4 se refirió a la fundamentación como sustento de una resolución disciplinaria; empero, es la 5 la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son:
- 1)El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad;
- 2)Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia;
- 3)Garantizar la posibilidad del control de la resolución por medio de los recursos;
- 4)Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y,
- 5)La observancia del principio dispositivo, que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la -6.
Respecto a la segunda finalidad, tanto la como la , señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión:
- i)Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten;
- ii)Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso;
- iii)Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y,
- iv)Por la falta de coherencia del fallo, se da: iv.a) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, iv.b) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la 7, así como en la 8, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la 9, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la 10 señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.
En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa. La jurisprudencia contenida en las y , citadas anteriormente, fue modulada por la ; la cual, entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es decir, previo análisis de su relevancia constitucional, por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.1, indicó que:
Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones; es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aun carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna.
El Fundamento Jurídico precedente fue desarrollado en la , entre otras.
III.2. Alcance y definición de los actos administrativos definitivos
Mostrando 45 de 89 parrafos.