0101/2022-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0101/2022-S1 Sucre, 19 de abril de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional

Expediente 39052-2021-79-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 029/2021 de 4 de febrero, cursante de fs. 214 a 218, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Alfredo Manuel Mendoza Amatller contra Ramiro Walter Narváez Fernández, Director Técnico; y, Lily Tricia Marín Miranda, Autoridad Sumariante Unidad de Asesoría Legal ambos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 2 de diciembre de 2020 y 15 de enero de 2021, cursantes de fs. 154 a 168 vta., y de 172 a 178 vta., el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La empresa HANSA LTDA., presta servicio de mantenimiento preventivo y correctivo a los distintos equipos del Hospital del Niño, sin embargo debido a un adeudo de varias facturas por distintos servicios prestados y adquisición de equipos a la citada Empresa solicitó el pago de adeudos que ascienden a Bs516 669,73.- (quinientos dieciséis mil seiscientos sesenta y nueve 73/100 bolivianos), asimismo, la Empresa atendió en cuatro oportunidades llamadas del Nosocomio a objeto de realizar un mantenimiento preventivo y correctivo de equipos las que fueron en cortesía; razón por la que ponen en conocimiento que no podrán brindar el servicio de mantenimiento solicitado hasta que se regularice la situación de la Empresa. De igual manera HANSA LTDA. por el importe adeudado remitió notas al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz y al SEDES La Paz, solicitando el pago de las facturas adeudadas por parte del Hospital.

Desde el 2016 hasta el 2018, el Hospital del Niño fue el único Centro Público con servicio de tomografía y prestaba servicios en el Programa de Prestaciones de Salud Integral a todo el Complejo Hospitalario de Miraflores y todos los hospitales de II Nivel de La Paz, es así ante la urgencia descrita, la Dirección del Hospital del Niño, tuvo que tomar la decisión de recurrir a efectuar el pago de las facturas con los importes más altos en favor de la Empresa HANSA LTDA., SIN CONTAR con el registro contable, los cuales serían regularizados posteriormente, para poderse brindar el servicio de reparación del tomógrafo y otros equipos, esta decisión precautela los derechos de niños, niñas y adolescentes, en específico el derecho a la salud y a la vida instituidos en la normativa internacional y nacional.

En el caso de pagos realizados a la Empresa y Droguería INTI S.A., estos fueron efectuados debido a que la referida Empresa tampoco estaba dotando de medicamentos al Hospital por las facturas adeudadas hasta ese momento, por lo que se pagó al proveedor a fin de precautelar la salud de los niños internados en el hospital, toda vez que los mismos precisaban de los mencionados medicamentos y esa Empresa durante el 2016 y 2017 era la única en el mercado capaz de proveer insumos hospitalarios, insumos que son indispensables para la atención de pacientes hospitalizados, por tanto la decisión asumida ante la preeminencia de derechos de niños niñas y adolescentes, también tiene relación con el derecho a la salud, y a la vida.

Por tal motivo, mediante Auto Inicial de Sumario Administrativo MICF 030/2018 de 30 de julio, se inició proceso administrativo interno en su contra con base en la Nota CGE/GPA 2-660/2018 de 27 de junio emitido por Samuel Maldonado Condorena Gerente Principal de Auditoria 2, por supuestamente haber vulnerado el Reglamento por los cheques emitidos a favor de proveedores sin registro contable, cheques reportados como extraviados, pago realizado a la Droguería INTI S.A.

El 6 de diciembre de 2018, se emitió la Resolución Final Administrativa MICF 038/2018 que establece responsabilidad administrativa por haber contravenido el ordenamiento jurídico y en su mérito se dispone la multa del 20% sobre su remuneración mensual por dos meses consecutivos. Interpuesto el Recurso de Revocatoria, el SEDES emitió la Resolución de Recurso de Revocatoria 07/2019 de 11 de noviembre, confirmando la Resolución Final Administrativa MICF 038/2018. Finalmente se pronunció la Resolución Jerárquica DIR-SEDES 006/2020 de 23 de marzo, notificada el 2 de junio del referido año, por la cual se confirmó la Resolución del recurso de revocatoria.

Las Resoluciones emitidas en el proceso sancionador mencionan los arts. 47 del Reglamento Interno del SEDES La Paz, art. 22 del Decreto Reglamentario de la Responsabilidad por la Función Pública sin fundamentación y motivación en su decisión, con base en una inadecuada y parcializada revisión de todos y cada uno de los antecedentes cursantes en el proceso, como son informes, notas, memorándums y otros que convino ver, omitiendo aplicar la sana crítica y el principio de objetividad, así como los principios de pertinencia conducencia y necesidad de la prueba, tanto de cargo como de descargo.

Tanto la Resolución final como la del Recurso de Revocatoria y Jerárquico establecen, que su persona contravino el ordenamiento jurídico y en particular el Reglamento Interno de Personal del SEDES, arguyendo que evidenciaron de manera clara y objetiva que como director ha velado por la salud de los pacientes que se encuentran en el Hospital al tener insumos y servicios que prestan las Empresas HANSA LTDA., y Droguería INTI S. A., es así que su conducta no puede adecuarse ni subsumirse a una falta tipificada en el Reglamento Interno del Personal del SEDES La Paz, no existe una correcta subsunción de la imaginaria contravención de la que su persona sería responsable, omitieron individualizar y o discriminar la presunta conducta asumida por su persona respecto a las conductas tipificadas como falta disciplinarias, lo que vulnera su derecho al debido proceso.

Asimismo, se incumplieron los plazos procesales a tiempo de la notificación con las Resoluciones referidas.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Considera lesionados sus derechos al debido proceso, en sus vertientes de fundamentación motivación y congruencia, incumplimiento de plazos procesales, vinculado a la seguridad jurídica derecho a la vida y a la salud e incorrecta valoración de la prueba, citando al efecto los arts. 113.I y 115.II, de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 4 de febrero de 2021, según consta en acta cursante de fs. 208 a 213 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por intermedio de su abogado ratificó íntegramente el contenido de su acción de defensa.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

El abogado Jamsi Tirado en representación del Tercero interesado Fernando Dips Zogbi Gerente General de COTEL S.R.L., solicitó en audiencia la dispensa de su participación arguyendo que lo demandado no guarda relación con las actividades de la Empresa, solicitud que fue concedida por la Sala Constitucional Segunda.

Los terceros interesados Flavio Miguel Francisco Prada Alcoreza Gerente de la Empresa HANSA LTDA. y Martin Ernest Gerente de la Empresa y Droguería INTI S.A., no se presentaron en la audiencia pese a su legal citación que corre a fs. 181 y 183, ni presentaron informe alguno.

I.2.4. Resolución

Solicitada la explicación, complementación y enmienda por parte del accionante, la Sala Constitucional Segunda, dispuso sin lugar a considerar la misma en los tres puntos cuestionados.

I.3. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Al no haber obtenido consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis, consideraciones a partir de las cuales, el presente fallo constitucional es pronunciado dentro del plazo legal establecido por el Código Procesal Constitucional.

II.CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Auto Inicial de Sumario Administrativo MICF 030/2018 de 30 de julio, que se sustenta en la Nota GADLP/SEDELP/UTRANSPARENCIA/INT/197/2018, que cita la hoja de Ruta 9711 de 3 de julio de 2018 y Nota CGE/GPA 2-660/2018 de 27 de junio dirigido al Gobernador del departamento de La Paz, emitido por el Gerente Principal de Auditoría 2 Samuel Maldonado Condorena que señala, que los servidores públicos citados en los puntos 1 y 2 omitieron el Ordenamiento Jurídico Administrativo, por lo que resuelve disponer el inicio de Proceso Interno en contra de: Alfredo Manuel Mendoza Amatller y otros; por contravenir su conducta el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público arts. 28 y 29 la Ley 1178, los numerales 1, 2, 8 y 9 del inc. b) del art. 47 del Reglamento Interno del SEDES La Paz, e inobservancias de los arts. 232 y 235 de la CPE (fs. 249 a 252). Notificado al referido procesado el 11 de septiembre de 2018 (fs. 248).

II.2. Dentro del Proceso Sumario Administrativo seguido contra el ahora accionante, la Autoridad Sumariante de la Unidad de Asesoría Jurídica del SEDES La Paz María Isabel Condori Fernández, emitió la Resolución Final Administrativa MICF 038/2018 de 6 de diciembre, que establece la existencia de responsabilidad administrativa en la conducta del procesado Alfredo Manuel Mendoza Amatller en su calidad de Director a.i. del Hospital del Niño, por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público en base a los fundamentos esgrimidos en la Resolución, por contravenir los arts. 28 y 29 de la Ley 1178, y los numerales 1, 2, 8 y 9 del inc. b) Falta Grave del art. 47 del Reglamento Interno del Personal del SEDES La Paz, e inobservancia de los arts. 232 y 235 de la CPE. En aplicación de la segunda parte del art. 29 de la Ley 1178 al constituir la conducta del procesado una falta grave, según consta de antecedentes, y por todo lo analizado y valorado, dispuso multa del 20% sobre su remuneración mensual por dos meses consecutivos a Alfredo Manuel Mendoza Amatller quedando encargado de su ejecución la Unidad de Recurso Humanos del SEDES La Paz (fs. 244 a 247). (Cursa notificación al procesado en fotocopia ilegible) (fs. 243).

II.3. Recurso de Revocatoria presentado el 3 de octubre de 2019 por el procesado Alfredo Manuel Mendoza Amatller, justificando los motivos por los que fue procesado, alegó la falta de fundamentación y motivación e incorrecta valoración de la prueba, que el fallo se apartó de los marcos legales de razonabilidad y equidad, omitiendo de manera arbitraria la consideración de las pruebas presentadas por su parte, y sin explicar por qué se vulneraron los principios previstos en el art. 232 de la CPE, para llegar a la verdad material de los hechos, de esa manera refiere que se vulneró el derecho a una debida fundamentación y motivación (fs. 196 a 207).

II.4. Resolución de Recurso de Revocatoria 07/2019 de 11 de noviembre pronunciado por Lily Tricia Marín Miranda Autoridad Sumariante Unidad de Asesoría Legal SEDES La Paz, que resuelve confirmar in extenso la Resolución Final Administrativa MICF 038/2018 de 6 de diciembre (fs. 235 a 242). Notificada al procesado el 12 de febrero de 2020 (fs. 234).

II.5. Recurso Jerárquico presentado el 14 de febrero de 2020 por el procesado Alfredo Manuel Mendoza Amatller contra la Resolución de Recurso de Revocatoria 07/2019 alegando vulneración al debido proceso en sus vertientes de debida fundamentación y motivación de las resoluciones, valoración de la prueba, legalidad, falta de tipicidad, taxatividad, pide la aplicación del art. 33 de la Ley 1178, (el memorial en fotocopia no lleva firma, incompleto) (fs. 184 a 195).

II.6. El Director Técnico del SEDES La Paz Ariel Weimar Arancibia Alba emitió la Resolución de Recurso Jerárquico DIR-SEDES 006/2020 de 23 de marzo, que confirmó la Resolución de Recurso de Revocatoria 07/2019 (fs. 230 a 233). Notificada el 2 de junio de 2020 (fs. 229) notificación con el Auto de ejecutoria de 29 de junio de 2020 el 3 de julio del citado año (fs. 227 y 228).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante considera que en calidad de Director a.i. del Hospital del Niño, se vulneró sus derechos al debido proceso en su elementos de motivación, fundamentación y congruencia, incumplimiento de plazos procesales, vinculado a la seguridad jurídica, derecho a la vida y a la salud e incorrecta valoración de la prueba; debido a que en el proceso sumario administrativo seguido contra su persona, por presuntamente contravenir el ordenamiento administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público, por cuanto la Dirección del Hospital del Niño, tuvo que tomar la decisión de efectuar el pago de las facturas con los importes más altos en favor Empresas proveedoras, sin contar con el registro contable, proceso en el cual se emitieron las Resoluciones Final Administrativa MICF 038/2018, que estableció la existencia responsabilidad administrativa, de Recurso de Revocatoria 07/2019 y Jerárquica DIR-SEDES 006/2020 que confirmaron la primera, todas sin motivación, fundamentación y congruencia, omitieron la valoración de las pruebas sancionándolo con una multa del 20% de la remuneración mensual por dos meses consecutivos, sin tomar en cuenta que los actos por los que fue juzgado precautelaban la salud y vida de niñas, niños y adolescentes.

III.1. La expansión vertical y horizontal del debido proceso

La SCP 0085/2018-S2 de 23 de marzo señaló que el debido proceso desde una óptica vertical y horizontal, por sus características de progresividad e interdependencia, es aplicable en todas las áreas del ordenamiento jurídico, justicia ordinaria y administrativa estatal, órganos de poder e instituciones del Estado, así como el sector privado cuando se trate de una afectación de derechos, al respecto señaló que:

La vigencia y consolidación de un Estado Constitucional conlleva, entre otros temas, que las personas puedan ejercer y contar con una protección amplia de sus derechos fundamentales.

A la luz de lo dispuesto por los arts. 13.III y 109.I de la CPE, todos los derechos tienen la misma importancia, por lo que, no existe una jerarquía entre los mismos; de ahí, es coherente afirmar que todos ellos son fundamentales, debido a que, cada uno reconoce y tutela un aspecto específico de la dignidad humana; la cual, debe entenderse y protegerse desde una visión integral y no parcelada. De esa manera, tanto los derechos ubicados en el catálogo constitucional como en los diferentes instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, suscritos y ratificados por el país, son fundamentales y tienen la misma importancia y protección. Sin perjuicio de lo anterior, se puede afirmar que existen derechos que son el fundamento de otros, que a partir de uno se desprenden otros conexos, en virtud de un derecho base; los cuales se denominan de esa manera, no por su importancia, sino por su contenido, siendo uno de estos, el debido proceso.

La Constitución Política del Estado reconoce y desarrolla sobre el debido proceso en sus diferentes normas; así, el art. 115.II señala: "El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones", razonamiento concordante con el art. 117.I, el cual establece: "Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso"; de igual modo, el art. 180.I dispone: "La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez" (las negrillas son nuestras).

De acuerdo al descrito reconocimiento constitucional del debido proceso, la jurisprudencia constitucional desarrolló conceptualmente su contenido, señalando que es un instituto jurídico y un mecanismo de protección de los derechos fundamentales, con una triple dimensión; es decir, constituido como derecho fundamental, principio de la administración de justicia y garantía jurisdiccional -según la SC 0316/2010-R de 15 de junio1.

Es importante hacer referencia a los ámbitos donde el debido proceso despliega su normatividad; para ello, es necesario partir del principio de supremacía constitucional, previsto en el art. 410.II de la Norma Suprema, base de todo Estado Constitucional; mediante el cual, todas las personas -particulares, servidoras y servidores públicos- se encuentran sometidas a sus normas y a las del bloque de constitucionalidad; por lo que, las autoridades jurisdiccionales y administrativas, además de estar vinculadas, deben aplicarla de forma obligatoria y preferente al momento de resolver un caso.

Sobre este tema, Elisabeth Salmón y Cristina Blanco, sostienen que el debido proceso debe ser aplicado a todas las áreas del ordenamiento jurídico, no solo al ámbito penal o en el sector estatal, como tradicionalmente se entendía; así, la expansión vertical del debido proceso debe entenderse a la luz de las características de progresividad e interdependencia de los derechos fundamentales, establecidas en el art. 13.I de la Ley Fundamental; las cuales permiten entender, que dentro del debido proceso están incluidos más derechos y garantías -juez natural, presunción de inocencia, debida fundamentación y motivación de las resoluciones, entre otros-, que cada vez más se irán acrecentando, con la finalidad de materializar el valor justicia.

Por su parte, la expansión horizontal del debido proceso, permite que este derecho, principio y garantía, sea aplicable en los órganos de poder e instituciones del Estado, así como en el sector privado, cuando se trate de una afectación de derechos; asimismo, en cuanto a su ámbito de aplicación, no solo alcanza al área penal, sino, a todas aquellas áreas del derecho donde se sustancie un proceso, incluyendo también a los procesos administrativos, donde todo su desarrollo queda vinculado al debido proceso de forma ineludible2. (las negrillas fueron añadidas).

En esa línea de ideas, el Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), dentro del caso Ives Morael v. France, en la Comunicación 207/1986 de 28 de julio de 1989, en el párrafo 9.3, estableció:

...El Comité observa, a este respecto, que el párrafo mencionado no sólo se aplica en materia penal, sino también en los litigios relativos a derechos y obligaciones de carácter civil. Si bien en el artículo 14 no se precisa cómo debe entenderse el concepto de juicio "con las debidas garantías" en materia civil (a diferencia de lo que se hace en el párrafo 3 del mismo artículo cuando se trata de determinar el mérito de las acusaciones en materia penal), corresponde interpretar que el concepto de juicio "con las debidas garantías", en el contexto del párrafo 1 del artículo 14 del Pacto, exige cierto número de condiciones, tales como el requisito de la igualdad de las armas, el respeto del juicio contradictorio, la exclusión de la agravación de oficio de las condenas y procedimientos judiciales ágiles. En consecuencia, deben examinarse las circunstancias del presente caso teniendo en cuenta esos criterios.

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) dentro del Caso Tribunal Constitucional Vs. Perú, a través de la Sentencia de 31 de enero de 2001 sobre Fondo, Reparación y Costas, en el párrafo 71, refirió:

...que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un "juez o tribunal competente" para la "determinación de sus derechos", esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana.

De igual modo, dentro del Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, a través de la Sentencia de 2 de febrero de 2001 sobre Fondo, Reparación y Costas, en el párrafo 125, indicó:

La Corte observa que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden "civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter". Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes.

Por su parte, el Tribunal Constitucional dispuso que la garantía del debido proceso está reconocida por los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, siendo aplicable tanto al ámbito judicial como al administrativo, en todo tipo de procedimiento donde se determine la responsabilidad o no de una persona -SC 1234/00-R de 21 de diciembre de 2000-; asimismo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en referencia a la expansión horizontal del debido proceso, señala que junto a sus componentes, se aplica en todos los procesos de todas las jurisdicciones, materializando el conjunto de los principios y valores constitucionales -SCP 0703/2013 de 3 de junio3.

III.2. La motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso

La SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, recogió la jurisprudencia constitucional relativa a la fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso, y señaló que: El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre4; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio5, se aclara que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En el Fundamento Jurídico III.3 de la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación y fundamentación como elementos configurativos del debido proceso, como son:

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio6, precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.