0103/2022-S3

Solicitan se conceda la tutela impetrada y en consecuencia se disponga:

1. a)Anular la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/22/2020, instruyendo a dicha instancia emita una nueva, pronunciándose expresamente sobre las nulidades invocadas con el fin de reencaminar el proceso administrativo en forma correcta, legal y cumpliendo con el debido proceso; y,
2. b)Instruir al Ministerio de Minería y Metalurgia para que en el marco de su competencia emita una disposición normativa que determine el proceso y procedimiento para el trámite y registro de los derechos adquiridos de las Cooperativas Mineras con los actores productivos mineros privados, anteriores a la promulgación de la Ley de Minería y Metalurgia en los procesos de adecuación de derechos preconstituidos a contratos administrativos mineros, en estricto cumplimiento de la facultad normativa del art. 37 de la citada Ley y la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 1140 de 21 de diciembre de 2018. I.2. Trámite procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

La parte impetrante de tutela, en audiencia, ratificó los argumentos esgrimidos en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando señalaron lo siguiente:

1. 1)Batallaron mucho para poder lograr el reconocimiento de un derecho adquirido por parte de las comunidades y cooperativas mineras ahora peticionantes de tutela, en el contexto de que las concesiones mineras que estuvieron bajo reserva de "Jorge Avilés", quien realizó la venta expresa de las mismas a la Sociedad Minera Metalúrgica "RESERVA LTDA.", antes de dicho negocio, las comunidades que cuidaban el área fueron autorizadas para desarrollar allí actividades mineras, lo que fue también reconocido por la sociedad Sinchi Wayra S.A. Motivos por los cuales, se instauró un proceso administrativo ante la AJAM por existir derechos preconstituidos, para que en esa instancia, mediante un procedimiento especial, se exija a la referida Sociedad Minera Metalúrgica "RESERVA LTDA.", que en el proceso de adecuación de sus concesiones presente y adjunte los acuerdos y contratos preexistentes para proceder al proceso de adecuación;
2. 2)Sin embargo, "...frente al inicio de un proceso minero..." (sic) la AJAM no corrió en traslado a la Sociedad Minera Metalúrgica "RESERVA LTDA.", por lo que la misma jamás se enteró del inicio del procedimiento administrativo, no hizo ninguna observación a su planteamiento, ni realizó las inspecciones solicitadas, tampoco se valoró toda la prueba presentada por las Cooperativas ahora accionantes, entre otros; y en su lugar, convierten al proceso de adecuación a contrato minero de la mencionada empresa, en una impugnación u objeción, desvirtuando "...el sentido puro del proceso administrativo donde se reclamaba intereses legítimos por parte de los administrados..." (sic), dentro del cual no se emitió ninguna resolución, dando lugar al silencio administrativo negativo, a cuya consecuencia desencadenaron los recursos y resoluciones detallados en la demanda de amparo constitucional;
3. 3)En contravención al art. 68 de la LPA, la Dirección Nacional de la AJAM dictó la Resolución del Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/38/2019, disponiendo que la instancia a quo dicte un nuevo fallo; la misma que es notificada en sede administrativa, y es a partir de allí que se arrastra todo el erróneo procedimiento, puesto que, no obstante a que con dicha Resolución concluía la vía administrativa, se inventaron un procedimiento, generando la emisión de la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAM-PT-CH-DR/RRR/29/2019, que está viciada de nulidad, y por ello, no ameritaba que de su parte interpongan nuevos recursos contra un fallo viciado; y,
4. 4)Por la no regularización del "derecho adquirido", las autoridades accionadas del Ministerio de Minería y Metalurgia y de la AJAM, "...al ponernos esa venda y no reconocer nos va llevar a la aplicación normativa del Código Penal..." (sic) por los delitos de avasallamiento en área minera y explotación ilegal de recursos minerales; es decir que, de ser cuidadores de las minas de las que ahora goza la Sociedad Minero Metalúrgica "RESERVA LTDA.", los ahora impetrantes de tutela pasan a ser delincuentes, precisamente por la falta de regularización de los derechos adquiridos que tenían para el aprovechamiento de esos recursos.

Ramiro Félix Villavicencio Niño de Guzmán, Ministro de Minería y Metalurgia, por sí y a través de sus abogados, en audiencia sostuvo lo siguiente:

1. i)Los accionantes afirman que presentaron ante dicha Cartera de Estado, una solicitud de autorización para la firma de contratos de producción minera entre actores productivos privados y las cooperativas, respetando sus derechos adquiridos antes de la promulgación de la Ley de Minería y Metalurgia y Ley 845 de 24 de octubre de 2016; asimismo, indica que el 23 de enero de 2020, se desarrolló una audiencia de exposición y fundamentación del derecho adquirido de las cooperativas mineras y de la necesidad de que se emita una resolución administrativa que regule el registro de éstos en el proceso de adecuación de contratos mineros de la Sociedad Minero Metalúrgica "RESERVA LTDA.", adjuntando al efecto de estas gestiones, los antecedentes del proceso administrativo tramitado ante la AJAM;
2. ii)Dichas solicitudes ameritan se deniegue la tutela por subsidiariedad, ya que los impetrantes de tutela no activaron ningún medio legal ante una posible omisión de respuesta, a más que la vía de este mecanismo procesal constitucional, no es la idónea para "...construir el cumplimiento de facultades normativas..." (sic);
3. iii)Los peticionantes de tutela, de forma "habilosa" pretenden incluir al Ministerio de Minería y Metalurgia como parte accionada en esta acción tutelar, no obstante que denuncian la vulneración de derechos dentro de un proceso de adecuación de derechos mineros tramitado ante la AJAM, donde peticionaron el cumplimiento del art. 126 inc. h) de la Ley 535, así como el inc. k) del Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros; normas que prevén un procedimiento especial de impugnaciones que contemplan los recursos de revocatoria y jerárquico, a través de los cuales se pone fin a la vía administrativa al interior de la AJAM, denotándose que la referida Cartera de Estado no intervino de forma alguna en la vulneración de los derechos que invocan;
4. iv)Los accionantes señalan que el 6 de noviembre de 2018 y el 29 de enero de 2020, solicitaron una reglamentación "...además de alguna vulneración de sus derechos..." (sic); sin embargo, nunca se reclamó la respuesta a esas supuestas peticiones, como se tiene de la revisión de archivos y antecedentes que cursan en el Ministerio de Minería y Metalurgia; lo que denota el incumplimiento del principio de subsidiariedad; y,
5. v)Aparentemente, los impetrantes de tutela cuestionan la Resolución Ministerial 123/2018 de 21 de mayo, refiriendo que no resguardaría los derechos constituidos por cooperativas mineras que se originaron en contratos celebrados con actores productivos mineros privados; sin embargo, dicha Resolución data de hace más de tres años, sin que exista antecedente de que los peticionantes de tutela hayan presentado alguna acción de inconstitucionalidad u otro tipo de mecanismo o remedio constitucional para hacer valer sus derechos, pretendiendo que sea a través de esta demanda tutelar que "...se subsane o se alegue alguna vulneración y no es la vía correcta..." (sic).

Brenda Lafuente Fernández, Directora Ejecutiva Nacional de la AJAM, mediante sus representantes legales, por informe escrito, cursante de fs. 416 a 424 y en audiencia, señaló:

1. a)El 17 de julio de 2017, la Sociedad Minero Metalúrgica "RESERVA LTDA.", en calidad de actor productivo minero, presentó ante la Dirección Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM, la adecuación de las ATE's, entre ellas las denominadas "TNT 10", "TNT 2", "Elffy Cristina", "Catalina" y "Sucesivas tres amigos", que fueron seguidas de manera individual considerando que el titular solicitante dio cumplimiento a la presentación de todos los requisitos;
2. b)En el caso de las de las ATE's "TNT 10" y "TNT 2", el Ministerio de Minería y Metalurgia remitió información de la existencia de contratos o acuerdos entre la referida Sociedad y la Cooperativa Minera Jayaquila R.L., de la que hay constancia de un apersonamiento directo, como se tiene en la providencia de 5 de noviembre de 2018;
3. c)Dicha Cooperativa Minera, el 18 de marzo de 2019, presentó por separado el recurso de revocatoria invocando silencio administrativo negativo en los trámites de las ATE's, "TNT 10" y "TNT 2", que fueron desestimados por la Dirección Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM, mediante Resoluciones de Recurso de Revocatoria AJAMR/DR/PT-CH/10/2019 y AJAMR/DR/PT-CH/11/2019, ambas de 12 de abril, por falta de legitimación activa del recurrente;
4. d)Por otro lado, en el trámite de las ATE's, "Sucesivas tres amigos", "Catalina" y "Elffy Cristina", cursa en antecedentes el apersonamiento directo de la Cooperativa Minera Nuevo Porvenir R.L., el 13 de septiembre de 2018, reclamando la existencia de derechos adquiridos en dichas áreas; y, por memorial de 26 de igual mes y año, la Cooperativa Minera Ollerías R.L., solicitó la autorización para la firma de contratos de riesgo compartido con el titular solicitante de la adecuación;
5. e)En ambos casos, la AJAM otorgó al titular de las ATE's, el plazo de quince días hábiles para que dé cumplimiento a lo dispuesto en el inc. k) del art. 15 del Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros; disposición que fue recurrida por el solicitante y que fue aceptada mediante las Resoluciones de Recurso de Revocatoria AJAMR/DR/PT-CH/8/2019 y AJAMR/DR/PT-CH/7/2019, ambas de 8 de marzo, disponiendo la nulidad de obrados y la prosecución de los trámites;
6. f)El 15 de marzo de 2019, la Cooperativa Minera Nuevo Porvenir R.L., interpuso recurso de revocatoria invocando silencio administrativo negativo; en los mismos términos, se presentó la Cooperativa Minera Ollerías R.L.; recursos que fueron desestimados por falta de legitimación activa mediante Resoluciones de Recurso de Revocatoria AJAMR/DR/PT-CH/12/2019, AJAMR/DR/PT-CH/13/2019 y AJAMR/DR/PT-CH/14/2019, todas de 12 de abril. Posteriormente, los ahora accionantes, en representación de las Cooperativas Mineras antes indicadas, presentaron por separado recursos jerárquicos, que fueron resueltos mediante la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/38/2019, en la que se dispuso revocar todas las Resoluciones de Recurso de Revocatoria antes mencionadas, puntualizando en la parte final que la Dirección debía valorar los extremos señalados en dicha Resolución Jerárquica; determinación que está ampliamente sustentada en el Considerando VII, al advertir que no había suficiente fundamentación para desvirtuar los agravios invocados por los recurrentes, lo que hacía necesario que la Dirección Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM, se pronuncie con sustento en los hechos alegados, prueba aportada y derecho aplicable, ya que la Dirección Nacional de la AJAM no podía garantizar el principio de doble instancia en el proceso administrativo, si es que no existía previamente un fundamento de fondo por el cual se desestimó una solicitud;
7. g)Así, en cumplimiento de la Resolución del Recurso Jerárquico, la Dirección Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM, dictó la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAMR-PT-CH/DR/RRR/29/2019, desarrollando los fundamentos por los cuales desestimó los recursos de revocatoria planteados por los impetrantes de tutela, por falta de legitimación activa, indicando de forma expresa que dicha determinación puede impugnarse mediante recurso jerárquico en el plazo de diez días hábiles. De donde se extrae que la mencionada Dirección Regional se extralimitó al declarar, mediante providencia de 17 de septiembre de 2019, que el plazo estaba fenecido, pues eso le corresponde verificar al superior en grado; hecho que fue remediado por la Dirección Ejecutiva Nacional de la AJAM a través de la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/22/2020;
8. h)Contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAMR-PT-CH/DR/RRR/29/2019, los peticionantes de tutela opusieron otro recurso de revocatoria demandando su nulidad, motivo por el cual, ante dicho error, se calificó el recurso como jerárquico, puesto que dada la naturaleza de la determinación administrativa que se impugnaba, no correspondía plantear el de revocatoria; sin embargo, ese medio de impugnación se opuso fuera del plazo de diez días que prevé el art. 66.II de la LPA, por lo que fueron desestimados;
9. i)Ahora bien, en cuanto al alegato de que se planteó una nulidad, y no un recurso jerárquico, se debe considerar que la SCP 0036/2019-S2 de 25 de marzo, es clara en establecer que cuando se aleguen errores procedimentales cometidos por la administración pública, estos deben ser objetados mediante los recursos administrativos y no así en la vía incidental, por cuerda separada o accesoria, pues daría lugar a la duplicidad de resoluciones; motivo por el cual, queda desvirtuado el acto lesivo invocado por los accionantes;
10. j)En materia minera, el derecho adquirido que invocan los prenombrados no nace de un convenio entre particulares, ya que el proceso de Adecuación de Derechos Mineros Adquiridos, antes de la vigencia de la Ley de Minería y Metalurgia, conlleva la conversión de estos derechos otorgados o adquiridos por autoridad competente del Estado, de acuerdo al art. 113.I de dicha Ley y su Reglamentación, en el marco de la Disposición Transitoria Octava parágrafos I y III de la CPE; por lo que, amerita denegarse la tutela;
11. k)A través de esta acción tutelar, los impetrantes de tutela pretenden adquirir un derecho privado, en este caso, de la Sociedad Minero Metalúrgica "RESERVA LTDA."; pretensión que no está reconocida por la ley ni por la Constitución Política del Estado;
12. l)No se agotó la vía del proceso contencioso administrativo para controvertir las resoluciones que acusa de ilegales; y,
13. m)Aún se hubiera sustanciado el proceso como los peticionantes de tutela pretenden; es decir, se hubiera considerado que su recurso jerárquico ingresó dentro de plazo, de todas formas éste se resolvería desestimando su pretensión, pues en el fondo, lo que buscan es que a través del Tribunal de garantías se conmine al Ministerio de Minería y Metalurgia a emitir una reglamentación especial que le dé la facultad para regular una relación entre partes, porque tienen pleno conocimiento que evidentemente no pueden ser reconocidos dentro del trámite de adecuación.

A las preguntas de la Sala Constitucional, respondió que en la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/38/2019, se dispuso revocar las resoluciones dictadas en revocatorio, porque correspondía primero que sean acumulados los recursos y luego se analicen de manera integral, para de esa forma reencaminar el procedimiento y dar una respuesta motivada y fundamentada. Ramiro José Sauza Anave, Director de la Dirección Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM, mediante informe escrito cursante de fs. 460 a 462 vta., y en audiencia, reiteró los antecedentes del trámite de adecuación instaurado por la Sociedad Minero Metalúrgica "RESERVA LTDA.", que fueron detallados por la coaccionada Directora Nacional Ejecutiva de la AJAM, añadiendo lo siguiente:

1. 1)El art. 131 de la Ley 535, establece que las ATE's, de los actores productivos mineros deberán adecuarse al régimen de contrato administrativo minero, conforme al procedimiento establecido por los arts. 205 y ss de la indicada Ley, concordantes con los arts. 38 y ss. del Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros; así, el art. 188 de la Ley 535, dispone que el reconocimiento de los contratos de arrendamiento, riesgo compartido o asociación, suscritos con terceros con anterioridad a dicha Ley, pueden adecuarse conforme a los arts. 62 y 190 de la misma Ley., debiendo ser presentados a momento de la solicitud de adecuación. Por ello, son sujetos de adecuación los contratos de arrendamiento suscritos con la Corporación Minera de Bolivia, no contemplándose aquellos contratos contrarios a la disposición de la SC "...032 de 10 de mayo de 2006" (sic);
2. 2)Los accionantes refieren que la ley no prevé que la Dirección de la AJAM Regional Potosí-Chuquisaca, pueda haber emitido la Resolución de Recurso de Revocatoria AJAMR-PT-CH/DR/RRR/29/2019, sin vulnerar el art. 68.I de la LPA; sin embargo, debe considerarse que a través de la Resolución del Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/38/2019, se resuelve primero disponer la acumulación de todos los recursos interpuestos y segundo, revoca todas las resoluciones emitidas dentro de los referidos recursos, culminando en señalar que la Dirección de la AJAM Regional Potosí-Chuquisaca valore los extremos indicados en dicha Resolución Jerárquica. De modo tal que los recursos de revocatoria opuestos por los impetrantes de tutela, quedaron pendientes de resolución, por lo que se emitió una nueva resolución que los resolvió de forma conjunta, de modo que no hay ninguna vulneración al debido proceso, porque se consideraron los recursos opuestos por los ahora accionantes;
3. 3)Sobre la observación que efectúan respecto a la providencia de 17 de septiembre de 2019, ésta fue atendida mediante la Resolución de Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/22/2020, ratificando que ante el planteamiento extemporáneo del recurso jerárquico, procede su desestimación. De donde se extrae que se aplicó las normas en materia administrativa conforme a los medios de impugnación y sus plazos;
4. 4)Se arguye que la Dirección Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM, vulneró el derecho a petición por omitir pronunciamiento respecto a la solicitud de reconocimiento y registro de derechos adquiridos por las Cooperativas Mineras ahora peticionantes de tutela; sin embargo, en respuesta a dichas peticiones se emitieron las Resoluciones AJAMR-PT-CH/DR/RRR/29/2019 y AJAMR-PT-CH/DR/RRR/36/2019, las que a tiempo de rechazar los recursos de revocatoria interpuestos, observaron la legitimación de las Cooperativas Mineras respecto al derecho adquirido que invocan, pues los contratos referidos están suscritos por la comunidad Jayaquila y la comunidad de Ollerías; por consiguiente, no se encuentran enmarcadas en la previsión del art. 130 de la Ley 535; desvirtuándose entonces, que no se hubiera dado respuesta a sus peticiones;
5. 5)En cuanto a la supuesta discriminación respecto al vacío legal concerniente a derechos preconstituidos y adquiridos de cooperativas mineras, originadas en acuerdos con actores probados; dicha valoración compete que sea dilucidada por el Ministerio de Minería y Metalurgia que tiene a su cargo la emisión de disposiciones normativas, más no así por la AJAM y sus direcciones departamentales y regionales;
6. 6)Respecto a la alegada vulneración de los derechos al trabajo y al ejercicio del Sistema Cooperativo, los accionantes hacen relación a hechos expectaticios en caso de no atenderse la acción de amparo constitucional; por lo que, al no existir vigencia y actualidad sobre los mencionados derechos, no corresponde disponer su tutela;
7. 7)Con relación a la aplicación de los arts. 100 y 104 de la Ley 535, en atención al "amparo administrativo minero" en casos de invasión, bloqueo, actos de perturbación al titular de derechos mineros y minería ilegal, como actividades de explotación de recursos minerales sin contar con autorización o derecho otorgado, necesariamente debe efectuarse por la Dirección Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM, porque de lo contrario, habría incumplimiento de deberes; y,
8. 8)Se debe tomar en cuenta que a decir de los impetrantes de tutela, el acto lesivo lo constituye la Resolución del Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/38/2019, que acumuló y dispuso revocar las resoluciones que se dictaron en sus recursos de revocatoria, vulnerando el art. 68 de la LPA; por lo que, es a partir de ella que debe computarse el plazo de inmediatez para la interposición de la acción de amparo constitucional, ya que las resoluciones dictadas posteriormente, son consecuencia de aquélla.

Luis Felipe Hartmann Luzio, representante legal de la Sociedad Minero Metalúrgica "RESERVA LTDA." a través de su apoderado, en audiencia señaló que:

1. i)No es cierto que se hayan suscrito contratos de riesgo compartido con las Cooperativas Mineras ahora peticionantes de tutela, y si existieran derechos adquiridos, como se plantea en la demanda tutelar, son aparentemente acuerdos con la "comunidad", organización que no es igual a una cooperativa conformada por algunos de sus miembros; siendo evidente que los accionantes pretenden subrogarse derechos de estas comunidades, sobre convenios que ya tienen el plazo vencido y que la Sociedad Minero Metalúrgica "RESERVA LTDA." no quiere renovar;
2. ii)Si se considera que los impetrantes de tutela denuncian que el acto lesivo se originó en la Resolución del Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/38/2019, la acción de amparo constitucional fue planteada fuera del plazo de inmediatez; a más que, los recursos que interpusieron en la vía administrativa de forma posterior a dicha Resolución Jerárquica, están orientados a cuestionar la competencia de la autoridad administrativa y la vulneración de la Ley de Procedimiento Administrativo, y no así la lesión de los supuestos derechos que se invocan en esta acción de defensa, de modo que no podría haber un pronunciamiento de la jurisdicción constitucional sobre extremos que no han sido impugnados; denotándose más al contrario, actos consentidos respecto a la supuesta actuación sin competencia de las autoridades administrativas con el planteamiento de recursos inidóneos;
3. iii)El tribunal de garantías no es una instancia ordinaria, en este caso en materia administrativa, para que pueda ingresar a revisar la legalidad ordinaria; a más que no se cumplieron los presupuestos para tal examen mediante la acción de amparo constitucional;
4. iv)La demanda tutelar no establece el nexo causal entre los derechos invocados como lesionados y los hechos que desglosa como base de su pretensión; y,
5. v)Se están vulnerando los derechos de la Sociedad Minero Metalúrgica "RESERVA LTDA.", ya que el hecho que los peticionantes de tutela hayan avasallado de manera permanente predios mineros, no otorga ningún derecho para sus agentes comisores.

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, por Resolución 057/2021 de 23 de noviembre, cursante de fs. 496 a 502 vta., concedió parcialmente la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Resolución del Recurso Jerárquico AJAM/DJU/RRJ/22/2020, inclusive hasta el vicio más antiguo "...es decir hasta después (no tenemos el expediente solo estas pruebas) de la interposición del memorial que tiene la suma 'Interpongo Recurso de Revocatoria demandando nulidad y de ilegal resolución' esto es de fecha 11 de septiembre de 2019, que entiendo ha sido presentado el 12 de septiembre de 2019" (sic); y que el Director Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM, responda o dicte resolución que corresponda con relación al memorial de '"interposición de recurso de revocatoria que demanda la nulidad de ilegal resolución"' (sic), dentro del plazo de veinte días conforme al art. 64 de la LPA; aclarando que, no se concede tutela respecto a los derechos a la petición, a la igualdad, al trabajo, al ejercicio del sistema cooperativo, de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos y del principio de legalidad. Esta decisión fue asumida bajo los siguientes argumentos:

1. a)En cuanto al debido proceso, es evidente que los accionantes interpusieron un recurso de revocatoria demandando la nulidad de la Resolución de Recurso de Revocatoria "...No. 29/2019 de fecha 29 de julio de 2019..." (sic), el que tiene una pretensión concreta diferente a la de la causa principal y que ameritaba una respuesta por parte de la Dirección Regional Potosí-Chuquisaca de la AJAM y no así por la Dirección Nacional de la AJAM, como se obró; ameritando sobre este punto la concesión de la tutela; y,
2. b)Con relación a los derechos adquiridos, al trabajo, al ejercicio del Sistema Cooperativo y de las Naciones y Pueblos Indígenas Originario Campesinos, éstos deben ser dilucidados ante la autoridad que corresponda; y, en cuanto al derecho a la petición por supuesta omisión de respuesta a las notas de 6 de noviembre de 2018 y de 27 de enero de 2020, además de otras de 5 y 13, ambos de septiembre de 2018, su reclamo es extemporáneo. Y, en cuanto al derecho a la igualdad, no se acreditó vulneración, pues de acuerdo a lo referido en audiencia, los impetrantes de tutela siguen ejerciendo sus actividades.