Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0105/2022-S1 Sucre, 20 de abril de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 38916-2021-78-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 41/2021 de 30 de marzo, cursante de fs. 55 a 59 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Mirian Orozco Saigua contra Placido Condori Mamani, Director General Ejecutivo a.i. del Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 29 de enero y 18 de febrero ambos de 2021 cursantes de fs. 9 a 17 y de fs. 21 a 22 vta., la accionante expreso los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 20 de febrero de 2019, ingresó a trabajar al SENASAG mediante la suscripción de dos contratos, el primero con una vigencia hasta el 30 de abril de 2019 y el segundo Contrato Administrativo de Personal Eventual SENASAG/CH 06/0069/2020 fue suscrito el 4 de mayo de mismo año con vigencia hasta el 31 de julio de 2020, desarrollando funciones propias y permanentes imprescindibles, desarrollando diversas labores cumpliendo instructivos superiores.
Señala que, sus funciones dentro el SENASAG se dieron durante la pandemia del Covid-19 etapa en la cual se halla reforzada la estabilidad laboral; por ello, el "Gobierno" promulgó normativa legal que estableció la prohibición de despido de trabajadores por ningún motivo, incluso el Director General Ejecutivo a.i. del SENASAG emitió un instructivo en ese sentido; sin embargo, de lo manifestado, recibió la COMUNICACIÓN INTERNA CI/SENASAG/JDCHQ/RR.HH/CONCL 031/2020 de 27 de julio, emitida por Leonardo Mario Avalos Cuellar, Jefe Departamental del SENASAG, haciéndole conocer la conclusión de su contrato el 31 de julio de igual año, fecha hasta en la cual desempeñó sus funciones; asimismo, se le indicó que su contrato es eventual y a plazo fijo.
Refiere que, el contrato no le fue entregado por un manejo político y bajo dicho criterio se procedió a cesarla de sus funciones sin el fundamento legal de conformidad a lo previsto en el art. 48.II de la Constitución Política del Estado (CPE). La naturaleza jurídica de la relación laboral encuentra su sustento en el art. 6 de la Ley Estatuto del Funcionario Público (LEFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- con relación a lo señalado por "EL Art. 5 del D.S. N° 27357 y el Art. 18 II) Inc. e) Núm. 5)..." (sic), el cual establece que no están sometidos a dicho estatuto, ni a la Ley General del Trabajo las personas que con carácter eventual se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el contrato y el ordenamiento legal aplicable, regulados por el Sistema de Administración de Bienes y Servicios -Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001-
Señala que, el contrato administrativo de personal eventual debe ser considerado como un contrato indefinido, tomando en cuenta que no existe causal alguna en la que haya incurrido o que se haya alegado por el SENASAG que se resolvió el contrato de conformidad a la cláusula décima tercera, tampoco corresponde, siendo una determinación arbitraria e ilegal; ya que, el DS 26115 no establece esa causal en la que se ampara la parte contratante para retirar a los funcionarios, lo que vulnera el derecho al trabajo, a la estabilidad laboral, y a recibir un salario; por cuanto, va en contra del art. 46.2 párr. I) de la CPE; asimismo, refiere que la rescisión vulnera el principio de seguridad jurídica.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La impetrante de tutela, denuncio la lesión de su derecho al trabajo, a la estabilidad laboral, al salario y a la seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 46.I, 48.I, 129 y 130 de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada y se disponga:
- a)La reincorporación al cargo de Administradora Regional del SENASAG; y,
- b)La reposición de todos sus derechos laborales durante el tiempo de su cesantía. I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional Celebrada la audiencia pública el 30 de marzo de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 48 a 54 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante, por intermedio de su representante en audiencia ratificó los fundamentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo el mismo, señaló que:
- 1)El contrato no le fue entregado en físico puesto que el manejo no fue el más prolijo dentro el SENASAG, ya que esos contratos se vinieron manejando de manera política, es decir, de manera discrecional, bajo ese criterio se procedido a cesarla de sus funciones;
- 2)Es importante que se haga la distinción entre lo que significa el contrato eventual, y el contrato permanente; por lo que, la Resolución Administrativa 650/07; señala que, las primeras son las que están vinculadas al giro habitual de la actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales, no tendría objeto la unidad económica; y, las segundas, las eventuales son aquellas que si bien están vinculadas al giro de la actividad, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, como ser suplencias por bajas médicas, descansos legales y otros cuyo milite temporal es su característica; consecuentemente, para labores propias y permanentes; por lo que, ese contrato no deja de ser simplemente simulado y ficticio;
- 3)Por consiguiente, al no estar reglamentado ese contrato, se convirtió a plazo fijo por las características vinculantes, que para dejárselo sin efecto debería haber una causal justificada, el SENASAG podía haber realizado un proceso disciplinario interno;
- 4)Por ultimo hace referencia al principio de subsidiariedad que se observó, ya que se debe agotar acciones o procesos para poder tener la vía expedita para una acción de amparo constitucional y que de acuerdo al "art. 54.II" al tratarse de acciones que pueda resultar tardía, les faculta para poder iniciar esa acción de manera inmediata; y,
- 5)Hicieron una solicitud de que se le pueda atender el pago de aguinaldos, como también la reincorporación, lamentablemente no fue contestada; por ello, solicitan se pueda disponer la nulidad de la COMUNICACIÓN INTERNA CI/SENASAG/JDCHQ/RR.HH/CONCL 031/2020, disponiendo reponer y restituir en su fuente de trabajo a la ahora peticionante de tutela al cargo de Administradora Regional del SENASAG y la reposición de todos sus derechos laborales durante el tiempo de su cesantía.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Placido Condori Mamani, Director General Ejecutivo a.i. del SENASAG, en audiencia a través su representante, manifestó que:
- i)La impetrante de tutela presto sus servicios en el SENASAG desde la gestión 2020, suscribiendo dos contratos eventuales en diferentes fechas, la primera finalizó el 31 de julio de 2020 (fs. 8), ella voluntariamente declara de forma escrita que fue contratada en dos oportunidades, el primero rige desde 20 de febrero de citado año con vigencia al 30 de abril de mismo año; posteriormente, suscribe un segundo contrato eventual que antes de firmar la ahora accionante "lee y firma", existe un contrato administrativo de personal eventual SENASAG/CHQ 06/0069/2020 con vigencia hasta el 31 de julio de igual año; y, es cierto que el 27 de referido mes y año se le hace conocer mediante comunicación interna la conclusión de su contrato por COMUNICACIÓN INTERNA CI/SENASAG/JDCHQ/RR.HH/CONCL 031/2020, firmada por el Jefe Departamental del SENASAG, que de las cláusulas del contrato (cuarta) se establece la naturaleza jurídica mediante un decreto (25/729) el SENASAG se rige bajo el "Art 6 de la Ley 2020 articulo 5 del Decreto Supremo 27/375 con relación al Art. 18 parágrafo dos inc. e) de fecha 16 de marzo de 2001..." (sic); por lo que, es un contrato administrativo corriente, no obstante obligados a conceder beneficios sociales u otros que emanen de la Ley general del Trabajo; asimismo, el contrato está inmerso dentro las previsiones de la Ley 1178; de igual forma, se menciona la cláusula séptima del plazo de prestación de servicios, que el contratado prestara sus servicios de forma eventual computándose el plazo a partir de la suscripción de su contrato hasta la fecha de que finaliza su contratación, sin lugar alguna a reconducción; y,
- ii)En este orden de razonamiento, concluyo y fenecido su contrato de 4 de mayo de 2020 al 31 de julio de igual año, en ninguna instancia se vulnera sus derechos; asimismo, cumplió todas las cláusulas del contrato eventual con partida presupuestaria de ciento veintiuno como trabajadores eventuales; por lo cual, la presente acción no corresponde, por ello pide se resguarde todos los derechos del debido proceso amparado bajo el art. 4 de la LEFP; toda vez que, el termino servidor público para efectos de esa ley se refiere también a los funcionarios y empleados públicos y otros que presten servicios en relación de dependencia entidades estatales cual sea la fuente de su remuneración, el art. 6 del mismo cuerpo legal, señala que otras personas que prestan servicio al Estado, no están sometidos al Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que con carácter eventual se vinculen contractualmente con una entidad pública estando sus derechos y obligaciones resguardados por un contrato bajo requisitos y condiciones resguardad por las normas básicas del sistema de administración de bienes y servicios.
I.2.3. Intervención de la tercera interesada.
Olivia Salazar Gutiérrez, pese a su legal notificación, conforme consta en acta cursante a fs. 24 vta., no presento informe escrito, ni se hizo presente en la audiencia señalada por la Sala Constitucional.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 41/2021 de 30 de marzo, cursante de fs. 55 a 59 vta., denegó la tutela solicitada, en base a los siguientes fundamentos:
- a)En el caso presente, se acusa la vulneración del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral, y al salario, reclamando la tacita reconducción de un contrato a plazo indefinido, previamente debe analizarse cual el régimen aplicable, si es la Ley General del Trabajo, el Estatuto del Funcionario Público, o está sujeta a un régimen especial o cual la normativa que rige a la entidad;
- b)En el caso, el SENASAG es una entidad pública que no está regida por la Ley General del Trabajo por tanto no le es aplicable, ni su decreto reglamentario, sino que su funcionamiento en cuanto a régimen de personal está regido por el Estatuto del Funcionario Público; por lo que, debe aplicarse esa norma;
- c)Por otra parte, tiene que analizarse en el caso concreto, cual es la categoría, puesto de trabajo o cual la relación jurídica de trabajo del ahora accionante con el empleador; evidenciándose que, se trata de un contrato eventual a plazo fijo, un contrato administrativo en el que se establece el inicio y el final de una relación jurídico laboral;
- d)En el caso, de la revisión del contrato suscrito entre la ahora peticionante de tutela y el SENASAG, se estipula que dicho contrato tiene vigencia hasta el 31 de julio de 2020, y el 27 de igual mes y año, a falta de cuatro días, para concluir la relación jurídica laboral le fue interpuesta la COMUNICACIÓN INTERNA CI/SENASAG/JDCHQ/RR.HH/CONCL 031/2020 de la conclusión de la misma; por lo que, no se evidencia que se trate de un despido a la ahora impetrante de tutela, sino únicamente la conclusión de la vigencia del contrato;
- e)Asimismo, lo señalado por la prenombrada, de manera confusa en una interpretación errónea de la aplicación de la Ley General del Trabajo, señala en sentido que la misma establece que cuando existen más de dos contratos consecutivos a plazo fijo, el tercero ya sería de carácter indefinido; aspecto que, no se evidencia por lo cual la entidad no se encuentra regida por la mencionada Ley como se estableció líneas arriba;
- f)Sin embargo, cuando se trata de servidores públicos regidos por la Ley del Estatuó del Funcionario Público como lo estableció la no opera en el sector público la conversión de un contrato de trabajo a plazo fijo en uno indefinido, aun continúe trabajando a pesar de haber cumplido el plazo de vigencia de su contrato eventual o suscriba más de dos contratos sucesivos de trabajo en base a normativa que regula el sector público, se entiende que no operara la tácita reconducción del contrato, ni la conversión a indefinido; por lo cual, la validez de dichos contratos se encuentran regidos por las normas que regulan las instituciones públicas y el contenido del propio contrato; por lo que, lo señalado por la entidad ahora demandada, es correcta, pues se evidencia la existencia de una relación contractual a plazo fijo en el que los derechos y obligaciones están establecidos en el mismo contrato, de ahí que no puede aplicarse normas, principios y disposiciones de la Ley General del Trabajo como pretende la ahora accionante al solicitar su reincorporación en base a que como se señaló, la prenombrada conocía el inicio y el final de la relación contractual y lo único que opero es el transcurso del tiempo para finalizar dicha relación, no teniendo ninguna eficacia el contrato suscrito, máxime, si la administración pública no tiene obligación alguna de contratar, mucho más si el plazo de vigencia del contrato ya ha concluido; y,
- g)Por otra parte en su argumentación pretendió aplicar las disposiciones de la Ley General del Trabajo, siendo que la relación laboral deviene de la suscripción de un contrato administrativo de personal eventual cuyo ente contratante se encuentra sujeta a la Ley del Estatuto del Funcionario Público.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:
II.1. Por Contrato de Prestación de Servicios Personal Eventual a Plazo Fijo SENASAG/CHQ-06/053/2020 de 20 de febrero de 2020, suscrito por Mirian Orozco Saigua -ahora accionante- y Humberto Coelho Añez, Director General Ejecutivo del SENASAG, ambos se someten a las partes de acuerdo a las siguientes Cláusulas:
"CUARTA (NATURALEZA DEL CONTRATO).- (...) Ley 830 que establece la naturaleza jurídica del SENASAG, Decreto Supremo 25729; el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria en procesos de contratación de personal se rige por el art. 6 de la Ley 2027; art. 5 del DS 27375 con relación al artículo 18 párrafo II inc. e), numeral 5) de 16 de marzo de 2001 referido a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, por lo que el presente contrato es un Contrato Administrativo, consiguientemente no está obligado a reconocer beneficios sociales u otros derechos que emanen de la Ley General del Trabajo y otras disposiciones conexas; tal cual reconoce la .
Asimismo, el presente contrato está inmerso dentro de las previsiones contenidas en la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 (...).
SEXTA: (OBJETO DEL CONTRATO) (...) El SENASAG contrata los servicios de forma EVENTUAL DE Mirian Orozco Saigua (...) como ADMINISTRADOR DEPARTAMENTAL DE LA JEFATURA DEPARTAMENTAL DE CHUQUISACA del SENASAG de conformidad con el perfil del cargo. SEPTIMA: (PLAZO DE PRESTACION DE SERVICIOS).- La contratada prestará los servicios de forma eventual, computándose el plazo a partir de la transcripción del contrato hasta el 30 de abril de 2020.
(...)
DECIMA SEPTIMA.- (ACEPTACION Y CONFORMIDAD).- Las partes intervinientes en el presente contrato declaran su plena conformidad con todas y cada una de las clausulas estipuladas en el presente contrato, por lo que en señal de aceptación para su fiel y estricto cumplimiento (...).
Es dado en la Ciudad de la Santísima Trinidad, 20 de febrero de 2020 (fs. 35 vta. a 39 vta.).
II.2. Consta Contrato de trabajo de 4 de mayo de 2020 (sin encabezamiento), en cuya clausula se establece:
"Séptima.- (PLAZO DE PRESTACION DEL SERVICIO).-
"... a partir de la fecha de suscripción del contrato hasta 31 de julio de 2020 sin lugar alguno a tácita reconducción, ni notificación de culminación del contrato" (sic [fs. 31 vta. a 35).
II.3. Cursa COMUNICACIÓN INTERNA CI/SENASAG/JDCHQ/RR.HH./CONCL 031/2020 de 27 de julio, emitida por Leonardo Mario Avalos Cuellar, Jefe Departamental del SENASAG, ante la ahora peticionante de tutela, con Ref., Conclusión de Contrato; señalando que, de acuerdo a la séptima cláusula de su contrato administrativo de personal eventual SENASAG/CHQ-06/0069/2020 el cual tiene vigencia hasta el 31 de julio de 2020; por lo que, le comunican la conclusión del mismo, instruyéndole la presentación de la documentación a su cargo hasta citada fecha de forma impostergable (fs. 2).
II.4. Por Oficio de 29 de diciembre de 2020, la ahora impetrante de tutela dirigiéndose a Leonardo Mario Avalos Cuellar, Jefe Departamental del SENASAG, solicitó reincorporación y pago de aguinaldo, haciéndole conocer la fecha de inicio del trabajo en la entidad y la conclusión de sus contratos; señalando que, sus funciones se dieron durante la pandemia etapa en la que se hallaría reforzada la estabilidad laboral por la contingencia a nivel mundial; asimismo, que el Gobierno Nacional emitió normativa al respecto, estableciendo la prohibición de no despedir a ningún trabajador por motivo alguno, incluso el "Director General Ejecutivo del SENASAG" emitió un instructivo en ese sentido; sin embargo, de lo manifestado recibió la COMUNICACIÓN INTERNA CI/SENASAG/JDCHQ/RR.HH/CNCL 031/2020 emitida el 27 de julio por Leonardo Mario Avalos Cuellar, Jefe Departamental del SENASAG, haciéndole conocer la conclusión de su contrato el 31 de julio de 2020 fecha hasta la cual desempeñó sus funciones; por lo que, solicitó la reincorporación al cargo de Administradora Departamental de esa entidad, el pago de sus salarios desde su ilegal desvinculación hasta el momento de su reincorporación efectiva (fs. 3 a 4).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al salario y a la seguridad jurídica; toda vez que, Placido Condori Mamani -ahora demandado- la desvinculó del cargo que venía ejerciendo, sin tomar en cuenta que al no estar reglamentado su contrato, el mismo paso a la modalidad de contrato indefinido debido a la tácita reconducción; motivo por el cual, considera que no podían vulnerarse los derechos antes denunciados; por ello, solicitó;
- 1)Se disponga la reincorporación al cargo de Administradora Regional del SENASAG; y,
- 2)La reposición de todos sus derechos laborales durante el tiempo de su cesantía hasta la reincorporación efectiva. En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas:
- i)Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral;
- ii)No opera en el sector público la tácita reconducción de un contrato de trabajo a plazo fijo en uno indefinido, por existir más de dos contratos sucesivos;
- iii)De los contratos administrativos de prestación de servicios;
- iv)Sobre lo estipulado en el contrato de Prestación de Servicios Personal Eventual a Plazo Fijo DAJ/PE 012/2020 de 2 de enero; y,
- v)Análisis del caso concreto. III.1. Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral El derecho del trabajador a la estabilidad o continuidad laboral, consistente básicamente en la garantía constitucional de conservar materialmente su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen un despido; derechos que se encuentran reconocidos por nuestra normativa nacional; así: La Constitución Política del Estado en sus arts. 46.I.2, 48.II, 49.III, y 50, refieren: "Artículo 46.
I. Toda persona tiene derecho: (...) 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias".
"Artículo 48.II (...) II. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.
(...)" (negrillas añadidas)
"Artículo 49
(...)
III. El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes".
"Artículo 50
(...)
III. El Estado protegerá la estabilidad laboral, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de seguridad social". Asimismo, la estabilidad laboral también se encuentra reconocida por el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982; que prevé: " Artículo 4.
No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio".
"Artículo 8 1. El trabajador que considere injustificada la terminación de su relación de trabajo tendrá derecho a recurrir contra la misma ante un organismo neutral, como un tribunal, un tribunal del trabajo, una junta de arbitraje o un árbitro.
(...)
"Artículo 10
Si los organismos mencionados en el artículo 8 del presente Convenio llegan a la conclusión de que la terminación de la relación de trabajo es injustificada y si en virtud de la legislación y la práctica nacionales no estuvieran facultados o no consideraran posible, dadas las circunstancias, anular la terminación y eventualmente ordenar o proponer la readmisión del trabajador, tendrán la facultad de ordenar el pago de una indemnización adecuada u otra reparación que se considere apropiada". (las negrillas son ilustrativas). De igual forma, el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4 manifiesta que: "Artículo 4º.- (Principios del Derecho Laboral) I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a. Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido en base a las siguientes reglas: - in dubio pro operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. - de la condición más beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida ésta debe ser respetada, en la medida que sea más favorable al trabajador, ante la nueva norma que se ha de aplicar. b. Principio de la Continuidad de la Relación Laboral, donde a la relación laboral se le atribuye la más larga duración imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador. c. Principio Intervencionista, en la que el Estado, a través de los órganos y tribunales especiales y competentes ejerce tuición en el cumplimiento de los derechos sociales de los trabajadores y empleadores. d. Principio de la Primacía de la Realidad, donde prevalece la veracidad de los hechos a lo determinado por acuerdo de partes. e. Principio de No Discriminación, es la exclusión de diferenciaciones que colocan a un trabajador en una situación inferior o más desfavorable respecto a otros trabajadores, con los que mantenga responsabilidades o labores similares. II. La presente enumeración de los principios laborales no son excluyentes con principios establecidos anteladamente, ni con las que pudieran incorporarse con posterioridad" (el resaltado es ilustrativo). "Artículo 11º.- (Estabilidad laboral) I. Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias.
(...)".
Mostrando 56 de 112 parrafos.