Texto del fallo
Texto de la resolucion
AUTO CONSTITUCIONAL 0105/2023-CA Sucre, 27 de febrero de 2023
Expediente: 51932-2022-104-AIC Acción de inconstitucionalidad concreta Departamento: La Paz
En consulta la Resolución de 7 de diciembre de 2022, cursante de fs. 113 a 128, pronunciada por el Director General de Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por la que rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Joaquín Fernando Zenteno Sejas en representación legal de la Empresa Minera Paititi Sociedad Anónima (EMIPA S.A.), demandando la inconstitucionalidad del art. 33.III del Protocolo de Actuación para la aplicación de la Ley de Procedimiento para la Restitución de Derechos Laborales -Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022-, aprobado por Resolución Ministerial (RM) 1377/2022 de 1 de noviembre, por ser presuntamente contrario a los arts. 9.2, 115.II, 117.I y 178.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN
I.1. Síntesis de la solicitud de parte
Por memorial presentado el 2 de diciembre de 2022, cursante de fs. 137 a 144, la parte accionante manifiesta que esta acción de control normativo tiene su origen en el hecho que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social elaboró, aprobó y aplicó el Protocolo de Actuación de las denuncias de despido injustificado y solicitudes de reincorporación laboral que se iniciaron conforme al procedimiento establecido en el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2010, para su adecuación a la transición conforme a las previsiones de la Ley 1468.
Agrega que, el procedimiento a seguir para la restitución de derechos laborales es regulado por el cuestionado art. 33.III del referido Protocolo, el mismo que define que una vez presentada la solicitud de los trabajadores, el Director General de Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitirá nota compeliendo al empleador al cumplimiento de la reincorporación laboral en un plazo no mayor a tres días hábiles, con la advertencia que de persistir el incumplimiento se emitirá inmediatamente pronunciamiento escrito con título coactivo realizando el cálculo de los salarios devengados, así como la remisión de antecedentes a la judicatura laboral a efectos de su ejecución, de acuerdo a lo previsto por el art. 14.I de la citada Ley 1468.
Añade que, el 19 de febrero de 2020, EMIPA S.A. comunicó a sus trabajadores el cese de operaciones y consecuente desvinculación laboral, interponiendo el 13 de marzo de ese año, demanda de consignación de pago de beneficios sociales, el cual se encuentra en recurso de casación ante el Tribunal Supremo de Justicia; por otra parte, los trabajadores iniciaron un proceso administrativo laboral ante el señalado Ministerio, en el cual se emitió la Conminatoria de Reincorporación, que en recurso jerárquico fue confirmada a través de la RM 698 de 2 de diciembre de 2020; razón por la cual, plantearon acción de amparo constitucional que fue resuelta por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Santa Cruz mediante Resolución 75/21 de 11 de junio de 2021, que concedió la tutela solicitada dejando sin efecto la indicada RM 698; en cumplimiento a lo que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social dictó la RM 581/21 de 14 de junio de 2021, por la cual dispuso nuevamente confirmar la Conminatoria de Reincorporación.
Indica que, contra la última Resolución Ministerial emitida formularon una segunda acción de amparo constitucional, que fue resuelta por la Sala Constitucional Tercera del departamento de La Paz, a través de la Resolución 196/2021 de 16 de diciembre, otorgando la tutela impetrada y disponiendo la nulidad de la Resolución Ministerial cuestionada, ante cuya resolución el referido Ministerio emitió la RM 116/22 de 27 de enero de 2022; y ante una nueva nulidad se dictó la RM 565/22 de 20 de mayo de ese año, que nuevamente determinó confirmar la Conminatoria de Reincorporación.
Señala que, en grado de revisión, la Resolución 196/2021 fue confirmada por la , ordenando al referido Ministerio que emita nuevas resoluciones, debiendo manifestarse sobre la causal demostrada por el empleador, determinando la existencia de causal de fuerza mayor; sin embargo, el citado Ministerio haciendo caso omiso a dicha Resolución les notificó con la Nota CITE: MTEPS-VMTPS-DGTHSO-YAMM-672-CAR/22 de 22 de noviembre de 2022, solicitando el cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación en un plazo de tres días, caso contrario se emitiría pronunciamiento expreso con carácter de título coactivo a efectos de su ejecución; por lo que, ante la imposibilidad de plantear cualquier tipo de contestación, excepción o impugnación, puesto que el Protocolo cuestionado no contempla esa posibilidad, presentaron nota en el Tribunal Constitucional Plurinacional, que se encuentra pendiente de resolución.
Manifiesta que, el cuestionado artículo no contempla la posibilidad de que el administrado pueda oponer defensa o descargo alguno, ni prevé la posibilidad de que pueda ejercer su defensa planteando excepción o impugnación, siendo inconstitucional que un procedimiento fije un plazo para el cumplimiento de una acción y no admita un medio de defensa, impidiéndole que acredite la emisión de la , que determina que no se puede obligar a reincorporar a trabajadores que prestaban servicios en una explotación minera cuando el yacimiento donde trabajaban se agotó; por lo que, el procedimiento previsto lesiona su derecho a la defensa al ser opuesto a los arts. 115.II y 117 de la CPE.
Por otro lado, la normativa impugnada también vulnera el debido proceso y la seguridad jurídica, contenidos en los arts. 9.2, 115.I, 117.I y 178.I de la Ley Fundamental; ya que, no es imparcial al considerar únicamente la versión de los trabajadores y no así de la empresa a la que representa. En cuanto a la relevancia constitucional para el caso concreto, el procedimiento establecido en el cuestionado artículo debe permitir definir si se cumplen los requisitos establecidos en el art. 32 del Protocolo de Actuación para la aplicación de la Ley 1468 y se disponga la posibilidad de que los empleadores puedan ejercer sus derechos a la defensa y de petición, siendo que la desvinculación laboral se debe a una causa de fuerza mayor, situación que se torna en inevitable, cuya consecuencia será que se ponga en riesgo el derecho a la libertad de los empleadores o de sus representantes sometidos a este procedimiento.
I.2. Respuesta a la acción
No cursa ninguna constancia de traslado a la parte contraria ni respuesta a la acción normativa presentada.
I.3. Resolución de la Autoridad administrativa consultante
Por Resolución de 7 de diciembre de 2022, cursante de fs. 113 a 128, el Director General de Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta, bajo los siguientes fundamentos:
- a)La parte accionante no efectuó ningún tipo de fundamentación o motivación respecto a la vulneración del derecho al debido proceso, pues la simple cita de la norma legal no es suficiente para alegar lesión alguna;
- b)En cuanto al derecho a la defensa, este fue plenamente garantizado y cumplido dentro de los recursos de revocatoria y jerárquico, emitiéndose en última instancia la RM 565/22, que de manera fundamentada tomó en cuenta las causas justificadas de desvinculación laboral, dando cumplimiento a la ; por lo que, no se evidencia ninguna infracción al indicado derecho; además, la parte solicitante no acompañó documental alguna que permita evidenciar el absoluto estado de indefensión que denuncia;
- c)La nota que impele al empleador al cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación no trata de un proceso administrativo, sino sobre la obligatoriedad de cumplimiento de la misma;
- d)Conforme al art. 10 del DS 28699, la determinación que asuma el aludido Ministerio respecto de la reincorporación de un trabajador, no está dejada al libre albedrío, "...sino que se encuentra circunscrita a constatar si el despido de que ha sido objeto un trabajador, es ajeno a las CAUSA LEGALES DE DESPIDO ESTABLECIDAS DE MANERA EXPRESA Y DETALLADA POR EL ARTÍCULO 16 DE LA LEY GENERLA DEL TRABAJO por cuanto está sujeta a la 'constatación' de que el empleador hubiera procedido de manera arbitraria, unilateral e injustificada, omitiendo el debido proceso y las garantías constitucionales..." (sic);
- e)La única finalidad que persigue la normativa cuestionada es el cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación emitida por el citado Ministerio, la cual emergió de un debido proceso, debiendo considerarse que esta tenía que ser cumplida de forma inmediata y obligatoria;
- f)Tanto en la vía administrativa como en la judicial, se evidencia una participación activa por parte de la empresa minera accionante a través de sus representantes acreditados;
- g)Los trabajadores ante el incumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación presentaron una acción de amparo constitucional, que mereció la Resolución 124 de 15 de diciembre de 2020, que dispuso la reincorporación y el pago de salarios devengados, determinación que fue incumplida por la empresa minera, entidad que tampoco observó la ;
- h)El 30 de septiembre de 2022 se promulgó la Ley 1468, la misma que ordenó que los procesos de despido y solicitudes de reincorporación laboral deberían adecuarse en su tramitación a la Ley mencionada, en el estado en que se encuentren; la misma que aprobó el Protocolo de Actuación para la aplicación de la Ley 1468;
- i)Si bien existe un pronunciamiento en la , no debe omitirse que también existe la SCP "0001/2022-S4", correspondiendo la aplicación del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional conforme establece la ;
- j)En el caso en análisis el procedimiento administrativo en el que podía interponerse esta acción de control normativo concluyó con anterioridad, emitiéndose una Conminatoria de Reincorporación a favor de los trabajadores, dejando expresa constancia que el precepto cuestionado solo está dirigida a perseguir el cumplimiento del acto administrativo emitido con anterioridad, al cual la empresa ahora accionante hizo caso omiso; por lo que, ante la inexistencia del proceso administrativo del que dependa la constitucionalidad o no de la norma impugnada, esta acción de inconstitucionalidad concreta es improcedente;
- k)El referido Ministerio actuó en apego al principio protector, al entrar en vigencia la Ley 1468, cuyo objeto es resguardar los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la inamovilidad laboral, para lo cual estableció un procedimiento especial, aprobando a través de la RM 1377/22, el citado Protocolo de Actuación;
- l)Al existir varias normas debe aplicarse la más favorable para el trabajador; es decir, la citada Ley; y,
- m)No se cumplió con los requisitos exigidos por el art. 24 del Código Procesal Constitucional (CPCo), en particular sobre la identificación de las normas constitucionales que se consideran infringidas y la ausencia de formulación de los motivos por los que se cree que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado.
I.4. Trámite procesal
Por Decreto Constitucional de 19 de diciembre de 2022 (fs. 133), se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar documentación complementaria, reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 1 de febrero de 2023 (fs. 163 y 164), el cual fue diligenciado el 17 de igual mes y año (fs. 164); por lo que, el presente fallo constitucional se encuentra emitido en el plazo determinado por ley.
II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN
II.1. Norma impugnada y preceptos constitucionales supuestamente infringidos
Se demanda la inconstitucionalidad del art. 33.III del Protocolo de Actuación para la aplicación de la Ley de Procedimiento para la Restitución de Derechos Laborales, por ser presuntamente contrario a los arts. 9.2, 115.II, 117.I y 178.I de la CPE. II.2. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad concreta
El art. 196.I de la Ley Fundamental, dispone que: "El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales".
En ese sentido, el art. 73.2 del CPCo, establece que la acción de inconstitucionalidad concreta procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.
Por otra parte, el art. 81.I del citado Código, prevé que: "La Acción de Inconstitucionalidad Concreta podrá ser presentada por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo, aún en recurso de casación y jerárquico, antes de la ejecutoria de la Sentencia"
En ese orden, el control de constitucionalidad debe realizarse previo cumplimiento de los requisitos determinados en el art. 24 del mismo cuerpo legal, que dispone que:
"I. Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos deberán contener:
1. Nombre, apellido y generales de ley de quien interpone la acción, demanda, consulta o recurso, o de su representante legal, acompañando en este último caso la documentación que acredite su personería. Además deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata.
2. Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción o recurso, cuando así corresponda.
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