Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0113/2023-S2 Sucre, 3 de abril de 2023
SALA SEGUNDA Magistrada Relatora: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado Acción de amparo constitucional
Expediente: 46071-2022-93-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 249/2021 de 17 de noviembre, cursante de fs. 1344 a 1349, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Javier Otto Roger Alba Braun por si y en representación de Ingry Putare Cuellar, Jaime Eduardo Oropeza Gamarra, Rolando Caro Miglino, Julián Pablo Paredes Méndez, Gloria Mery Cruz Llifuta, Edgar Emilio Vallejos Calle, Daniel Villafuerte Velásquez, Orlando Lucio Apaza Achacollo, Freddy Germán Sucojayo Quino, Javier Ernesto Ugarte Miranda, Julio Silvestre Mamani, Elvy Mario Flores Gonzales, Marcos Quiroga Quispe y Juan Carlos Flores Rodas contra Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social; Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia (ANB); y, Bernardo Abath Vargas Rivera, Director General de Servicio Civil del citado Ministerio.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 15 y 27 de octubre de 2021, cursantes de fs. 424 a 439 y 442 a 451 vta., los accionantes a través de su representante señalaron que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Por medio de concursos de méritos y exámenes de competencia, ingresaron a trabajar en la ANB; por tal motivo, la entonces Superintendencia de Servicio Civil, conforme lo establecido por el Estatuto del Funcionario Público, les asignó un número respectivo y los constituyó como "...FUNCIONARIOS DE CARRERA de la ADUANA NACIONAL DE BOLIVIA..." (sic); por lo que, comenzaron a ejercer funciones de manera ininterrumpida desde el 2001 hasta el 2021; momento en el que, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB -ahora demandada- dispuso sus retiros de esa institución, comunicando dicha decisión por medio de memorándums, haciendo referencia a la Disposición Final Séptima de la Ley del Presupuesto General del Estado, Gestión 2021 -Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020-; que suprimió la calidad de servidores públicos de carrera.
Por tal razón, en virtud a lo establecido por el art. 66 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) el cual regula el procedimiento de impugnación respecto a decisiones referidas al ingreso, promoción y retiro a la carrera administrativa dentro del plazo previsto; por ello, interpusieron recursos de revocatoria contra los referidos memorándums -actos administrativos definitivos-; empero, la aludida Presidenta en franco desconocimiento de la normativa aplicable, por medio de "...cartas notificadas en el DOMICILIO ESPECIAL señalado al efecto, conforme prevé el art. 18 del D.S. 26319..." (sic); bajo la referencia respuesta a su recurso de revocatoria, procedió a manifestarse acerca de los recursos planteados, señalando que las desvinculaciones se encontrarían enmarcadas dentro de la normativa legal vigente, sin tener presente aquella regla esencial de carácter protectivo en materia laboral, como es la de in dubio pro operario.
En ese aspecto, ante la existencia del silencio administrativo y considerando a su vez las cartas de respuesta a los recursos de revocatoria, interpusieron recursos jerárquicos, los cuales en virtud a la normativa específica -Estatuto del Funcionario Público- debieron ser sustanciados y resueltos por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; empero, nuevamente en franca transgresión a derechos y garantías, la prenombrada Presidenta, rehusó a cumplir con dicha remisión de las impugnaciones, las cuales en mérito a la normativa citada, debieron ser elevados ante la autoridad de la referida Cartera de Estado en el plazo de dos días de haber sido formulado, y procedió a responderlas mediante notas rotuladas "respuesta a recurso jerárquico".
Ante esa situación -incumplimiento de remisión de los recursos jerárquicos-, se reclamó ese aspecto ante la autoridad estatal de dicho Ministerio -codemandada- solicitando que bajo conminatoria de ley se exhorte a la citada Presidenta a realizar dicho envío de manera inmediata; sin embargo, transcurridos varios meses, aproximadamente en mayo de 2021, el Director General de Servicio Civil del citado Ministerio -ahora codemandado- respondió algunos de los memoriales planteados, ejerciendo de esta manera competencia que no le corresponde, sustentando en los mismos al Decreto Supremo (DS) 4469 de 3 de marzo de 2021; el cual, teniendo presente la fecha de los despidos, no se encontraba vigente.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Denunciaron la lesión de sus derechos a la petición, al trabajo, al ejercicio de la función pública, al debido proceso, a la defensa, al juez natural y a la doble instancia, citando al efecto los arts. 24, 46.I, 48.I y II y, 115 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela, disponiendo que la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB, remita los recursos jerárquicos planteados y la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, conozca, sustancie y resuelva los mismos mediante resolución motivada y fundamentada. I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 17 de noviembre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 1341 a 1343 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
Los accionantes a través de su abogado, ratificaron los argumentos expuestos en la acción de amparo constitucional, y ampliándolos expresaron que:
- a)La Ley 1356 se constituye en el sustento jurídico de los memorándums de retiro emitidos por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB, la cual no tomó en cuenta los postulados previstos por la Norma Suprema y el Estatuto del Funcionario Público;
- b)Respecto al pago de vacaciones, es necesario tener en cuenta que cuando se trata de funcionarios de carrera, la misma no es susceptible de compensación pecuniaria; por lo tanto, estos ante el retiro y/o cese de sus funciones, por las causales establecidas en su normativa especial, están obligados a tomar en plenitud dicho derecho; y,
- c)Los recursos de revocatoria que plantearon no fueron conocidos, tramitados así como tampoco resueltos por la aludida Presidenta Ejecutiva a.i.; por tal motivo, ante la aplicación del silencio administrativo, se formularon recursos jerárquicos, mismos que fueron remitidos a la autoridad competente, a efectos de que estos sean resueltos.
I.2.2. Informe de los demandados
Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de su representante, en audiencia de garantías sostuvo que:
- 1)No corresponde que los peticionantes de tutela pretendan exigir derechos que no le son aplicables de acuerdo a procedimiento, esto considerando lo establecido por la Ley 1356; y,
- 2)La aludida Cartera de Estado no cuenta con atribuciones para conocer, sustanciar, resolver o emitir resoluciones con relación a los recursos jerárquicos interpuestos por los prenombrados; por tal situación, solicitó se deniegue la tutela invocada.
Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB, por intermedio de sus representantes, mediante memorial presentado el 17 de noviembre de 2021, cursante de fs. 1313 a 1335, y en audiencia de garantías expresó que:
- i)Los recursos de revocatoria y jerárquicos planteados por los peticionantes de tutela fueron debidamente respondidos; por lo que, no se vulneró derecho o garantía alguna, más aun teniendo en cuenta que los memorándums de retiro están sustentados en la Ley 1356;
- ii)Los accionantes tuvieron la oportunidad de interponer una "...Acción de Inconstitucionalidad Concreta, durante la tramitación de sus recursos de revocatoria y jerárquico..." (sic); por lo tanto, opero en este caso la subregla concerniente al principio de subsidiariedad, aspecto por el cual no podrían ahora acudir a la vía constitucional mediante la activación de una acción de amparo constitucional;
- iii)No se vulneraron los derechos a la carrera administrativa, a la estabilidad, al trabajo, a la defensa y al debido proceso; en razón a que, los impetrantes de tutela al momento de su retiro tenían la calidad de funcionarios provisorios;
- iv)No se respetó el principio de inmediatez; debido a que, el presente mecanismo de defensa se lo presentó de manera extemporánea; además, se pidió a la Sala Constitucional realice la interpretación de la legalidad ordinaria, esto al cuestionar el contenido de los memorándums aludidos; y,
- v)Los solicitantes de tutela está conformada por "...16 recurrentes, en la cual tienen que tener una característica esencialmente igual, homogénea..." (sic); empero, en condiciones diferentes y contrarias, aspecto que incide en la admisibilidad de la presente acción de defensa, por ello, solicitó se deniegue la tutela impetrada.
Bernardo Abath Vargas Rivera, Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por memorial presentado el 17 de noviembre de 2021, cursante de fs. 515 a 519 vta., y en audiencia de garantías señaló que:
- a)Las actuaciones realizadas por las instancias del referido Ministerio, responden al mandato establecido por la Ley 1356, aspecto por el cual, se debe tener en cuenta que en virtud del principio de legalidad -toda vez que así lo dispone la norma-, la calidad de servidor público de carrera quedó suprimida;
- b)Las diferentes solicitudes presentadas por los accionantes se encuentran respondidas con la debida fundamentación y motivación y al haber sido atendidas, no existiría lesión alguna al derecho a la petición; y,
- c)La acción de defensa presentada posee incongruencias en cuanto a su petitorio; toda vez que, este "...pide que se resuelva un recurso jerárquico, pago de vacaciones, pide que se quede sin efecto un acto administrativo en base a la Ley 1356, además solicita que esta instancia de Acción Constitucional ordene a una autoridad sin competencia de por Ley de pronuncie..." (sic); aspecto por el cual, solicitó se deniegue la tutela peticionada.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 249/2021 de 17 de noviembre, cursante de fs. 1344 a 1349, denegó la tutela impetrada, con base en los siguientes fundamentos:
- 1)En el presente caso se tiene un litisconsorcio activo colectivo compuesto por dieciséis accionantes, el cual necesariamente debe presentar identidad de hechos, derechos vulnerados y en consecuencia un solo petitorio para su consideración; por lo tanto, al no establecerse dichos aspectos referidos a la existencia de una homogénea identidad en las pretensiones, no es posible atender las mismas; y,
- 2)El acto identificado como lesivo responde a diferentes fechas, tiempos y actos; lo que, denotó a su vez una ausencia del nexo de causalidad entre los hechos relatados y los derechos vulnerados, aspecto que al no haber sido individualizado genera una divergencia respecto al petitorio; motivo por el cual, al no existir un hilo conductor en la problemática planteada no es posible ingresar al análisis de fondo de la misma.
En vía de enmienda, complementación y aclaración, los accionantes mediante memorial presentado el 9 de marzo de 2022, cursante de fs. 1365 a 1367, impetraron se aclare los siguientes aspectos:
- i)Señale en qué momento se habrían mencionado los hechos que supuestamente motivan la resolución;
- ii)Refiera las razones jurídicas que dieron lugar al pronunciamiento respecto a Abad Silva Vigabriel, quien no es accionante; así como, no haber ingresado a realizar un análisis de fondo de la problemática, bajo el argumento de la causal de improcedencia prevista en el art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo); y,
- iii)Explique el incumplimiento de remisión de antecedentes de la causa al Tribunal Constitucional Plurinacional dentro del plazo previsto por la Ley Fundamental. En sustanciación y resolución, la mencionada Sala Constitucional a través de Auto de 10 de igual mes y año, cursante a fs. 1368, señaló que la citada Resolución constitucional se encuentra desarrollada en términos claros y conforme al citado Código; asimismo, de acuerdo a lo establecido por los arts. 13 y 36.9 del CPCo, las partes a objeto de satisfacer cualquier omisión, obscuridad o contradicción, cuentan con el plazo de veinticuatro horas para dicho cometido, debiendo en este caso tomar en cuenta la notificación realizada en secretaría de Sala, correspondiendo a las partes hacer el seguimiento respectivo.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Memorándum Cite 0164/2021 de 7 de enero, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB -ahora demandada- dispuso el retiro de la institución de Javier Otto Roger Alba Braun -accionante-; a esa decisión el aludido mediante memorial presentado el 13 de igual mes y año, interpuso recurso de revocatoria; emitiendo la Nota AN-PREDC-C-2021/0206 de 26 del referido mes, correspondiente a la impugnación planteada; a ello, el 1 de febrero del indicado año, planteó recurso jerárquico, mereciendo la Nota AN-PREDC-C-2021/0405 de 12 de marzo, pronunciada con relación al mencionado recurso; y, Nota de contestación CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0207-CAR/21 de 27 de mayo del mismo año, dictada por el Director General de Servicio Civil -codemandado-, comunicando al solicitante de tutela que en atención a su pedido respecto a la solicitud de remisión del recurso jerárquico, esta no podría ser atendida por no corresponder la misma (fs. 21 a 46).
II.2. Por Memorándum Cite 0168/2021 de 7 de enero, la citada Presidenta Ejecutiva a.i. dispuso el retiro de Ingry Putare Cuellar -peticionante de tutela- de la ANB; a esa decisión, el 13 de igual mes y año, la nombrada interpuso recurso de revocatoria, mereciendo la Nota AN-PREDC-C-2021/0209 de 26 de similar mes y año; a ello, por escrito presentado el 1 de febrero del indicado año, formuló recurso jerárquico, siendo respondido por Nota AN-PREDC-C-2021/0317 de 23 de febrero; y, teniéndose la Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0213-CAR/21 de 28 de mayo del mismo año, emitida por el referido Director General, contestando al memorial de 9 del citado mes y año, comunicando a la solicitante de tutela que en atención a su solicitud de remisión del mencionado recurso, esta no podría ser atendida por no corresponder la misma (fs. 54 a 76).
II.3. A través de Memorándum Cite 0171/2021 de 7 de enero, la señalada Directora Ejecutiva a.i. dispuso el retiro de la ANB de Daniel Villafuerte Velásquez -impetrante de tutela-, determinación que el 13 de igual mes y año, mereció recurso de revocatoria por el prenombrado, emitiéndose la Nota AN-PREDC-C-2021/0208 de 26 del mismo mes; a esa decisión, el aludido por escrito presentado el 1 de febrero del referido año, formuló recurso jerárquico; y, cursa Nota MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0217-CAR/21 de 28 de mayo, pronunciada por el citado Director General, comunicando al impetrante de tutela que en atención a su solicitud de remisión del recurso jerárquico, esta no podría ser atendida por no corresponder la misma (fs. 196 a 216).
II.4. Mediante Memorándum 2652/2021 de 1 de marzo, la aludida Presidenta Ejecutiva a.i. dispuso el retiro de la ANB de Gloria Mery Cruz Llifuta -hoy solicitante de tutela-; a ello, la aludida el 8 de igual mes y año, formuló recurso de revocatoria; y luego recurso jerárquico -24 del mencionado mes y año-, mereciendo este último la Nota AN-PREDC-C-2021/0932 de 7 de mayo, en respuesta al mismo; y, cursa la Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0221-CAR/21 de 28 del citado mes y año, pronunciada por el mencionado Director General, comunicando a la accionante que en atención a su solicitud de remisión del recurso jerárquico, esta no podría ser atendida (fs. 144 a 165).
II.5. Por Memorándum Cite 2936/2021 de 11 de marzo, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB dispuso el retiro de la referida institución estatal de Orlando Lucio Apaza Achacollo -impetrante de tutela-; a esa decisión el 18 de similar mes y año, el nombrado interpuso recurso de revocatoria, mereciendo la Nota AN-PREDC-C-2021/0847 de 28 de abril; no conforme con ello, formuló recurso jerárquico -5 de igual mes y año-emitiéndose la Nota AN-PREDC-C-2021/1005 de 12 de mayo; y, ante la solicitud de remisión de dicho recurso, el Director General codemandado dicto la Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0212-CAR/21 de 28 de mayo del mismo año, comunicando al peticionante de tutela que ese requerimiento no podría ser atendido (fs. 218 a 244).
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