0115/2023-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0115/2023-S1 Sucre, 28 de marzo de 2023

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de cumplimiento

Expediente: 38834-2021-78-ACU Departamento: Tarija

En revisión la Resolución 17/2021 de 1 de marzo, cursante de fs. 155 a 160, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Osvaldo Fernández Gutiérrez, Secretario Ejecutivo; Miguel Ángel Gallardo Villarpando, Secretario General; ambos de la Federación Sindical Única de Comunidades Campesinas de Tarija (FSUCCT); Nelzón Claudio Gaspar, Secretario Ejecutivo de la Central Sindical Única de Comunidades Campesinas de Padcaya; y, Alfredo Huarachi Avilés, Secretario Ejecutivo de la Central Sindical Única de Comunidades Campesinas contra Adrián Esteban Oliva Alcázar, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 18 y 25 de febrero de 2021, cursantes de fs. 28 a 31 y 60 a 61 vta., la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En la lucha por los derechos de los pueblos lograron la promulgación de Leyes, como la de Descentralización Administrativa, de Coparticipación Tributaria, y de Municipalidades, ello en busca de mejores días para ese sector olvidado por generaciones.

El sector campesino hizo prevalecer sus derechos logrando que se promulguen una serie de leyes a su favor; entre ellas, la Ley 3741 de 14 de septiembre de 2007, que "...autoriza transferir anualmente de manera directa no reembolsable, recursos departamentales provenientes de la renta petrolera, a la comunidades campesinas e indígenas del Departamento de Tarija, para la ejecución de iniciativas productivas comunales priorizadas por las comunidades campesinas e indígenas en el marco del Programa Solidario Comunal Departamental (PROSOL)..." (sic); la cual se desarrolló de manera efectiva, beneficiando a las comunidades campesinas con el mejoramiento de semillas, ganado, construcción de atajos de agua y del sistema de riego; empero, en la presente gestión, el órgano ejecutivo departamental exigió una serie de requisitos, como la habilitación de identificación tributaria para acceder a los beneficios del programa; debiendo hacer entrega cada comunidad de carpetas que contengan el objeto al que estarán destinados los recursos recibidos, dando cumplimiento a estas exigencias las comunidades campesinas; sin embargo de ello, el ente departamental incumplió con la Ley del Programa Solidario Comunal (PROSOL), dejando de entregar los recursos financieros para la ejecución del programa, afectando al pueblo; por lo que, se presentó notas solicitando reuniones de coordinación y programación de desembolsos de los recursos, sin merecer respuesta por parte del ente departamental; por ello, hace varios meses atrás enviaron distintas notas solicitando el desembolso del PROSOL 2020, para dar continuidad a los proyectos de las comunidades campesinas; incumpliendo así la Ley 3741, respecto al desembolso de los recursos financieros a favor de las comunidades campesinas para la ejecución de sus proyectos productivos.

I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplida

Consideran incumplidos los arts. 1 y 2 de la Ley 3741 de 14 de septiembre de 2007, emitida por el Honorable Congreso Nacional de Bolivia.

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela, disponiendo el inmediato desembolso de los recursos financieros para cumplir con los proyectos productivos.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 1 de marzo de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 152 a 154 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

I.2.2. Intervención de la parte demandada

I.2.3. Resolución

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 20 de octubre de 2021, cursante a fs. 189, se dispuso la suspensión del plazo procesal a objeto de recabar documentación complementaria; reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 27 de marzo de 2023; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es emitida dentro del plazo establecido en el Código Procesal Constitucional.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursa en expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Ley 3741 de 14 de septiembre de 2007, que establece lo siguiente:

Artículo 1°.- Se autoriza a la Prefectura del Departamento de Tarija, transferir anualmente de manera directa y no reembolsable, recursos departamentales provenientes de la renta petrolera, a las comunidades campesinas e indígenas del Departamento de Tarija, para la ejecución de iniciativas productivas comunales priorizadas por las comunidades campesinas e indígenas en el marco del Programa Solidario Comunal Departamental (PROSOL).

Artículo 2°.- Los mecanismos de funcionamiento, gestión, control social y evaluación del PROSOL, serán establecidos en un Reglamento que será aprobado mediante resolución expresa del Consejo Departamental, a propuesta del Ejecutivo Prefectural del Departamento de Tarija, quien concertará en su elaboración con la FSUCCT Federación Sindical Única de Comunidades Campesinas de Tarija, representada por sus nueve centrales con las Federaciones Campesinas de Yacuiba y Bermejo y con las organizaciones matrices de los pueblos indígenas (fs. 1).

II.2. Consta Reglamento Operativo del PROSOL, que dispone lo siguiente:

Artículo 3. (Objeto).- El objeto del presente Reglamento es normar la Transferencia, Ejecución, funcionamiento, gestión operativa del Programa Solidario Comunal Departamental (PROSOL), que tiene el propósito de fortalecer y promover la Producción Comunitaria, Sostenible, Campesina e Indígena, para garantizar la Seguridad y Soberanía Alimentaria.

(...)

Artículo 6. (La Gobernación).-

PARAGRAFO I.- La Gobernación del Departamento de Tarija es el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, es la entidad que tiene dentro de sus atribuciones la de ejecutar la Promoción y Administración de los Servicios para el desarrollo Productivo, Agropecuario y ejecutar Políticas Públicas a Nivel Departamental para elevar la Productividad y competitividad del Sector Productivo en el Marco de la Economía Plural.

PARÁGRAFO II.- Para fines del Programa Solidario Comunal Departamental (PROSOL) la Gobernación asume las siguientes atribuciones:

Literal a): Generar en coordinación con La FSUCCT que representa a las Centrales Provinciales, Sub Centrales y las Comunidades Campesinas e Indígenas las Políticas de fortalecimiento a la Economía Comunitaria en el marco del Programa de Transferencia Directa de Recursos Departamentales.

(...)

Literal d): Transferir recursos provenientes de las regalías petroleras anualmente a las comunidades campesinas e indígenas

(...)

Artículo 12. (Funciones de la Dirección Departamental del PROSOL).- La Dirección Departamental del PROSOL tendrá las siguientes funciones:

(...) Numeral 6): Garantizar oportunamente la transferencia de recursos a las comunidades campesinas y/o Indígenas del Departamento de Tarija de acuerdo a un plan de transferencias que establezca el Calendario Anual Agrícola zonificada hasta el primer semestre de cada año fiscal, previo al cumplimiento de procedimiento establecido en el programa.

Artículo 28. (Revisión y conformidad de la Solicitud de Transferencia).-

PARÁGRAFO I.- La Dirección Departamental del PROSOL a través de los técnicos son los encargados de revisar y verificar el llenado correcto de los formularios.

PARÁGRAFO II.- La revisión consistirá en la verificación, de que cada solicitud de transferencia realizada por la comunidad cuente con la siguiente documentación:

Numeral 1): Formulario de Solicitud de Transferencia de Recursos con la información completa firmado por el Representante Legal de la Comunidad Campesina o Pueblo Indígena.

Numeral 2): Listado actualizado del número de Afiliados, acompañado de la declaración jurada que así lo certifique.

(...)

Numeral 4): Acta de la Asamblea Comunal de elección de los Responsables de Administración Comunal debidamente llenada y firmada.

Numeral 5): Compromiso de buena ejecución de la Iniciativa Productiva Comunitaria firmada por cada uno de los Responsables de Administración Comunal.

(...)

Artículo 29.- (Transferencia de Recursos).-

(...)

PARÁGRAFO II.- Una vez que la solicitud de Transferencia cuente con los requisitos establecidos en el Parágrafo II del artículo 28 del presente reglamento y la cuenta financiera comunal se encuentre habilitada, la Dirección Departamental del PROSOL procederá a la transferencia de la totalidad del presupuesto, acción que será comunicada a la Comunidad Campesina e Indígena (fs. 200 a 215).

II.3. Cursa Nota CITE F.S.U.C.C.T. 119/2020 de 4 de agosto, emitida por el Comité Ejecutivo de la FSUCCT dirigida a Adrián Esteban Oliva Balcázar, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija -ahora demandado-, solicitando el desembolso de PROSOL 2020, haciendo conocer que se encuentran paralizadas setenta y tres comunidades esperando las transferencias para la ejecución de siembras de productos agrícolas (fs. 20).

II.4. Mediante Carta CITE F.S.U.C.C.T. 138/2020 de 9 de octubre, el Comité Ejecutivo de la FSUCCT solicitó a la autoridad demandada y a Manuel Figueroa, Secretario de Economía y Finanzas dependiente del citado ente departamental, el desembolso de PROSOL 2020, al encontrarse las comunidades paralizadas en la ejecución de sus actividades para garantizar la seguridad alimentaria en el departamento de Tarija (fs. 21).

II.5. Consta Nota CITE F.S.U.C.C.T. 144/2020 de 23 de octubre, mediante la cual el Comité Ejecutivo de la FSUCCT, solicitó a María Lyly Morales, Secretaria de Desarrollo Productivo de la entidad departamental, continuar con el desembolso del PROSOL 2020, al encontrarse las comunidades paralizadas en la ejecución de sus actividades (fs. 22).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

III.1. La naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento

El Estado Plurinacional de Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho, cuyo postulado esencial se traduce en respeto, vigencia y sometimiento ante la ley, estableciendo al efecto una cadena jerarquizada del ordenamiento jurídico que se desprende de una Ley Fundamental: La Constitución Política del Estado; en ese contexto, el constituyente con la finalidad de darle eficacia al ordenamiento jurídico, dispuso:

Artículo 134.

I. La Acción de cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

II. La acción se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la Acción de Amparo Constitucional.

III. La resolución final se pronunciará en audiencia pública, inmediatamente recibida la información de la autoridad demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. La autoridad judicial examinará los antecedentes y, si encuentra cierta y efectiva la demanda, declarará procedente la acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido.

IV. La decisión se elevará, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo, sin que por ello se suspenda su ejecución.

V. La decisión final que conceda la Acción de Cumplimiento será ejecutada inmediatamente y sin observación. En caso de resistencia, se procederá de acuerdo con lo señalado en la Acción de Libertad. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a las sanciones previstas por la Ley (las negrillas son añadidas).

De lo que se entiende, que la acción de cumplimiento está dirigida con el objetivo de que el servidor público cumpla de manera efectiva con la Constitución Política del Estado y la ley.

En ese entendido, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció que:

La acción de cumplimiento, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 134 de la CPE, procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

(...)

Consecuentemente, al ser un proceso constitucional, cuya finalidad es garantizar el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley, no solamente protege los principios de legalidad y supremacía constitucional, sino que, ante el deber omitido por el funcionario público, resguarda de manera indirecta los derechos y garantías constitucionales.

De igual forma, la SCP 0645/2012 de 23 de julio, en su Fundamento Jurídico III.3, desarrolló sobre la naturaleza procesal de la acción de cumplimiento; estableciendo que:

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

(...)

Efectivamente, si el deber de cumplir lo dispuesto en las normas constitucionales y legales tiene su fundamento en el principio de legalidad y supremacía constitucional, en la seguridad jurídica, y en la necesidad de garantizar las condiciones necesarias para el pleno ejercicio de derechos y garantías; el incumplimiento de dicho deber indubitablemente genera una amenaza para el normal desarrollo de los mismos y vulnera lo previsto por el art. 14.III de la CPE, que determina: 'El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos'.

De la jurisprudencia precedente, se extrae que no sólo los servidores públicos pueden ser demandados mediante la acción de cumplimiento, sino también los particulares que incumplan con la Norma Suprema y la ley.

Por su parte, la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo; realizo un análisis de la jurisprudencia constitucional, respecto a las características peculiares y al ámbito de protección de la acción de cumplimiento; estableciendo que:

Asimismo, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, citada por la SCP 0414/2019-S4 de 2 de julio, advirtiendo otras características para la procedencia de la acción de cumplimiento, entendió lo siguiente:

...debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión (las negrillas son añadidas).

Consiguientemente, de todo lo precedentemente descrito, se concluye que la acción de cumplimiento es un instituto jurídico que tiene la finalidad de garantizar el cumplimiento de la Constitución y demás leyes, contribuyendo así a la seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; en atención a dicha finalidad, la referida acción de tutela se configura como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo ser invocado ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la ley, los mismos que deben ser claros, expresos y exigibles.

III.2. De la renuencia de cumplimiento en la autoridad demandada, como paso previo a la interposición de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento, conforme establece el art. 134.I de la CPE, ha sido diseñada por el constituyente para darle eficacia al ordenamiento jurídico, a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las disposiciones constitucionales y en las leyes, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Ahora bien, tratándose de una acción de defensa extraordinaria, cuya activación obedece al cumplimiento de ciertos requisitos conforme establece el art. 66 del CPCo, la acción de cumplimiento no procederá:

1. Cuando sea viable la intervención de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada. 4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley (las negrillas son añadidas).

Al respecto, la SCP 0481/2021-S2 de 27 de agosto2, aplicó la explicación al respecto de la SC 1312/2011-R, la cual indicó que el principio de no supletoriedad en la acción de cumplimiento, implica que la activación de esta acción solo se da cuando la autoridad demandada haya tenido la posibilidad de dar cumplimiento a la norma objeto de este tipo de acciones de tutela, es decir, que previo a su planteamiento debe solicitársele el cumplimiento del deber -considerado- omitido, sin que ello implique luego agotar la vía legal al respecto -pues no es exigible el principio de subsidiariedad en este tipo de demandas constitucionales- dicha situación dará al demandado la oportunidad de allanarse o no a la solicitud de cumplimiento y precisamente este segundo caso será el que dará sentido o motivará la interposición de una acción de cumplimiento, pues será lo que indicará el incumplimiento, quedando así expedita la vía constitucional, a través de la acción de cumplimiento.

Consiguientemente, de lo citado, cabe resaltar como uno de los requisitos para la presentación de esta acción, que previo a ella, es necesaria la exigencia al servidor público demandado, de cumplimiento de la norma omitida, de lo contrario la referida acción no puede prosperar, pues dicha autoridad no tuvo la oportunidad de restablecer la referida omisión en el cumplimiento de la norma.

III.3. Improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneran derechos y garantías tuteladas por la acción de amparo constitucional

La acción de cumplimiento, conforme establece el art. 134.I de la CPE, ha sido diseñada por el constituyente para darle eficacia al ordenamiento jurídico, a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las disposiciones constitucionales y en las leyes, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Ahora bien, tratándose de una acción de defensa extraordinaria, cuya activación obedece al cumplimiento de ciertos requisitos conforme establece el art. 66 del CPCo, la acción de cumplimiento no procederá:

1. Cuando sea viable la intervención de las acciones de Libertad Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley (las negrillas son nuestras).

Conforme a la norma citada precedentemente, se establece que la acción de cumplimiento no procede en "...procesos y procedimientos propios...", se establece como causal de improcedencia cuando el acto reclamado emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y las Administraciones Departamentales, Municipales y Autonómicas.

En ese entendido, la SCP 2242/2012 de 8 noviembre, con referencia a dicha causal, refirió que:

...la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.

Entendimiento que fue asumido en la SCP 0691/2013 de 3 de junio², la cual señaló que:

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en "procesos y procedimientos propios", se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).

Asimismo, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre; respecto a las causas de exclusión para activar la acción de cumplimiento, refirió que:

...es pertinente aclarar que el vocablo "ley", debe ser interpretado a la luz de criterios sistémicos y teleológicos de interpretación constitucional, en tal sentido, de acuerdo al diseño del Estado Plurinacional de Bolivia, la tutela frente al incumplimiento de la ley, no puede ser reducida a la ley en sentido formal, sino también a la ley en sentido material, es decir a toda la normativa, que independientemente de su fuente de producción, tiene el carácter de generalidad.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa (las negrillas son añadidas).

De igual forma las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1028/2016-S1 de 26 de octubre3, 1284/2016-S3 de 22 de noviembre4, 0991/2017-S2 de 29 de Septiembre5 y 0620/2018-S1 de 11 de octubre6; reiteraron sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneren derechos y garantías que pueden ser tutelados por la vía de la acción de amparo constitucional; conforme también estableció la 0SCP 0050/2019-S1 de 1 de abril; la cual refiere que:

En suma, no procede la acción de cumplimiento, cuando se pretende el cumplimiento de un deber omitido dentro de un procedimiento propio de la administración pública central o autonómica o un proceso administrativo, en el que se vulneren derechos o garantías fundamentales, que son objeto de protección por la vía de la acción de amparo constitucional.

De las cuales se establece que la acción de cumplimiento no procede, al pretender exigir el cumplimiento del deber omitido por una autoridad pública, por cuanto ésta se halla facultada de conocer y resolver procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, que se halla regulados en la ley y que, en todo caso, ante la evidencia de lesión de derechos y garantías constitucionales, éstos deberán ser reclamados mediante la acción de amparo constitucional.

III.4. La reconducción procesal en las acciones de defensa

Este Tribunal, a través de sus Resoluciones, busca otorgar tutela constitucional efectiva a toda persona que considere que sus derechos o garantías están siendo lesionados; en ese sentido, su misión constitucional es la de resguardar el derecho de acceso a la justicia constitucional, teniendo como criterio de actuación al principio pro actione. Ahora bien, los mecanismos para lograr aquel cometido son las denominadas acciones de defensa, las cuales se establecen en la Constitución Política del Estado (Titulo IV, Capitulo Segundo; Sección I). Mismas, que por su propia naturaleza jurídica, exigen determinados presupuestos para su correspondiente activación; singularidades que han generado en la práctica escenarios en los que las personas, por diferentes circunstancias, se decanten por presentar una u otra acción de defensa, inidónea con relación al derecho o garantía del que pretenden su tutela, que al final desembocaba en la denegatoria de la misma, por aspectos estrictamente formales. Ese contexto es el que justifica el reconocimiento del instituto de la reconducción procesal en la jurisdicción constitucional; por el cual, en aras de dar prevalencia a la justicia material por sobre la justicia formal, es posible encausar la acción de defensa inidónea, a la realmente pertinente para el análisis en el fondo de los hechos que son denunciados.

Sobre el particular, este Tribunal se ha pronunciado a través de diferentes fallos constitucionales. En ese sentido, se tiene a la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, como primer antecedente, donde una acción de cumplimiento fue reconducida a una acción amparo constitucional con base en los siguientes fundamentos:

...el intérprete constitucional siempre debe establecer una solución que maximice y priorice una tutela constitucional efectiva y un amplio acceso a la justicia constitucional y considerando que la implementación de nuevas acciones de defensa, generan un tiempo -prudencial claro-, para su correcta aplicación entre los justiciables; entonces, con la finalidad de evitar denegación de justicia constitucional, este Tribunal, de manera transitoria y solamente en casos en los cuales exista la apertura de procesos judiciales o procedimientos administrativos, en los cuales se haya exigido el cumplimiento de un mandato constitucional o legal omitido, y se haya agotado todas las instancias existentes, verificando la relevancia constitucional del caso, podrá -de manera fundamentada y justificando la necesidad de hacer prevalecer la justicia material en relación a las formalidades establecidas-, reconducir la tramitación a un proceso de amparo constitucional.

Más adelante, a través de la SCP 0347/2012 de 22 de junio y ahora con observancia del principio pro actione7, se recondujo un recurso directo de nulidad a una acción de amparo constitucional, sin que se establezca ninguna condición para su práctica en consideración de futuros casos; siendo los fundamentos los siguientes:

Es evidente que la usurpación de competencias, es una figura que se encuentra dentro del ámbito de tutela del recurso directo de nulidad de acuerdo a la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, sin embargo, sin alterar esta línea jurisprudencial, se aplica excepcionalmente el principio pro actione para situaciones en las cuales exista una manifiesta, grave e irreparable vulneración a derechos fundamentales, de manera excepcional y aplicando el método de la ponderación, con la finalidad de asegurar la justicia material, se flexibiliza para este efecto los presupuestos procesales, solamente con la finalidad de asegurar la materialización de los valores de justicia e igualdad, posibilitando tutelar el derecho a la competencia como elemento del debido proceso a través de la acción de amparo constitucional (las negrillas son añadidas).

Similar entendimiento se siguió a través de la SCP 0645/2012 de 23 de julio, donde por primera vez se recondujo una acción de cumplimiento a una acción popular presentada por pueblos indígenas; cuyos fundamentos establecieron al margen del tópico en cuestión, que deben observarse los presupuestos de admisibilidad y procedibilidad que de forma particular tiene cada acción de defensa con el objeto de no desnaturalizarlas, como única condición:

...por la cual se justifica que frente a una acción presentada, el intérprete advierta que los contenidos de la demanda se acomodan más a la tramitación de otra acción de defensa (acción de libertad, de protección de privacidad, amparo constitucional, acción popular) y de esta manera pueda, al amparo de los principios de eficacia de los derechos fundamentales, economía procesal, prevalencia del derecho sustantivo sobre el derecho adjetivo, pro actione y iura novit curia, reconducir la tramitación de la acción de cumplimiento a un proceso de acción de libertad, de protección de privacidad, amparo constitucional o acción popular, atendiendo ciertos requisitos a ser desarrollados por la jurisprudencia constitucional en el caso específico, donde se advierta la necesidad de reconducir su tramitación a otro proceso constitucional.

Precisamente son los principios antes mencionados que constituyen la razón primordial por la cual debe operarse la reconducción del proceso constitucional; así se tiene que, no obstante las acciones de defensa tienen delimitados sus requisitos de admisibilidad así como un procedimiento específico y que en su tramitación, según la naturaleza de la acción de defensa invocada, deben exigirse la concurrencia de formalismos que ayudan a preservar su naturaleza excepcional, ello no significa que deba darse prioridad a estas formalidades, entendidas como una unidad, por encima de la esencia misma del sistema de control tutelar cuyo fin primordial es el resguardo de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por lo cual deberá extenderse la comprensión del alcance de exigibilidad de estos requisitos, a fin de garantizar la tutela constitucional efectiva y la esencia de los procesos constitucionales (las negrillas son añadidas).

En ese sentido, a través de la SCP 2271/2012 de 9 de noviembre, una acción de libertad se recondujo a una acción de amparo constitucional, en la cual, para el análisis de fondo del caso, se verificó el cumplimiento de los presupuestos de admisibilidad y procedibilidad de la última acción de defensa mencionada. Criterio que se asentó a través de la SCP 0210/2013 de 5 de marzo, donde una acción de cumplimiento se recondujo a una acción de amparo constitucional; empero, en esa ocasión se ampliaron los razonamientos en un sentido progresista, y de manera expresa sostuvo la posibilidad de aplicar el instituto de la reconducción procesal en todas las acciones de defensa establecidas en la Constitución Política del Estado, ante la evidente lesión de derechos y garantías de las personas; siendo los fundamentos que sustentan la misma, los siguientes:

...esto de ninguna manera se constituye en limitante alguna para que otras acciones de defensa también puedan ser reconducidas, pues, en todo caso, se debe atender a los fines esenciales de los procesos constitucionales que, en el caso de las acciones tutelares, como se tiene señalado, es el de respeto y vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; así como los principios de la función judicial y, en concreto, los principios procesales de la justicia constitucional que han sido precedentemente referidos

(...)

De lo dicho se extrae que la posibilidad de reconducción de acciones, no alcanza únicamente al Tribunal Constitucional Plurinacional, sino también a los jueces y tribunales de garantías, pues en virtud de los principios de la justicia constitucional que han sido ampliamente referidos, están compelidos a efectivizar los derechos y garantías que fueron ilegalmente amenazados o restringidos, dando concreción a los fines de la justicia constitucional, dejando atrás las rémoras de una justicia colonial, anclada en formalismos, vivificando así los postulados del nuevo constitucionalismo boliviano, centrado en el respeto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales".

Criterio que se fue reiterando a través de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0897/2013 de 20 de junio y 0487/2014 de 25 de febrero8. Ahora bien, con el objeto de que sea condensada la jurisprudencia referente al instituto de la reconducción procesal en la jurisdicción constitucional, donde para su aplicación no sea necesario observar ninguna condición al margen de las que corresponden a cada acción de defensa (admisibilidad y procedencia), a través de la SCP 0778/2014 de 21 de abril, se fundamentó lo siguiente:

...más allá de un ritualismo extremo, en el Estado Plurinacional de Bolivia, en el marco de la descolonización de la justicia, deben en ciertos casos y más aún en temáticas vinculadas con pueblos y naciones indígena originario campesinos, flexibilizarse procedimientos en el marco de un debido proceso intercultural para que prime así una real materialización no sólo de normas supremas positivas, sino esencialmente de valores plurales supremos, por esta razón, la reconducción de procedimientos constitucionales, se configura en términos de descolonización de la justicia, como un mecanismo idóneo destinado a asegurar un real acceso a la justicia constitucional especialmente para pueblos y naciones indígena originario campesinos.

En el contexto señalado, de acuerdo a circunstancias concretas y en aplicación del método de ponderación para cada caso, la activación del control tutelar de constitucionalidad a través de cualquiera de las acciones de defensa, en mérito a la naturaleza de derechos a ser tutelados, podrá ser reconducida procesalmente por el Tribunal Constitucional Plurinacional a la acción idónea para el resguardo de los derechos denunciados como vulnerados, labor que tiene la finalidad de consolidar una verdadera materialización del orden constitucional imperante, resguardar el principio de justicia material y asegurar un real acceso a la justicia constitucional, resguardando así la vigencia de valores plurales supremos como ser el "vivir bien" en el marco de los lineamientos propios del pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, postulado que se configura como un razonamiento, conocimiento o saber de carácter esencial para el presente fallo constitucional.

Lo señalado orienta a que los jueces y tribunales de garantías, así como el Tribunal Constitucional Plurinacional, puedan reconducir de oficio las acciones de defensa inidóneas a las pertinentes, para el resguardo de los derechos y garantías lesionados, efectuando una ponderación en cada caso y observando los presupuestos de activación que exigen de forma particular. No obstante a ello, los fundamentos hasta aquí referidos fueron modulados por los inherentes a la SCP 0617/2016-S2 de 30 de mayo, donde se estableció que la aplicación del instituto de la reconducción procesal en la jurisdicción constitucional, no opera en todos los casos, sino, que el mismo estaría reservado única y exclusivamente para las personas que conformarían los denominados grupos vulnerables, quienes merecerían una protección constitucional reforzada por su condición; siendo los fundamentos que sustentan esa premisa lo siguientes:

Ahora bien, en consideración a que la reconducción o conversión de acciones constitucionales se efectúa en favor del accionante, es menester fijar parámetros claros a efectos de su aplicación y a fin de garantizar la tutela constitucional efectiva y la esencia de los procesos constitucionales; en consecuencia, el razonamiento o doctrina constitucional precedentemente referido (reconducción o conversión de acciones) no opera ni es aplicable en todos los casos, sino que, dicha pauta de interpretación es de aplicación exclusiva y reservada para determinadas circunstancias y sujetos procesales en particular; es decir, si la justicia constitucional, a tiempo de examinar la acción de cumplimiento, advierte que el contenido de la demanda permite adecuar y reconducir a otra acción tutelar, además de constatar una evidente lesión de derechos, previamente deberá tener certeza y convicción que la protección constitucional que se pretende otorgar será favorable y beneficioso para grupos que requieren una protección constitucional reforzada; en efecto, si bien es cierto que el ser humano -en general- es vulnerable por su misma naturaleza mortal, no es menos evidente distinguir elementos o grupos más vulnerables que otros, precisamente porque tienen disminuidas sus capacidades para hacer frente a las eventuales lesiones de sus derechos y garantías, característica ésta que constituye una condición elemental para integrar a un colectivo en condiciones de clara desigualdad material en relación al colectivo mayoritario.

(...) Por lo tanto, la reconducción o reconversión de las acciones constitucionales, está reservada única y exclusivamente para grupos que demanden una protección constitucional reforzada; es decir, para personas con capacidades especiales o diferentes (discapacitados); para la minoridad (niños, niñas y adolescentes); para pueblos indígena originario campesinos, así como afrodescendientes; personas de la tercera edad o adultos mayores; mujeres en estado de gestación; y, personas con enfermedades graves o terminales. Debiendo tomarse en cuenta el presente razonamiento efectos de la reconducción o reconversión de acciones".

En el marco de lo desarrollado precedentemente, donde se efectúa una sistematización de la evolución dinámica de la jurisprudencia en torno al instituto de la reconducción procesal de acciones de defensa, se identificó dos razonamientos diferentes y opuestos entre sí, referidos a los términos para aplicar el mismo; así, la primera reflexión refiere que la reconducción procesal procederá sin la exigencia de condiciones previas; y, la segunda reflexión refiere que la reconducción procesal está reservada única y exclusivamente para grupos que demanden una protección reforzada, como las personas con discapacidad, niños, niñas y adolescentes, personas de la tercera edad, mujeres en estado de gestación, personas con enfermedades graves o terminales; y, para los pueblos indígena originario campesinos.

Consecuentemente, ante dos posiciones contrapuestas respecto a una temática similar, este Tribunal, con el propósito de velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, el respeto y vigencia de los derechos y garantías de las personas, efectúa una labor hermenéutica que genera una amplia jurisprudencia; que luego de un análisis dinámico e integral, identifica aquellas líneas que resolvieron una problemática jurídica recurrente y uniforme con razones e interpretaciones consideradas progresivas y favorables para la protección de los derechos y garantías de las personas; mismas que según sus particularidades constituyen en el estándar más alto, conforme a los fundamentos de la SCP 2233/2013 de 16 de diciembre, que establecieron la aplicación del estándar más alto, ante la existencia de dos líneas jurisprudenciales contradictorias9. En ese sentido, este último entendimiento conlleva dos consecuencias prácticas; siendo una de ellas, la referida a que, ha momento de resolverse un caso concreto y después de corroborar la existencia de dos razonamientos contrarios al interior de la jurisprudencia, puede optarse por vincularse a la que responda al estándar más alto que otorga tutela de manera más progresiva y favorable a los derechos y garantías de las personas; lo cual, dentro la dinámica hermenéutica constitucional adoptada por este Tribunal, así como el carácter progresivo y el principio de favorabilidad establecido en los arts. 13.I y 256.I de la CPE, resulta constitucionalmente permisible, constituyéndose obligatorio actuar en consecuencia en mérito a los Tratados Internacionales que establecen derechos y garantías más favorables a las contenidas en la misma Norma Suprema, los cuales impelen a nuestro Estado a su aplicación como parte suscribiente de los mismos.

Ahora bien, en atención a los fundamentos de la SCP 2233/2013 de 16 de diciembre, se considera que, en un Estado Constitucional de Derecho como el nuestro, que por voluntad del constituyente se incorporaron en nuestra Constitución Política del Estado un conjunto de derechos y garantías en favor de las personas, constituyen al Estado Plurinacional de Bolivia en un Estado garantista; ello implica, que este Tribunal, conforme establece el art. 196 de la CPE, tenga la misión de precautelar por la vigencia y respeto de los referidos derechos y garantías, por lo que debe ajustar sus razonamientos al carácter progresivo y al principio de favorabilidad en pos de los mismos (arts. 13.I y 256.I de la CPE). En ese entender, es imperioso aplicar entendimientos y razonamientos más favorables y menos restrictivos para el acceso a la justicia constitucional, en cuanto a la invocación de tutela vía acción de libertad por indebido procesamiento; razón por la cual, respecto a aplicación de la reconducción procesal, y luego de advertir dos entendimientos diferentes, en apego a la jurisprudencia desarrollada en la citada SCP 2233/2013, se opta por seguir y aplicar los fundamentos desarrollados en la 0SCP 0778/2014-S3 de 27 de abril, que se constituyen en el estándar jurisprudencial más alto de protección, debido a que no establece condicionamientos que estén más allá de las que exige cada acción de defensa por su naturaleza jurídica (procedibilidad y admisibilidad) para su posible aplicación.