0125/2023-S2

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0125/2023-S2 Sucre, 3 de abril de 2023

SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de amparo constitucional

Expediente: 46037-2022-93-AAC Departamento: Oruro

En revisión la Resolución 25/2022 de 18 de febrero, cursante de fs. 351 a 355, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Carlos Augusto Delgado López en representación de María del Carmen Rojas Cisneros contra Johnny Franklin Vedia Rodríguez, Gobernador Departamental de Oruro.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 9 de febrero de 2022, cursante a fs. 1; y, 187 a 191, la accionante a través de su representante, expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Cumplió funciones como Médico en la especialidad de Ginecología Obstetra en el Hospital General San Juan de Dios - Bloque Oruro - Corea; sin embargo, cesó en dicho cargo al ser sometida a un proceso administrativo interno por supuestas faltas contravencionales instituidas en los arts. 55 incs. c) y e) y 60 incs. e) y m) del Reglamento Interno de Personal del Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Oruro (no vigente en la actualidad). En ese orden, refiere que la causa en su contra inició alegando que como personal institucionalizado, a través de nota de 18 de marzo de 2021, solicitó permiso a cuenta de vacación de veintiséis días, ante su inmediato superior Willy Velásquez Coronel Jefe Médico, quien dio autorización expresa en igual escrito dando curso a su petición; por lo que, no fue a trabajar; empero, en forma posterior, dicha autoridad conjuntamente al Administrador Estadístico pronunciaron la Resolución Administrativa (RA) CS7M-001/2021 de 25 de marzo, mediante la que, de forma contradictoria, confirieron otro permiso de siete días, sin dejar sin efecto o anular la primera autorización efectuada el 18 del mes y año precitados. En ese orden, al existir dos autorizaciones vigentes, "...no se podía exigir, el cumplimiento de ninguna y ante la incertidumbre legal, no se sabía que acción asumir y adoptar, por ese motivo no se incorporó a su fuente laboral..." (sic), iniciándole injustamente el proceso administrativo por faltas en su asistencia, contraviniendo el Reglamento prenombrado.

Precisó que, mediante Auto Final de Proceso Administrativo ADM.INT.RES.004/2021 EXP. 004/2021 de 23 de junio, se determinó su destitución sin mayor fundamento, ordenando la notificación a las diferentes Unidades del SEDES de Oruro, para el cumplimiento de la sanción y se extienda el memorándum respectivo una vez ejecutoriada la Resolución. Contra esa decisión, planteó recursos de revocatoria y jerárquico cuestionando agravios relativos a la falta de valoración de la prueba producida en el caso, la incongruencia de la decisión asumida, lesión al derecho a la inviolabilidad y al principio indubio pro reo (este último solo en el recurso jerárquico); dictándose en la última etapa la Resolución Jerárquica de 9 de agosto de 2021, convalidando la transgresión de sus derechos, ordenando en la parte resolutiva el rechazo del medio de impugnación confirmando la RA 001/2021 -no indica la fecha-, dictada en revocatoria.

Resaltó que, el acto considerado como ilegal en la acción de defensa, es la Resolución Jerárquica precitada, por haber omitido arbitrariamente valorar la prueba de descargo que era esencial e imprescindible; en ese orden, se obvió tomar en cuenta la nota de 18 de marzo de 2021, en la que, reitera, impetró permiso a cuenta de vacación de veintiséis días, siendo autorizada dicha solicitud por su inmediato superior en el mismo escrito, la que no fue dejada sin efecto por fallo administrativo alguno; por lo que, compelía valorar esa documentación como eximente, o mínimo atenuante, a fin de no imponerle la sanción máxima de destitución, sino una sanción económica conforme prevé el art. 92 incs. d) y e) del Reglamento Interno de Personal del SEDES de Oruro. De igual forma, por ende, no se fundamentó ni motivó debidamente el fallo jerárquico refiriendo únicamente en forma posterior a la cita de jurisprudencia constitucional que, la Autoridad Sumariante habría respondido todos los agravios no existiendo incoherencias, estando enmarcada su decisión con la fundamentación y motivación pertinentes, lo que refiere, no sería cierto.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos a la defensa y al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y valoración probatoria, citando al efecto el art. 119 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar:

a)Dejar sin efecto la Resolución Jerárquica de 9 de agosto de 2021, dictada por el Gobernador demandado, disponiendo que emita un nuevo fallo respetando sus derechos, anulando en el fondo todo lo obrado hasta el "auto inicial del proceso administrativo";
b)Se dejen sin efecto las consecuencias legales derivadas de la Resolución Jerárquica precitada;
c)Notificar al Director Técnico del SEDES de Oruro, a objeto que disponga que por la Sección que corresponda, especialmente por el Área de Recursos Humanos (RR.HH.), se revoque el memorándum de su destitución en tanto se resuelva la causa administrativa interna seguida en su contra;
d)Notificar a la Contraloría General del Estado (CGE), a efectos que suspenda y elimine cualquier antecedente y decisión en su contra; y,
e)Condenar al demandado al pago de daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 18 de febrero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 344 a 350, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, destacando que, pese a que, el Jefe Médico del Centro de Salud 7 de marzo, Red Obstétrica de Salud, donde prestaba funciones autorizó su vacación por veintiséis días, en razón a que se encontraba delicada de salud; a su retorno, se inició proceso administrativo en su contra, aludiendo que en forma posterior se emitió otra Resolución confiriéndole únicamente siete días de vacación, aplicándole el art. 94 del Reglamento Interno de Personal del SEDES, por haber faltado más de tres días continuos o seis discontinuos a la entidad; no habiéndose valorado la autorización previa indicando únicamente que después ésta fue regularizada, sin que la primera hubiera sido dejado sin efecto o anulada, no habiéndose respondido "...porque existen 2 autorizaciones que han sido vigentes y cuál de ellas van al final..." (sic). Finalmente, en relación al argumento del tercero interesado en el memorial que presentó, en sentido que "...ya no era exfuncionaria pública..." (sic); y, que, según aquello no podían existir dos memorándums de destitución, se aleja del agravio demostrado en la acción de defensa, "...si se ha emitido o no se ha emitido el memorándum, es indiferente porque en la Resolución Jerárquica se ha dispuesto la destitución nuevamente y eso es lo que (...) estamos atacando, porque ha habido en realidad una resolución totalmente injusta" (sic).

I.2.2. Informe del demandado

Johnny Franklin Vedia Rodríguez, Gobernador Departamental de Oruro, a través de sus representantes, presentó informe escrito de 18 de febrero de 2022, cursante de fs. 214 a 215 vta., mediante el que, solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos, que fueron reiterados a su vez en audiencia:

1)La impetrante de tutela no agotó la subsidiariedad inherente a la acción de amparo constitucional, por cuanto, contrariamente a su afirmación en sentido de haber agotado la vía administrativa de reclamo, se advierte que, contra la RA CS7M-001/2021 mediante la que su inmediato superior, en apego al Reglamento Interno de Personal, dispuso autorizar el permiso a cuenta de vacación únicamente de siete días, rectificando la nota de 18 de marzo de 2021, únicamente planteó recurso de revocatoria, no así el recurso jerárquico respectivo; por lo que, consintió el último acto administrativo contenido en el Auto de 30 de ese mes y año, que textualmente refirió que: "...el pronunciamiento es de cumplimiento obligatorio siendo que la norma es clara..." (sic) debiéndose estar a lo dispuesto en la RA CS7M-001/2021;
2)La accionante no determinó en qué medida supuestamente no llegó a practicarse la valoración de la prueba que refiere fue omitida, no habiendo demostrado, por ende, si existió apartamiento de los marcos legales; y, el hecho que el resultado final de la decisión no le hubiera sido favorable no significa que se obvió su consideración cuando en realidad del cuaderno procesal presentado se advierte que "...de la citada vulneración devienen los demás actos administrativos que la accionante consintió presentando el recurso que la ley le faculta (revocatoria al mismo) sin acudir a la segunda instancia..." (sic); y,
3)La Resolución Jerárquica fue emitida conforme a la sana crítica y al debido proceso, sin lesionarlo, constando una fundamentación y motivación amplias en respeto de los derechos fundamentales de la demandante de tutela.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Juan Carlos Challapa Mancilla, Director Técnico del SEDES de Oruro, citado en calidad de tercero interesado, presentó memorial el 18 de febrero de 2022 (fs. 213 y vta.), cuyos argumentos fueron reiterados en audiencia, indicando lo siguiente:

i)Contrariamente a lo afirmado por la peticionante de tutela en su acción de defensa, en sentido que habría dejado de cumplir sus funciones en el Hospital General San Juan de Dios - Bloque Oruro Corea, por haber sido sometida a un proceso administrativo interno; se advierte de la prueba que, "...el proceso sumario se le instauró, cuando la recurrente se encontraba desempeñando sus funciones en aplicación a una medida precautoria de cambio temporal de funciones, en el C.S. 7 DE MARZO, y que para cuando el Auto final del citado proceso alcanzó calidad de ejecutoria la citada recurrente ya se encontraba como ex servidora pública, por tanto no puede alegar que fruto de este proceso habría dejado de desempeñar funciones en el citado hospital" (sic);
ii)El art. 32 del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, establece que, el Máximo Ejecutivo o el Ministro del Sector, según sea el caso son responsables de la ejecución de las resoluciones pasadas en calidad de cosa juzgada; en ese orden, en virtud al Auto de Ejecutoria de 25 de agosto de "2022" -lo correcto es 2021- expedido por la Jueza Sumariante del SEDES y puesto a su conocimiento a través de nota administrativa J.S.MADB 001/2021 de 9 de septiembre, remitió los antecedentes al Área de RR.HH., para el cumplimiento de la sanción determinada; siendo informado por dicha Área el 13 del mismo mes y año, que la demandante de tutela se encontraba en calidad de ex servidora, por cuanto conforme a su file personal se encontraba con memorándum de destitución de 27 de abril de ese año, por causa de otro proceso administrativo previo sustanciado por la Unidad Organizacional del Hospital prenombrado; por lo que, no se podía emitir otro memorándum de destitución; y,
iii)La acción de amparo constitucional formulada contiene una serie de contradicciones, no guardando congruencia su contenido con lo pedido; estando por ejemplo, el punto tres de su solicitud, "...fuera del contexto de la realidad ya que no existe ningún memorándum de destitución que el SEDES podría revocar" (sic).

En audiencia añadió que, la accionante al encontrarse con medida precautoria únicamente mientras dure el proceso sumario que le seguía el Hospital General, en conocimiento del Reglamento Interno de Personal, no podía solicitar un permiso a cuenta de vacación por más de siete días, "...inclusive casi correspondiente a la gestión completa de 26 días no sabiendo que estaba de manera temporal hasta que se concluya, de esa manera se le ha autorizado" (sic); agregó también que, el Reglamento prenombrado prevé que los jefes inmediatos superiores pueden pedir la suspensión de vacaciones de acuerdo a la necesidad institucional o de acuerdo a un respaldo que tenga la institución; por lo que, en el caso, el inmediato superior de la impetrante de tutela al percatarse del error al autorizar veintiséis días de vacación, dictó RA CS7M-001/2021 expresa puesta a su conocimiento, otorgándole permiso solo desde el 18 al 26 de marzo de 2021, por siete días, debiendo reincorporarse el 29 de ese mes y año, bajo alternativa de aplicarse el art. 94 del Reglamento precitado. Contra dicha decisión planteó recurso de revocatoria, sin que en forma posterior formule el recurso jerárquico, consintiendo al acto administrativo mencionado. A más de ello, indicó que sería falso el delicado estado de salud de la solicitante de tutela que la habría motivado a requerir veintiséis días de vacación, por cuanto, si aquello habría sido cierto pudo pedir la baja médica respectiva.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Resolución 25/2022 de 18 de febrero, cursante de fs. 351 a 355, concedió la tutela, dejando sin efecto la Resolución Jerárquica de 9 de agosto de 2021, emitida por el Gobernador Departamental de Oruro, instruyendo que dicha autoridad dicte un nuevo fallo jerárquico en los plazos regulados en el procedimiento administrativo y normas inherentes que rigen a la entidad, cumpliendo el debido proceso y la valoración probatoria.

Decisión asumida con base en los siguientes fundamentos:

a)Si bien la Resolución Jerárquica de 9 de agosto de 2021, ahora impugnada, detalló los antecedentes del proceso administrativo, refiriéndose a los puntos de agravio expuestos en el recurso jerárquico deducido por la accionante, así como los fundamentos jurídicos de la decisión asumida citando jurisprudencia constitucional; en parte alguna del fallo realiza una precisión concreta respecto a la "...decisión administrativa de haber concedido a la funcionaria los 26 días de vacación y esto que tenga que ver con la relación de otra resolución emitida cuando se hubiese verificado que simplemente tenga que gozar de su vacación por 7 días" (sic); no contando el fallo cuestionado, en ese sentido, con una fundamentación o motivación precisa "...de cómo la autoridad administrativa de segunda instancia considera que tendría que darle mayor valor a la segunda decisión de los 7 días y ésta tenga como consecuencia de que la funcionaria al no asistir a su fuente laboral haya sido sometida a un proceso disciplinario y como consecuencia emitido el fallo por el cual a su vez se la ha destituido" (sic);
b)En virtud a lo antes expuesto, se advierte una omisión en la valoración probatoria de ambos actos administrativos, siendo su relación y consecuencia determinantes para el resultado final del fallo administrativo jerárquico; y,
c)La exposición amplia del tercero interesado, no se encuentra plasmada en la Resolución Jerárquica impugnada, no pudiendo suplirla; siendo innegable la vulneración del debido proceso.

Leída la Resolución, la accionante a través de su representante, solicitó la complementación de la Resolución 25/2022, condenando en daños y perjuicios a la autoridad demandada; pedido respecto al que, la Sala Constitucional Segunda antes nombrada, declaró no ha lugar por tratarse de una entidad del Estado.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por nota de 18 de marzo de 2021, María del Carmen Rojas Cisneros, Ginecóloga Obstetra, -hoy accionante-, solicitó al Jefe Médico del Centro de Salud 7 de Marzo, Red Obstétrica de Salud, del SEDES de Oruro, permiso a cuenta de vacación desde el 18 de marzo al 23 de abril de 2021, "...por razones estrictamente personales" (sic). Consignándose la firma y el sello del Jefe mencionado, con fecha 19 del mismo mes y año, estableciendo: "Autorizado (...) RECIBIDO" (sic [fs. 9]). A través de nota de 19 del mes y año señalados, la demandante de tutela hizo conocer el permiso mencionado al Responsable de RR.HH. del SEDES precitado (fs. 273).

II.2. Mediante RA CS7M-001/2021 de 25 de marzo, pronunciada por el Jefe Médico y el Administrador Estadístico del Centro de Salud 7 de Marzo, Red Obstétrica de Salud, del SEDES de Oruro, se autorizó el permiso a cuenta de vacación de la hoy impetrante de tutela, desde el 18 al 26 de ese mes y año, indicando que debía retornar a sus actividades cotidianas a partir del 29 del mismo mes y año, bajo la advertencia de aplicarse el art. 94 del Reglamento Interno de Personal, decisión notificada el 25 del mes y año precitados (fs. 7 y vta.).

II.3. A través de Informe CS7M/I.RR.HH./001/2021 de 6 de abril, el Jefe Médico y el Administrador Estadístico del Centro de Salud 7 de Marzo, Red Obstétrica de Salud, del SEDES de Oruro, comunicaron al Director Técnico del SEDES referido, que la accionante no acudió a su fuente laboral desde el 29 de marzo de ese año, correspondiendo la aplicación del art. 94 del Reglamento Interno de Personal, con su consiguiente destitución previo proceso interno (fs. 5 y vta.).

II.4. El 29 de marzo de 2021, la peticionante de tutela planteó recurso de revocatoria contra la RA CS7M-001/2021, que fue denegado por Auto de 30 de ese mes y año, notificado en la misma fecha (fs. 18 a 20).

II.5. Mediante Auto de Apertura de Proceso Administrativo de 27 de abril de 2021, la Jueza Sumariante del SEDES de Oruro, estableció instaurar proceso sumario administrativo contra la impetrante de tutela, por la presunta contravención de los arts. 87 inc. a) y 94.I del Reglamento Interno de Personal del SEDES mencionado (fs. 27 a 31).

II.6. Por Auto Final de Proceso Administrativo ADM.INT.RES.004/2021 EXP. 004/2021 de 23 de junio, la Jueza Sumariante del SEDES de Oruro, estableció responsabilidad administrativa contra la peticionante de tutela, declarando probadas las contravenciones contenidas en los arts. 87 inc. a) y 94.I del Reglamento Interno de Personal, determinando su destitución conforme al art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), disponiendo se remita copia del fallo a la Coordinadora de la Red Urbana, al Área de RR.HH. del SEDES de Oruro, a objeto de dar cumplimiento a la sanción establecida, y a la Unidad Jurídica de dicha entidad a efectos de su registro en el Sistema de la CGE (fs. 71 a 84).

II.7. El 5 de julio de 2021, la demandante de tutela formuló recurso de revocatoria contra el Auto Final de Proceso Administrativo descrito en la Conclusión precedente (fs. 86 a 87); dictándose sobre el particular la RA 001/2021 de 6 de julio, mediante la que, la Jueza Sumariante del SEDES de Oruro, rechazó dicho medio de impugnación, ratificando en todas sus partes el Auto impugnado (fs. 88 a 93).

II.8. El 26 de julio de 2021, la accionante planteó recurso jerárquico contra la RA 001/2021 (fs. 95 a 97); emitido por Johnny Franklin Vedia Rodríguez Gobernador Departamental de Oruro -ahora demandado-, la Resolución Jerárquica de 9 de agosto de 2021, confirmando el fallo cuestionado (fs. 103 a 119).

II.9. A través de Auto de 25 de agosto de 2021, la Jueza Sumariante del SEDES de igual departamento declaró expresamente ejecutoriado el Auto Final de Proceso Administrativo ADM.INT.RES.004/2021 EXP. 004/2021 (fs. 120).

II.10. Por nota de 11 de septiembre de 2021, el Responsable del Área de RR.HH. del SEDES de Oruro, informó al Director Técnico del SEDES referido, que la solicitante de tutela ya se encontraba con memorándum de destitución de 27 de abril de ese año, emergente de otro proceso administrativo previo sustanciado por la Unidad Organizacional del Hospital General San Juan de Dios, del cual dependía; por lo que, no podía expedirse otro memorándum en dicho sentido encontrándose ya desvinculada de la institución (fs. 210).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante a través de su representante denunció la vulneración de sus derechos a la defensa y al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y valoración probatoria, alegando que emergente de un proceso administrativo interno seguido en su contra, a través de Auto Final de Proceso Administrativo ADM.INT.RES.004/2021 EXP. 004/2021 de 23 de junio, se determinó su destitución sin mayor fundamento; decisión que fue confirmada en la etapa de revocatoria, y en forma posterior, mediante Resolución Jerárquica de 9 de agosto de igual año, omitiendo arbitrariamente valorar la prueba de descargo consistente en la nota de 18 de marzo de ese año; por la que, se le autorizaron veintiséis días de vacación, sin dejarse sin efecto dicha disposición por ningún fallo administrativo, existiendo de forma paralela otra concesión de vacación solo por siete días.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso

La contextualización de línea jurisprudencial realizada en la , se refirió tanto a la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia en tanto elementos de la garantía del debido proceso, como a la valoración de la prueba en sede constitucional; expresando en cuanto al primer elemento lo siguiente: "El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la 1, la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se estaría vulnerando dicho derecho. Posteriormente, en la 2, se aclara que esta garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En la , se determinan los requisitos que deben contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elemento configurativo del debido proceso, así en su Fundamento Jurídico III.3, señala:

...a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales,

b)Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes,
c)Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto,
d)Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales,
e)Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada,
f)Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la 3, precisa que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la 4 se refiere a los supuestos de motivación arbitraria; empero, es la 5 la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son:

a)El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad;
b)Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia;
c)Garantizar la posibilidad del control de la resolución a través de los medios de impugnación;
d)Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad y,
e)La observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la 6-.

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