Texto del fallo
Texto de la resolucion
AUTO CONSTITUCIONAL 0126/2023-CA Sucre, 14 de marzo de 2023
Expediente: 53780-2023-108-AIA Acción de inconstitucionalidad abstracta Departamento: Oruro
La acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Adhemar Wilcarani Morales, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 5 inc. g), 7, 15.II, 26.I y II, 27, 28 inc. b), 29.III, IV y V; y, 39 de la Ley de Fiscalización del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro -Ley 166 de 15 de diciembre de 2022-, por ser presuntamente contrarios a los arts. 8.II, 12, 14, 46.I, 115 y 272 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. SÍNTESIS DE LA ACCIÓN
I.1. Argumentos jurídicos de la acción
Por memorial presentado el 6 de marzo de 2023 y remitido a la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional el 7 de igual mes y año, cursante de fs. 72 a 86 vta., el accionante manifiesta que el art. 5 inc. g) de la Ley 166, al referir que: "La fiscalización del Órgano Ejecutivo Municipal tiene preferencia en el órgano ejecutivo en relación a otros que corresponda" (sic); establece una prioridad de la facultad legislativa y por tanto una superioridad jerárquica del Órgano Legislativo sobre el Órgano Ejecutivo Municipal, empero no define con claridad a qué otros actos se refiere esta norma, situación contraria a los arts. 12 y 272 de la CPE, que prevé la existencia de una igualdad de grado entre sus órganos de poder; por lo que, no debería haber predominio o subordinación entre los mismos.
En ese sentido, dicha disposición normativa considerada como inconstitucional impregna a todo el contenido de la Ley 166 con un criterio de jerarquización entre órganos del poder público, donde las acciones de fiscalización del Órgano Legislativo Municipal tienen mayor preponderancia que otras acciones que realice el Ejecutivo Municipal, por ejemplo, las acciones propias de gestión municipal del ejecutivo para proyectos, programas, planes, entre otros, teniendo en cuenta que las acciones que realiza el ejecutivo respecto a particulares u otras instituciones públicas es realizada dentro de la facultad ejecutiva.
Asimismo, denuncia que el art. 7 de la citada Ley, vulnera el art. 12 de la Norma Suprema por cuanto la facultad fiscalizadora está destinada al control del Órgano Ejecutivo Municipal; es decir, es una actividad que recae sobre un ente que alberga un órgano de poder que genera actividades delimitadas y especializadas dentro del poder público; por lo que, dicha facultad es una forma de contrapeso y de control del poder público ejecutivo y del poder político de toma de decisiones respecto a la administración de los recursos públicos, logrando de esa manera que las decisiones que se toman con base a un principio de jerarquía "...y todo el conjunto de unidades jerárquicas es que de manera unificada representa una toma de decisiones, por tanto, la acción de fiscalización no recae sobre servidores públicos en específico, sino recae sobre la toma de decisiones de las entidades del poder público ejecutivo" (sic).
El pretender que la facultad de fiscalización recaiga sobre una persona es convertir a la misma en una "acción", al Concejo Municipal en un Tribunal y a los servidores públicos en sujetos de ésta y el objeto de la misma es determinar una calidad de valoración a las conductas de los sujetos para establecer sobre ella un efecto jurídico, lo cual es incorrecto.
También considera que el art. 15.II de la Ley 166 es inconstitucional puesto que al referir que se podrá ratificar "...otros instrumentos legales que correspondan" (sic), no establece qué instrumentos legales más se podrían ratificar, logrando extender su facultad fiscalizadora a través de la aprobación de convenios a cualquier otro instrumento legal del Órgano Ejecutivo que así disponga el Órgano Legislativo Municipal. Los órganos del poder público municipal son independientes entre sí, la regulación de las acciones de fiscalización y sobre qué actos recae respecto a su aprobación, tiene que ser específica porque si no será una norma que habilita un uso desmedido del poder de control que ejerce el Órgano Legislativo contra el Órgano Ejecutivo; motivo por el cual, el citado artículo deja abierta la posibilidad de un control desmedido de cualquier acto que pueda ser entendido como instrumento legal, no identificando ni si quiera una norma de referencia en la cual se determinen los "instrumentos legales" pudiendo incluso referirse como un instrumento legal a una nota.
Asimismo, impugna el art. 26.I y II de la Ley 166, por cuanto disponen que la interpelación tiene por finalidad obligar y exigir a cualquier servidor público del Órgano Ejecutivo Municipal que brinde explicaciones de su actuación o por no hacer cumplir la normativa legal, incluso si no se satisface las respuestas procedería a la censura y desvinculación; en ese entendido, esa normativa va contra el principio de la separación e independencia de órganos establecido en el art. 12 de la Ley Fundamental, puesto que la designación de todos los servidores públicos de dicho Órgano Ejecutivo son actos realizados con base a la independencia que tiene y que responde principalmente a lograr establecer los criterios de dirección técnica que como entidad independiente disponga, motivo por el cual, el Órgano Legislativo a través de su facultad fiscalizadora no puede establecer juicios sumarios políticos a cualquier servidor público que integre el Órgano Ejecutivo, puesto que la fiscalización recae sobre las acciones y políticas del mismo y no así sobre sus funcionarios o servidores públicos en específico; por lo tanto, solo podrían responder al Concejo Municipal aquellos servidores públicos que tienen potestad de decisión respecto a las acciones de gestión pública y de aplicación de políticas públicas como son las autoridades inmediatamente jerárquicas a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE); así también lo señalan varias declaraciones constitucionales emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional como por ejemplo la , por lo tanto, al pretender realizar un juicio sumario político a cualquier servidor público (sea de libre nombramiento, de carrera administrativa o eventual) se quebrantaría la independencia del Órgano Ejecutivo Municipal puesto que el Órgano Legislativo se estaría configurando "como un Tribunal".
En ese sentido, la normativa ahora impugnada de inconstitucional es absolutamente contraria a la Constitución Política del Estado puesto que de manera genérica contempla que la interpelación podrá ser efectuada contra un servidor público, bajo esa lógica el Concejo Municipal podría interpelar incluso al Alcalde Municipal, puesto que dicha autoridad está reconocida como servidor público, por lo que, se le otorga atribuciones ilimitadas al Órgano Legislativo Municipal.
En resumen, la figura de la interpelación solo puede realizarse a servidores públicos jerárquicos y no así a otro tipo de servidores públicos, esto por la naturaleza de este tipo de procedimientos; eso quiere decir que, este no puede ir contra el Alcalde, Directores, Jefes de Unidad o funcionarios técnicos; y, el resultado de la interpelación es la censura, pero esto no conlleva a que se tenga que destituir obligatoria y directamente al servidor público interpelado debiendo éste ser procesado en la vía correspondiente y culminar con la destitución, si corresponde.
También considera como inconstitucional el art. 27 en concordancia con el inc. b) del art. 28 de la Ley 166, en razón a que dicha normativa prevé cómo se deberá responder a las preguntas de la interpelación, determinando como única prueba la entrega de fotocopias legalizadas y medios digitales por el interpelado, vulnerando el derecho a la defensa, consagrado en el art. 115 de la CPE, por cuanto ese derecho es amplio e irrestricto y no puede estar sometido a limitaciones respecto a la forma en el que será ejercitado. Como ya se contempló anteriormente, la interpelación está constituida como un juicio sumario político, por lo cual se entiende que el mismo es un procedimiento que generará un efecto que puede ser beneficioso o perjudicial para quien lo atraviesa, de ahí que al constituirse en un proceso, dentro de su configuración debe contener todas las garantías constitucionales e incluso convencionales que por ley son reconocidas en todo proceso -incluso legislativo-; con ese antecedente, no se puede limitar las facultades defensivas u orientar qué tipo de prueba puede ofrecer cada persona sometida a un proceso de interpelación, debiendo esta ser libre e irrestricta en su ejercicio.
Así también impugna el art. 29.III y IV de la Ley 166 debido a que lesiona los arts. 12, 46 y 115 de la CPE, ya que el principio de separación de órganos se sustenta principalmente en la independencia que tienen los Órganos del Estado respecto a otros; por lo tanto, la decisión de nombramientos de los servidores públicos, así como su remoción debe efectuarse estrictamente bajo la normativa propia que rige a cada órgano de poder público municipal y será a partir de aquello que se establecerá los mecanismos de alta y baja de los servidores públicos que lo integren, razón por la cual, el Órgano Legislativo Municipal no puede ordenar separar a los servidores públicos interpelados puesto que este tipo de normativa afecta de manera directa el principio de separación de funciones, pues si bien el referido Órgano puede realizar tareas de fiscalización, los métodos por los cuales se dispongan responsabilidades están supeditados por una norma sustantiva, así como los mecanismos procedimentales para el establecimiento de las mismas y los mecanismos de separación de los servidores públicos ya están determinados para cada organización administrativa por ley aplicable a cada caso concreto, motivo por el cual esta disposición se convierte en una total injerencia, que mediante un proceso sumario político que no determine las garantías mínimas del debido proceso, puede disponer la separación de un servidor público sin establecer de manera clara que la sanción se habría incumplido estando supeditado al criterio de si las respuestas satisfacen o no al total de los concejales, aspecto sumamente subjetivo y que no puede generar de manera directa la separación de los servidores públicos, por lo tanto, lesiona derechos constitucionales y convencionales como es el debido proceso y el derecho a la defensa, así como la independencia de órganos del Estado.
Asimismo y como consecuencia de sobreponerse y ordenar la destitución del interpelado sin un debido proceso y derecho a la defensa, también se ve afectada la estabilidad laboral del servidor público jerárquico sometido a este juicio político toda vez que el resultado de la censura implicaría directamente una destitución del cargo, vulnerando la estabilidad laboral, porque como se argumentó precedentemente es la MAE quien tiene la atribución de designar y nombrar a las y a los Secretarios Municipales; así también, tiene la prorrogativa de prescindir de sus servicios, no siendo entonces el órgano legislativo quien decida o determine una destitución.
Continúa refiriendo que también cuestiona el art. 29.V de la Ley 166, porque atenta contra el derecho al trabajo que tiene toda persona ya que con la prohibición de no permitir que el interpelado y censurado pueda ejercer su derecho al trabajo en las siguientes dos gestiones también se ve afectado un elemental derecho, principio y valor supremo como es la igualdad y la no discriminación.
Por último, manifiesta que impugna el art. 39 de la mencionada Ley porque dicho artículo atenta contra el principio de independencia de órganos, puesto que el Órgano Legislativo Municipal pretende a través de este acto de fiscalización -en similar sentido que en la interpelación- ponerse por encima del Órgano Ejecutivo, cual si se tratara de un ente que ejerce tuición o superioridad, cuando los mecanismos de fiscalización no se traducen en órdenes, instrucciones o requerimientos directos, demostrando una relación de verticalidad y superioridad en todo momento, olvidándose que la fiscalización debe ser desarrollada bajo el principio de independencia de órganos y luego por el principio de coordinación y cooperación y no así de subordinación como se pretende.
Para concluir, en el OTROSÍ el accionante solicita como medida cautelar la suspensión y paralización de todos los procesos de interpelación que se están tramitando actualmente en el Concejo Municipal de Oruro, entre tanto, no se resuelva el fondo y exista el correspondiente pronunciamiento -se entiende por el Tribunal Constitucional Plurinacional-.
I.2. Petición
Solicita se admita la presente acción de control normativo y se ponga en conocimiento del Concejo Municipal de Oruro como ente emisor para el respectivo informe, impetrando muy respetuosamente a los Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional que analizando en el fondo emitan Sentencia declarando la inconstitucionalidad de los artículos impugnados de la Ley 166.
II. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ADMISIÓN
II.1. Normas impugnadas y preceptos constitucionales supuestamente infringidos
Se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 5 inc. g), 7, 15.II, 26.I, 27, 28 inc. b), 29.I, III y V; y, 39 de la Ley 166, por ser presuntamente contrarios a los arts. 8.II, 12, 14, 46.I, 115 y 272 de la CPE.
II.2. Marco normativo constitucional y legal
De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional, vela por la supremacía de la Constitución Política del Estado y ejerce el control de constitucionalidad.
Por lo que, el art. 73.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que se podrá plantear la: "Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales".
A su vez, el art. 74 del mismo Código, otorga legitimación activa para interponer esta acción de control normativo a la: "...Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de esas Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo".
En ese orden, el control de constitucionalidad debe realizarse previo cumplimiento de los requisitos determinados en el art. 24 del citado Código, que dispone lo siguiente:
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