0126/2023-S4

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0126/2023-S4 Sucre, 17 de abril de 2023

SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: René Yván Espada Navía Acción de amparo constitucional

Expediente: 46257-2022-93-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 020/2022 de 10 de febrero, cursante de fs. 488 a 494, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edwin Erik Bitre Callizaya contra Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua y María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 10 de enero de 2022, cursante de fs. 407 a 428 vta.; y, el de subsanación de 25 de igual mes y año (fs. 432 a 444 vta.), el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Previo proceso de selección, mediante Memorándum MDSP-RRHH 117/2002 de 26 de septiembre, fue designado como Auxiliar II-Mensajero de la Dirección General de Clasificación de Tierras y Cuencas, dependiente del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, posteriormente denominado Ministerio de Planificación y Desarrollo, que a su vez, transfirió personal al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, que en ese entonces, se denominada Ministerio del Agua, y así le fue comunicado el 22 de marzo de 2006, por Memorándum MPD.U-RR.HH. 042/2006.

Añadió que en junio de 2007, se realizó el proceso de evaluación de confirmación, que aprobó con un puntaje de ochenta y un puntos, siendo designado en el cargo de Secretario del Despacho Ministerial del Ministerio del Agua; y ante el cambio de autoridades, por Memorandum cite: MDA-DGAA-RR.HH. 21/2008, fue designado como Secretario de la Dirección de Asuntos Jurídicos, en conocimiento de su situación como aspirante a la carrera administrativa.

Desde inicios de 2019, por el cambio de autoridades y el nombre de la entidad a Ministerio de Medio Ambiente y Agua, empezó a sufrir de algunos actos como ser la retención de su papeleta, llamadas de atención, rotaciones y designaciones arbitrarias contrarias a las leyes y normas establecidas; puesto que, fue asignado a diferentes áreas y funciones intentando provocar su renuncia y alejamiento de su fuente laboral; empero, no consideraron que por el nacimiento de su hija, desde mayo de 2019, se activó su derecho a la inamovilidad laboral.

Luego de producirse un nuevo cambio del gabinete ministerial, el 10 de junio de 2012, por Memorándum MMAyA/DESPACHO/545/2012, se confirmó su designación como Secretario de la Dirección General de Asuntos Jurídicos; sin embargo, por Memorándum MMAyA/DESPACHO 052/2010 de 28 de marzo, fueron agradecidos sus servicios sin justificación, causal o motivación alguna, atentando la subsistencia, salud, trabajo, estabilidad, el vivir bien de su familia y de su madre que sufre de discapacidad.

Por ese motivo, el 3 de abril de 2019, interpuso recurso de revocatoria, que fue rechazado por Resolución Ministerial (RM) 140 de 10 de abril del mismo año, de manera que el 2 de mayo de 2019, presentó recurso jerárquico y al no tener ninguna respuesta, el 10 de diciembre del mismo año, presentó un memorial a la nueva Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio; y el 30 del mismo mes y similar año, el Director General de Asuntos Jurídicos, respondió con nota CAR/MMAyA/DGAJ/UGJ 0213/2019, señalando que su recurso fue remitido al Ministerio de la Presidencia, vulnerando su derecho a una justicia pronta y sin dilaciones.

Tomando en cuenta los conflictos de la crisis de gobierno y la suspensión de actividades y plazos por cuarentenas del COVID-19, presentó notas el 30 de noviembre, 12 de octubre y 24 de noviembre, ambos de 2020; y, 5 de enero y 30 de agosto de 2021, todas al Ministerio de la Presidencia, las cuales no fueron respondidas. Igualmente, cursó comunicaciones al Ministerio de Medio Ambiente y Agua (12 y 30 de agosto y 12 de septiembre de 2021); también al Defensor del Pueblo (10 de julio y 12 de octubre de 2020; 28 de enero, 25 de junio, 11 de agosto y 5 de noviembre, todas de 2021).

Finalmente, el 17 de mayo de 2021, el Ministerio de la Presidencia emitió el Informe Jurídico INF/MPR/DGAJ/UGJ 0139/2021, concluyendo y recomendando que hubiera vencido el plazo para resolver un recurso impugnatorio, provocando de esta manera el llamado silencio administrativo negativo y que se había agotado la vía administrativa. Dicho informe fue notificado el 17 de mayo de 2021, lo cual no es evidente porque en aplicación del art. 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, el recurso debió tenerse por aceptado y en consecuencia, revocado el acto recurrido, debiendo disponerse la restitución a su fuente laboral, lo que hizo conocer al Ministerio de Medio Ambiente y Agua y al Ministerio de la Presidencia.

El 7 de septiembre de 2021, el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, emitió pronunciamiento oficial contenido en la nota CAR/MMAyA/DGAJ/UGJ 0170/2021, señalando que no tenía competencia para la emisión de ninguna resolución por haberse producido silencio administrativo negativo por falta de pronunciamiento de la autoridad competente. Por su parte, el Ministerio de la Presidente, con nota CAR/MPR/DGAJ/UGJ 0327/2021, respondió que los antecedentes fueron devueltos al Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

Añadió que la documentación que presenta, evidencia que su madre, padece desde hace más de doce años, diferentes enfermedades y que su discapacidad ha sido calificada como grave según el carnet de discapacidad 169747, y que se encontraba a su cargo por ser el único hijo con una fuente laboral y que asumía su cuidado y manutención.

De esa forma, fue desvinculado sin justificación y causal, vulnerando su derecho a la carrera administrativa, afectando su derecho a la inamovilidad laboral. En cuanto a la subsidiariedad e inmediatez de la acción de amparo constitucional que presenta, señaló que la notificación de 28 de julio de 2021 con el Informe INF/MPR/DGAJ/UGJ 0139/2921, por el que se le hizo conocer que había operado el silencio administrativo negativo, agotó la vía administrativa conforme al art. 69.a) de la LPA, aclarando que la lesión a los derechos fundamentales y garantías constitucionales se produjo en dos momentos, siendo el primero cuando el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, emitió el Memorándum MMAyA/DESPACHO 052/2019 y la RM 140 de 10 de abril de 2019; mientras que, el segundo momento ocurrió cuando el Ministerio de la Presidencia omitió pronunciamiento, provocando el llamado silencio administrativo.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se disponga:

a)La nulidad de obrados hasta la RM 140 de 10 de abril de 2019, para que se emita nueva resolución con la finalidad de que se restituyan todos sus derechos fundamentales y garantías constitucionales vulnerados; y,
b)Se ordene su inmediata reincorporación a su fuente laboral, el pago de haberes devengados y se restituyan sus vacaciones.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 10 de febrero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 483 a 487 vta., en presencia del impetrante y de la autoridad demandada, ambos asistidos de sus representantes legales, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la demanda

El accionante, a través de su abogado, en audiencia ratificó el contenido íntegro de la demanda de acción de amparo constitucional y añadió que solicita también el restablecimiento de su derecho a la seguridad social.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia, por memorial de fs. 452 a 459 y a través de su representante legal, señaló lo que sigue:

1)El ahora accionante fue desvinculado del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, a través del Memorándum MMAyA 052/2019 de 28 de marzo, determinación que fue impugnada a través del recurso de revocatoria, que fue atendido mediante la RM 140 de 10 de abril de 2019, emitido en vigencia del plazo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo, y fue notificado el 12 de igual mes y año, correspondiendo resaltar que el art. 66 de la mencionada norma legal, expresa que el recurso jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocatoria dentro del plazo de diez días siguientes a su notificación; de esa forma, el recurso jerárquico debió presentarse hasta el 26 de abril de 2019; sin embargo, fue presentado el 2 de mayo del mismo año, fuera del plazo señalado;
2)Una vez remitido el recurso jerárquico al Ministerio de Presidencia, la LPA otorga el plazo de noventa días para resolver dicha impugnación administrativa, de manera que la resolución debía pronunciarse hasta los últimos días del mes de septiembre de 2019, de manera que el cómputo del plazo para interponer la acción de amparo constitucional inició a partir de la notificación con la resolución que agota la vía; toda vez que, el Informe INF/MPR/DGAJ/UGJ 0139/2021, no puede ser considerado como acto administrativo definitivo, de manera que no cumplió con el principio de inmediatez para plantear la presente acción tutelar;
3)Respecto al silencio administrativo negativo, señaló que es una institución jurídica a la que la ley atribuye efectos desestimatorios cuando existe omisión de la administración en la emisión de actos administrativos en los plazos correspondientes, siendo una ficción legal de consecuencias especialmente procesales que facilitan al afectado plantear la impugnación administrativa, judicial o constitucional;
4)Señaló también la existencia de actos consentidos por el accionante; puesto que, vencido el plazo de interposición del recurso jerárquico el 26 de abril de 2019, su recurso fue planteado el 2 de mayo del mismo año; y,
5)No existe vulneración a derechos y/o garantías constitucionales al evidenciarse que el ex funcionario no es de carrera administrativa. Tampoco tramitó la inamovilidad laboral porque no presentó ninguna documentación respaldatoria.

El Ministro de Medio Ambiente y Agua, Juan Santos Cruz, a través de su abogado y representante legal, Peter Alejandro Arellano Orellana, informó lo siguiente:

i)Sobre la falta de justificación de la causa de la destitución del accionante, el art. 14 inc. 17 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, faculta a los Ministros de Estado, a designar y remover al personal de su Ministerio de conformidad con las disposiciones legales e vigencia y sobre la base del Informe MMAyA/DGAJ/UGL 134/2019 de 10 de abril, suscrito por la Abogada Administrativa de la entidad, se tiene que Erwin Erik Bitre Callizaya desempeñó funciones administrativas en diferentes unidades en el Ministerio de Medio Ambiente y Agua de manera interina y provisional tal cual se desprende el informe con cite 054/2019, emitido por la Unidad de Recursos Humanos (RR.HH.) de la Dirección General de Asuntos Administrativos de la indicada cartera de Estado; por ende, el accionante tenía la calidad de funcionario provisorio y podía ser desvinculado de su fuente laboral, de manera que no se incurrió en acto ilegal alguno;
ii)Ese fue el fundamento para rechazar el recurso de revocatoria presentado por el accionante; puesto que, no puede declararse funcionario de carrera por el transcurso del tiempo; y,
iii)En el recurso revocatorio se hizo alusión a que el impetrante de tutela tendría a su cargo una persona discapacitada; sin embargo, no acreditó de manera formal tal condición ni el grado de discapacidad y tampoco lo hizo cuando fue notificado con el memorándum de agradecimiento de servicios, incumpliendo lo dispuesto en el art. 34 de la Ley General de Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012-.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 020/2022 de 10 de febrero, cursante de fs. 488 a 494, denegó la tutela impetrada, bajo los siguientes argumentos:

a)El accionante tenía la calidad de funcionario provisorio; y fue notificado el 12 de abril de 2019, con la Resolución Ministerial que denegó su recurso revocatorio, habiendo planteado recurso jerárquico el 3 de abril del mismo año; es decir, fuera del plazo señalado por la Ley de Procedimiento Administrativo y el Decreto Supremo (DS) 26319;
b)Tampoco puede considerarse que el silencio administrativo pueda ser positivo; puesto que, la normativa citada prevé expresamente que el silencio es negativo, de manera que el impetrante de tutela tenía noventa días para formular control de legalidad bajo proceso contencioso administrativo o en su caso, desde ese momento, interponer acción de amparo constitucional; y,
c)Tampoco acreditó haber comunicado oportunamente que tenía a su cargo una persona con discapacidad.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por Memorándum MDSP-RRHH 117/2002 de 26 de septiembre, se designó al accionante como Auxiliar II-Mensajero de la Dirección General de Clasificación de Tierras y Cuencas dependiente del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (fs. 26).

II.2. A través de Memorándum MPD-U-RR.HH 042/2006 de 22 de marzo, fue transferido al Ministerio de Agua, posteriormente denominado Ministerio de Medio Ambiente y Agua, cumpliendo diversas funciones (fs. 35).

II.3. El 28 de marzo de 2019, fueron agradecidos sus servicios a partir del 1 de abril de similar año, conforme consta en el Memorándum MMAyA/DESPACHO 052/2019 de 28 de marzo, que fue entregado en la misma fecha (fs. 110).

II.4. El 3 de abril de 2019, planteó recurso de revocatoria en el que puso en conocimiento del Ministro de Medio Ambiente y Agua, que tenía a su cargo a su madre que era discapacitada (fs. 111 a 112).

II.5. Por RM 140 de 10 de abril de 2019, la impugnación planteada fue rechazada, en consideración a la calidad de funcionario provisorio del hoy impetrante de tutela y no haber dado aviso ni presentado ninguna documentación que permita su inamovilidad funcionaria. En la audiencia de la acción de amparo constitucional se señaló que la indicada Resolución fue notificada el 12 de abril de 2019 (fs. 113 a 115; y, fs. 485 vta.).

II.6. Planteado recurso jerárquico el 2 de mayo de 2019, por memorial presentado el 10 de diciembre del mismo año, Edwin Erik Bitre Callizaya, presentó memorial a la nueva Ministra de Medio Ambiente y Agua, haciéndole conocer la presentación de su recurso jerárquico. (fs. 120 a 127).

II.7. Por nota E-MMAyA/2019-25115 de 24 de diciembre, suscrita por el Director de Asuntos Jurídicos del indicado Ministerio, se comunicó al solicitante de tutela, que el memorial del recurso jerárquico había sido remitido al Ministerio de la Presidencia con nota MMAyA/DESPACHO 0572/19 de 3 de mayo 2019 (fs. 128 a 129).

II.8. Finalmente, se emitió el Informe INF/MPR/DGAJ/UGJ 0139/2021 E-MPR/2021-00242; por el que, se hizo conocer a la Ministra de la Presidencia que el recurso jerárquico planteado se encontraba pendiente de resolución y que habiendo vencido el plazo, habría operado silencio administrativo negativo y que se encontraba agotada la vía administrativa. El indicado informe fue notificado al interesado, 28 de julio de 2021 (fs. 141; y, 142 a 148).

II.9. Cursa también, el carnet de discapacidad 169747, correspondiente a Justina Callizaya de Quispe, emitido el 30 de noviembre de 2021. Consta también, que es madre de Edwin Erik Bitre Callizaya (fs. 2).

III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO

El accionante alegó la lesión de sus derechos al trabajo, a ser parte de la carrera administrativa, al debido proceso en su elemento derecho a la motivación, a la inamovilidad laboral, a la salud, a la vida, a la defensa, porque siendo aspirante a la carrera administrativa, fue despedido sin causa ni fundamentación alguna y que tampoco se consideró que su madre que tiene discapacidad calificada, se encuentra a su cargo y que por ello, le correspondía la inamovilidad funcionaria.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Respecto a la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional.

El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los "actos u omisiones" ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos en la Constitución y la ley".

Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales, que no se encuentran resguardados por otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no solo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

Dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la subsidiariedad y la inmediatez, al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esa acción "...se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados". En virtud al primero de los citados, corresponde a los accionantes, agotar todos los recursos de impugnación idóneos que la ley les otorga para el reclamo de sus derechos y garantías que consideran vulnerados; y de persistirse en su lesión, recién podrán solicitar la tutela constitucional, cuidando, en virtud al segundo principio de los citados, que sea activada dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la comisión de la vulneración alegada o de la notificación con la última decisión judicial o administrativa que considere lesiva de los derechos y garantías alegados, en cumplimiento a lo preceptuado por el art. 129.I y II de la norma suprema, que impele a las partes al cumplimiento de ambo principios previa interposición de este mecanismo de defensa preventivo y reparador, norma concordante con los arts. 54 y 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Sobre el principio de subsidiariedad, la señaló lo siguiente: "... el amparo constitucional se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron las vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte recurrente debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso en la instancia donde fueron vulnerados; esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores a esta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia".

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